廈門地鐵在建設(shè)期實(shí)施全面預(yù)算管理的探索與實(shí)踐

駱志毅

廈門地鐵在建設(shè)期實(shí)施全面預(yù)算管理的探索與實(shí)踐

駱志毅

廈門軌道交通集團(tuán)有限公司（以下簡稱“集團(tuán)公司”）成立于2011年11月，公司成立初期確定的發(fā)展戰(zhàn)略對初創(chuàng)期集團(tuán)公司的全面預(yù)算管理工作提出更高的要求。本文對集團(tuán)公司在成立初期建立全面預(yù)算管理體系過程中遇到的困難、取得的主要成果及推行全面預(yù)算管理應(yīng)關(guān)注的要點(diǎn)等方面作了深入分析，最后提出了本文的結(jié)論。

初創(chuàng)期；發(fā)展戰(zhàn)略；全面預(yù)算管理；集團(tuán)公司

一、引言

企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略是企業(yè)在對現(xiàn)實(shí)狀況和未來趨勢進(jìn)行綜合分析和科學(xué)預(yù)測的基礎(chǔ)上，制定并實(shí)施的中長期發(fā)展目標(biāo)與戰(zhàn)略規(guī)劃。全面預(yù)算是在企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)的指引下，在對未來環(huán)境預(yù)測的基礎(chǔ)上，以貨幣或其他計(jì)量形式反映企業(yè)預(yù)算期內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營、投資決策、資產(chǎn)運(yùn)作等活動的具體計(jì)劃安排，是由業(yè)務(wù)預(yù)算、資本預(yù)算、籌資預(yù)算、財(cái)務(wù)預(yù)算等一系列預(yù)算組成的相互銜接和勾稽的綜合預(yù)算體系。廈門軌道交通集團(tuán)有限公司成立初期確定的發(fā)展戰(zhàn)略對集團(tuán)公司的全面預(yù)算管理工作提出更高的要求。本文對集團(tuán)公司在成立初期強(qiáng)化全面預(yù)算管理體系過程中遇到的困難、取得的主要成果及應(yīng)關(guān)注的主要方面作了深入分析，最后提出了本文的結(jié)論。

二、集團(tuán)公司推行全面預(yù)算管理面臨的主要困難

1.集團(tuán)公司成立初期的固有限制

由于集團(tuán)公司處于初創(chuàng)期，各項(xiàng)制度和組織框架還不完善，需積極推進(jìn)企業(yè)內(nèi)部規(guī)范化管理進(jìn)程，建立有效的內(nèi)部控制措施，以滿足公司經(jīng)營業(yè)務(wù)發(fā)展的需要。其中，推行全面預(yù)算管理，建立全面預(yù)算管理信息系統(tǒng)是集團(tuán)強(qiáng)化內(nèi)部控制，防范風(fēng)險(xiǎn)，貫徹、監(jiān)控集團(tuán)公司戰(zhàn)略目標(biāo)和經(jīng)營目標(biāo)實(shí)施的重要舉措。但是和其他處于初創(chuàng)期的企業(yè)一樣，集團(tuán)公司的全面預(yù)算管理工作的推行也面臨著公司成立初期的人力、物力、組織不健全等方面所導(dǎo)致的固有限制。

2.全面預(yù)算管理執(zhí)行力度弱

隨著公司資產(chǎn)規(guī)模的不斷增長，建設(shè)項(xiàng)目的不斷增加，造成了公司資本鏈條長、管理層級多、管理跨度大等問題，再加上各建設(shè)項(xiàng)目存在一定的差異，這都給建設(shè)初期的預(yù)算管理工作提出了新挑戰(zhàn)，加大了全面預(yù)算管理推行的難度，特別是有些項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人存在著“重建設(shè)、輕預(yù)算”的思想，對預(yù)算管理工作存在著一定的抵觸情緒，也使得全面預(yù)算工作的難度增加。

3.缺乏全面預(yù)算管理的專業(yè)人才

軌道建設(shè)項(xiàng)目涉及領(lǐng)域廣泛，項(xiàng)目類型繁多，投資數(shù)額巨大，這就使得城軌企業(yè)的全面預(yù)算管理工作具有一定的復(fù)雜性和特殊性，也就對城軌企業(yè)的全面預(yù)算管理工作提出了更高的要求。城軌企業(yè)不僅需要實(shí)施全面預(yù)算管理工作的專業(yè)人員，也需要各種技術(shù)和管理人才，這些人才是集團(tuán)公司全面預(yù)算管理工作的實(shí)際參與者、執(zhí)行者。他們素質(zhì)的高低在很大程度上都影響著全面預(yù)算管理的成功與否。然而公司目前缺乏高素質(zhì)專業(yè)人員，員工整體素質(zhì)較低，全面預(yù)算管理的參與意識也不強(qiáng)，這些都給全面預(yù)算的推行增加了難度。

三、集團(tuán)公司推行全面預(yù)算管理采取的具體措施

1.重視相關(guān)規(guī)章制度的建立健全工作

在推行全面預(yù)算管理工作之初，集團(tuán)公司的領(lǐng)導(dǎo)就十分重視相關(guān)規(guī)章制度的建立健全工作，在不斷建立健全這些規(guī)章制度的基礎(chǔ)上，力爭在推行過程中不斷修訂和完善這些規(guī)章制度。針對集團(tuán)公司尚處于初創(chuàng)期，各項(xiàng)規(guī)章制度還不太完善的現(xiàn)狀，集團(tuán)公司組織相關(guān)部門，進(jìn)行跨職能團(tuán)隊(duì)合作，陸續(xù)建立健全了推行全面預(yù)算管理的相關(guān)規(guī)章制度。

2.完善全面預(yù)算組織框架

根據(jù)《廈門軌道交通集團(tuán)有限公司全面預(yù)算管理辦法》，集團(tuán)公司將全面預(yù)算的決策機(jī)構(gòu)設(shè)定為“預(yù)算管理委員會”，由董事長擔(dān)任主任，委員包括其他高管人員、主要職能部門（財(cái)務(wù)部、辦公室、總工辦、綜合開發(fā)部）等；設(shè)立預(yù)算辦公室負(fù)責(zé)全面預(yù)算管理的具體工作，根據(jù)集團(tuán)組織框架現(xiàn)況，將預(yù)算辦公室設(shè)在集團(tuán)財(cái)務(wù)部，工作人員由財(cái)務(wù)部人員以及各職能部門指定預(yù)算專員參加；集團(tuán)公司各職能部門為全面預(yù)算責(zé)任單位。

3.強(qiáng)化全面預(yù)算管理信息系統(tǒng)的建設(shè)

為了推行全面預(yù)算管理信息系統(tǒng)，集團(tuán)公司財(cái)務(wù)、人事、工程等相關(guān)部門的人員，從基礎(chǔ)工作抓起，強(qiáng)化信息系統(tǒng)建設(shè)的各項(xiàng)基礎(chǔ)工作：（1）努力做好系統(tǒng)實(shí)施前和各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，比如，系統(tǒng)測試、實(shí)施方案討論與修改；制訂全面預(yù)算實(shí)施方案，主要包括預(yù)算編制說明、預(yù)算編制步驟、編報(bào)時(shí)間要求、編制責(zé)任單位等內(nèi)容；做好宣傳培訓(xùn)工作，組織相關(guān)預(yù)算人員對全面預(yù)算信息系統(tǒng)進(jìn)行上線培訓(xùn)，并宣傳預(yù)算管理系列知識；（2）設(shè)計(jì)預(yù)算基礎(chǔ)表格。針對集團(tuán)的業(yè)務(wù)特點(diǎn)并有針對性地對預(yù)算編制涉及的相關(guān)表格進(jìn)行了個(gè)性化設(shè)計(jì)，在預(yù)算表格設(shè)計(jì)上既體現(xiàn)統(tǒng)一性，又體現(xiàn)了差異性；（3）規(guī)劃與設(shè)計(jì)全面預(yù)算管理的信息系統(tǒng)。集團(tuán)公司經(jīng)過多方比較與權(quán)衡，最終選用金蝶EAS預(yù)算管理系統(tǒng)，并制訂預(yù)算管理業(yè)務(wù)藍(lán)圖，藍(lán)圖主要內(nèi)容包括：預(yù)算管理目標(biāo)、預(yù)算編制組織、預(yù)算管理報(bào)表、預(yù)算編制方法、預(yù)算管理模式、預(yù)算業(yè)務(wù)流程、預(yù)算分析等。建立起一套組織嚴(yán)密、流程順暢、制度完善、權(quán)責(zé)明確、管理目標(biāo)清晰的全面預(yù)算管理體系；（4）預(yù)算系統(tǒng)的運(yùn)行。通過預(yù)算過程與業(yè)務(wù)過程的集成，將業(yè)務(wù)計(jì)劃、計(jì)劃審核、計(jì)劃執(zhí)行與控制、計(jì)劃調(diào)整、經(jīng)營績效考核等過程通過信息集成與預(yù)算編制、預(yù)算審核、預(yù)算執(zhí)行與控制、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算分析與考核連接，對業(yè)務(wù)進(jìn)行優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)過程和預(yù)算過程的資源共享和應(yīng)用協(xié)作。

四、推行全面預(yù)算管理工作的主要成果

在城軌企業(yè)推行全面預(yù)算管理工作，不僅有利于落實(shí)集團(tuán)公司發(fā)展戰(zhàn)略，而且大大促進(jìn)了城軌企業(yè)的投資、融資、開發(fā)建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)和經(jīng)營管理等各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動的順利開展，取得了一些可喜的成果：

主要成果一：細(xì)化并落實(shí)了集團(tuán)公司的發(fā)展戰(zhàn)略

集團(tuán)公司通過全面預(yù)算管理工作細(xì)化并落實(shí)了集團(tuán)公司的發(fā)展戰(zhàn)略，有效地推動了各項(xiàng)工作的有序開展。集團(tuán)公司根據(jù)國家發(fā)改委2012年5月11日印發(fā)的《廈門軌道交通近期建設(shè)規(guī)劃（2011-2020年）的通知》，制訂了集團(tuán)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，為了能落實(shí)集團(tuán)公司發(fā)展戰(zhàn)略，公司領(lǐng)導(dǎo)與各預(yù)算執(zhí)行部門一致認(rèn)為應(yīng)將發(fā)展戰(zhàn)略細(xì)化并制定具體的落實(shí)措施。全面預(yù)算管理的推行有利于完善財(cái)務(wù)管理體系，加強(qiáng)資金、成本等的管理控制；細(xì)化工作安排，使財(cái)務(wù)各項(xiàng)工作及時(shí)、有序、自動進(jìn)行并保質(zhì)保量完成。通過全面預(yù)算管理，大大促進(jìn)了集團(tuán)公司戰(zhàn)略規(guī)劃的實(shí)施，優(yōu)化了資源配置，大大節(jié)約了費(fèi)用。

主要成果二：強(qiáng)化了集團(tuán)公司的資金管理

集團(tuán)公司通過全面預(yù)算管理體系來強(qiáng)化資金管理。公司承擔(dān)著軌道交通設(shè)施的投資、開發(fā)建設(shè)與運(yùn)營，軌道建設(shè)項(xiàng)目項(xiàng)目投資數(shù)額巨大，項(xiàng)目類型繁多，資金投入量大，僅1號線一期工程造價(jià)就達(dá)231億元，資金一旦投入后，在較短時(shí)期內(nèi)很難對投入資金的金額與使用方向進(jìn)行調(diào)整。另外，軌道交通項(xiàng)目建設(shè)工期長，一般要5年，涉及環(huán)節(jié)多，各種利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。所以對資金進(jìn)行財(cái)務(wù)管理，有效控制地鐵建設(shè)資金，顯得尤為重要。集團(tuán)公司在創(chuàng)立初期，正是憑借著全面預(yù)算管理體系，有效地加強(qiáng)了資金控制，提高了資金使用效率，實(shí)現(xiàn)了對資金的集中管理。資金管理上，既保證了工程建設(shè)的資金需求，又控制了資金成本。

主要成果三：形成了建設(shè)資金的立體式監(jiān)管模式

集團(tuán)公司正通過全面預(yù)算管理體系實(shí)現(xiàn)了對建設(shè)資金使用的過程控制，逐步形成政府職能部門對城軌企業(yè)的資金監(jiān)管、城軌企業(yè)和銀行對承包商的資金監(jiān)管、城軌企業(yè)內(nèi)部資金管理的立體式資金監(jiān)管模式：（1）加強(qiáng)政府審計(jì)部門對軌道交通建設(shè)項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)，實(shí)行過程控制；（2）加強(qiáng)財(cái)政和國資委對工程資金使用的監(jiān)管作用，發(fā)揮財(cái)政審核中心的審核職能；（3）建立第三方資金監(jiān)管機(jī)制，由發(fā)包方、承包方和銀行三方簽訂資金監(jiān)管協(xié)議，充分發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)在資金管理上的專業(yè)優(yōu)勢和技術(shù)優(yōu)勢；（4）加強(qiáng)企業(yè)貨幣資金的內(nèi)部控制管理，包括對下屬公司的資金管理。要在資金的預(yù)算管理、計(jì)劃管理的基礎(chǔ)上，建立資金內(nèi)控體系和財(cái)務(wù)工作定期檢查制度，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

主要成果四：建立了強(qiáng)有效的投融資體制

建設(shè)初期，尤其是1號線的建設(shè)，面臨的投融資工作壓力極大：一方面要積極爭取各項(xiàng)政策支持，盡快落實(shí)沿線土地出讓、物業(yè)開發(fā)等政策，做好土地綜合開發(fā)和利用；另一方面要協(xié)調(diào)項(xiàng)目資本金的到位，保證資本金按工程進(jìn)度與銀團(tuán)貸款資金同比例到位。只有通過全面預(yù)算管理體系來形成強(qiáng)有效的投融資體制，才能保證軌道交通的投融資、建設(shè)、運(yùn)營幾項(xiàng)工作的協(xié)調(diào)一致，相互促進(jìn)。推行全面預(yù)算管理不僅保證了既定建設(shè)目標(biāo)的完成，也有利于在項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)集中力量，完成大規(guī)模、高強(qiáng)度的投資、建設(shè)、運(yùn)營任務(wù)，適應(yīng)了城軌企業(yè)的業(yè)務(wù)特點(diǎn)并有效地降低了建設(shè)與運(yùn)營成本。全面預(yù)算管理體系的建立健全促進(jìn)了城軌企業(yè)內(nèi)外部多元化的投融資體制的形成，使軌道交通建設(shè)的投融資體制和運(yùn)營模式形成一種相互促進(jìn)的良性循環(huán)的局面，既保證了建設(shè)所需要的巨額資金，又提高了地鐵企業(yè)的運(yùn)營效率和盈利能力。

主要成果五：完善了軌道建設(shè)項(xiàng)目的全過程管理

集團(tuán)公司通過全面預(yù)算管理體系的建設(shè)，運(yùn)用預(yù)算控制手段，融入軌道建設(shè)項(xiàng)目的過程管理，嚴(yán)格遵守建設(shè)程序，把握工程立項(xiàng)、工程招標(biāo)、工程造價(jià)、工程建設(shè)、工程驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)的關(guān)鍵控制點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了地鐵建設(shè)項(xiàng)目的全過程管理。工程建設(shè)項(xiàng)目全過程包括項(xiàng)目決策、設(shè)計(jì)準(zhǔn)備、設(shè)計(jì)、施工、動用前準(zhǔn)備、質(zhì)量保修六個(gè)階段。必須嚴(yán)格按照建設(shè)程序執(zhí)行，只有在完成上一環(huán)節(jié)工作后方可轉(zhuǎn)入下一環(huán)節(jié)，循序漸進(jìn)，扎實(shí)推進(jìn)，才能真正控制工程建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。即保證工程建設(shè)質(zhì)量，加快建設(shè)進(jìn)度，節(jié)省投資，又保證安全，以獲得最大經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會效益。

主要成果六：建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，強(qiáng)化工作計(jì)劃管理

為了保障集團(tuán)公司發(fā)展戰(zhàn)略能按進(jìn)度及時(shí)實(shí)施，集團(tuán)公司在制定全面預(yù)算管理工作計(jì)劃時(shí)就對好各項(xiàng)工作的計(jì)劃都作了安排，制定了一系列的規(guī)章制度，具體如下：《經(jīng)營計(jì)劃管理制度》、《地鐵工程建設(shè)資金計(jì)劃管理辦法》、《財(cái)政投融資項(xiàng)目資金申撥管理辦法》、《采購管理辦法》、《部門績效考核管理制度》、《內(nèi)部審計(jì)制度》、《經(jīng)營授權(quán)管理辦法》等等。目前，集團(tuán)公司管理制度體系分為公司法人治理制度、黨工團(tuán)、紀(jì)檢制度、企業(yè)管理制度、人力資源管理制度、財(cái)務(wù)管理制度、經(jīng)營管理制度、行政后勤管理制度、技術(shù)管理規(guī)定、綜合開發(fā)管理制度、安全生產(chǎn)管理制度、工程管理制度、運(yùn)營籌備管理制度、過程控制標(biāo)準(zhǔn)化制度、安全文明標(biāo)準(zhǔn)示范圖冊等15大類。制度體系的制定，基礎(chǔ)管理制度的出臺，保證了公司起步期間各項(xiàng)工作的順利實(shí)施，也為公司提升管理水平奠定了基礎(chǔ)。

五、推行全面預(yù)算管理工作過程中應(yīng)關(guān)注的要點(diǎn)

企業(yè)全面預(yù)算管理是現(xiàn)代企業(yè)管理中的重要組成部分，是實(shí)施戰(zhàn)略目標(biāo)管理的重要手段，是圍繞企業(yè)全面預(yù)算而展開的一系列管理活動。從目前預(yù)算執(zhí)行的總體效果來看，全面預(yù)算對集團(tuán)整體發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施起到了良好的推動作用，但是在推行全面預(yù)算管理工作過程中也應(yīng)關(guān)注以下幾個(gè)方面：

1.要正確處理好發(fā)展戰(zhàn)略與全面預(yù)算的關(guān)系

全面預(yù)算管理是以企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略為指引的，是落實(shí)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的一種有效手段。發(fā)展戰(zhàn)略是為了企業(yè)的生存和長期利益，全面預(yù)算是為了實(shí)現(xiàn)某一時(shí)期的經(jīng)營活動目標(biāo)。發(fā)展戰(zhàn)略決定全面預(yù)算，全面預(yù)算又支持和修正發(fā)展戰(zhàn)略。通過全面預(yù)算管理，使預(yù)算的執(zhí)行與企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)成為同一過程，預(yù)算管理過程其實(shí)就是圍繞企業(yè)戰(zhàn)略的制定、實(shí)施、控制而采取的一系列措施的全過程。所以，預(yù)算管理要以企業(yè)戰(zhàn)略為導(dǎo)向，同樣，企業(yè)戰(zhàn)略的有效實(shí)施也離不開預(yù)算管理。

2.要充分調(diào)動全體員工參與全面預(yù)算管理的積極性

全面預(yù)算管理作為一項(xiàng)全員參與、全面覆蓋和全程跟蹤、控制的系統(tǒng)工程，涉及到集團(tuán)公司內(nèi)各級責(zé)任部門和個(gè)人，只有得到全體員工的認(rèn)可和支持才能取得實(shí)效。因此，預(yù)算的編制、執(zhí)行、控制，乃至考評體系的建立與執(zhí)行等，均需要他們的參與。為此，集團(tuán)公司注重充分調(diào)動全體員工的積極性，動員企業(yè)全體員工主動參與預(yù)算的編制和控制，使得企業(yè)全體員工都能夠直接或間接地參與到全面預(yù)算管理中來，保證預(yù)算管理目標(biāo)的全面達(dá)成。同時(shí)，將全面預(yù)算管理與公司“勇于承擔(dān)、永無止境”的企業(yè)精神相結(jié)合，增強(qiáng)員工主人翁責(zé)任感和事業(yè)心，培養(yǎng)開拓進(jìn)取，勇于奉獻(xiàn)的精神。通過企業(yè)文化引領(lǐng)全面預(yù)算管理，大大激發(fā)員工參與預(yù)算管理的積極性，促進(jìn)了全面預(yù)算管理水平的提升。

3.要善于抓住全面預(yù)算管理的核心點(diǎn)

城軌企業(yè)建設(shè)期的全面預(yù)算管理有兩大核心點(diǎn)，一是以現(xiàn)金流量為核心，二是以概預(yù)算為核心。所以，要圍繞以現(xiàn)金流量為核心和以概預(yù)算為核心建立全面預(yù)算管理體系。

（1）建立以現(xiàn)金流量為核心的全面預(yù)算管理。地鐵建設(shè)項(xiàng)目資金需求巨大，適合采用以現(xiàn)金流量為核心的全面預(yù)算管理模式，根據(jù)地鐵建設(shè)項(xiàng)目的現(xiàn)金支出預(yù)算合理安排資金的籌集和使用，提高資金使用效率，減少資金占用，達(dá)到節(jié)約成本目的。財(cái)務(wù)部門根據(jù)各個(gè)責(zé)任部門編制的年度、季度、月度資金支出預(yù)算，匯總審核資金支出預(yù)算，并將經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算下發(fā)給各責(zé)任部門執(zhí)行，同時(shí)，根據(jù)資金支出預(yù)算統(tǒng)籌安排，適時(shí)籌集資金，最大限度的減少資金占用。在現(xiàn)金預(yù)算執(zhí)行過程中，預(yù)算內(nèi)支出的，按有關(guān)審批流程辦理；對于預(yù)算外支出或超出現(xiàn)金預(yù)算范圍的，需由經(jīng)辦人員詳細(xì)說明原因，按照預(yù)算外審批程序，報(bào)預(yù)算管理委員會批準(zhǔn)后方可辦理執(zhí)行。

（2）建立以概預(yù)算投資為核心的全面預(yù)算管理。為了嚴(yán)格地鐵工程的投資管理，及時(shí)掌握地鐵工程概算投資的支出完成情況，需要對工程建設(shè)的概算執(zhí)行按年度計(jì)劃與預(yù)算進(jìn)行控制，通過各個(gè)責(zé)任部門對年度計(jì)劃與預(yù)算的有效控制，對項(xiàng)目的實(shí)施狀態(tài)進(jìn)行周密、全面的監(jiān)控，及時(shí)糾偏，并重點(diǎn)核查工程量變更鑒證，把投資的發(fā)生控制在批準(zhǔn)的概算總額之內(nèi)，保證項(xiàng)目投資管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

六、結(jié)論

自集團(tuán)公司成立以來，通過全面預(yù)算管理系統(tǒng)的建設(shè)，有力地推動了集團(tuán)公司各項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目與工作的開展，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益與社會效益。實(shí)踐證明：通過全面預(yù)算管理，將更有效落實(shí)集團(tuán)公司軌道交通項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)等各項(xiàng)工作計(jì)劃的完成，為集團(tuán)公司發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

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（作者單位：廈門軌道交通集團(tuán)有限公司）