制度廉潔評估關系反腐與改革全局
——本刊專訪制度廉評反腐專家鄧聯(lián)繁教授

訪談_本刊記者

制度廉潔評估關系反腐與改革全局
——本刊專訪制度廉評反腐專家鄧聯(lián)繁教授

訪談_本刊記者

眾所周知，制度反腐就是要把權力關進制度的籠子里，使權力不會飛揚跋扈，這也是十八大后反腐的主攻方向。但是，什么樣的制度籠子才能有效地關住權力呢？這不能不令人深思。在中紀委研究室近日公開撰文指出“制度廉潔性問題至關重要”的背景下，制度籠子本身的廉潔值得特別關注。

“通過評估促進制度廉潔，通過制度廉潔性評估促進制度反腐”，這在國內(nèi)反腐倡廉研究領域是一個較為前沿

的課題。湖南省湘西州委黨校副校長鄧聯(lián)繁教授（以下簡稱“鄧”）是國內(nèi)較早研究制度廉潔性問題的一個代表性學者。從去年在本刊第5期發(fā)表《法治反腐當讓立法廉評先行》以來，他在《人民日報》《中國紀檢監(jiān)察報》《學習時報》《檢察日報》《中國青年報》《民主與法制》等報刊雜志發(fā)表了系列成果，引起了廣泛關注。近日，他就相關問題接受了本刊記者（以下簡稱“記”）的專訪。

用不廉潔的制度去關權力，無異于以卵擊石

記：鄧教授，您好，我們注意到，近來不少中央媒體都刊載了您研究制度廉潔性評估的文章。首先請簡要介紹一下制度廉潔性評估的基本情況。

鄧：制度廉潔性評估，簡單說就是給制度照照廉潔鏡子，以廉潔為標尺給制度正正衣冠、洗洗澡、治治??；它不是凸顯制度對廉政建設的重要性，而是強調(diào)廉政建設對制度的要求，是我國履行《聯(lián)合國反腐敗公約》的重要體現(xiàn)。2003年通過的《聯(lián)合國反腐敗公約》第五條第三款規(guī)定：“各締約國均應當努力定期評估有關法律文書和行政措施，以確定其能否有效預防和打擊腐敗?！?/p>

作為締約國，我國在2003年簽署了《聯(lián)合國反腐敗公約》，并先后在地方與中央兩個層級推行“制度廉潔性評估”工作試點，主要是評估制度草案本身是否廉潔以及是否有助于廉潔。從試點實踐看，“制度”是法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件以及更加寬泛意義上的紅頭文件的統(tǒng)稱。

記：我們獲悉，作為法學教授的您主要研究法理學、憲法學、行政法學。為何您能在反腐制度廉潔性評估方面發(fā)力呢？

鄧：我一直關注并從法學角度思考黨風廉政建設與反腐敗斗爭，研究制度廉潔性評估有一定基礎。1996～2005年，我就讀于武漢大學法學院，完成從本科到博士階段的學習。讀研期間曾與導師合著《黨的作風建設的新視野》（人民出版社2002年版），在《人民日報》（理論版）等發(fā)表廉政建設與依法執(zhí)政方面的論文10篇。2005年回湖南到中南大學法學院工作后，2006年策劃成立了中南大學法學院廉政法治研究所并被院里任命為所長，在《檢察日報》《湖湘論壇》等報刊發(fā)表《將廉政納入法治建設總體進程》《從廉政法制到廉政法治》《法治建設的廉政課題解析》《廉政建設的法治道路探析》等論文，得到了教育部紀檢組、湖南省紀委、湖南省人民檢察院等的肯定。2010年，以該所為基礎，提出成立湖南省預防腐敗研究基地暨中南大學預防腐敗法制研究中心的建議，受到湖南省紀委采納，我擔任了該研究中心主任。

集中精力研究制度廉潔性評估也可以說是逼出來的。2011年12月，我到湘西州委黨校工作，學校科研工作由我分管，有關領導要求我作表率，帶隊伍，出影響。那么從哪入手呢？從各方面情況特別是師資隊伍看，純粹的法學專業(yè)難以突破，黨建則大有空間。于是想在之前的廉政研究上尋求突破。十八大后反腐敗提速，這使我堅定了我的選擇。35歲后，我想在科研上定型，打算從之前在面上泛泛地研究廉政法治原理，過渡到集中研究一個具體的廉政法治問題上，將研究做大做強。2013年3月，在初步選定了幾個課題后，我赴湖南省預防腐敗局尋求咨詢與指點，有幸得到肯定與支持，敲定了主攻制度廉潔性問題這一課題。在湖南省預防腐敗局與湘西州委黨校彭民健校長的支持下，2013年6月，湘西州委黨校正式下文并掛牌成立制度廉潔性評估研究中心，由我擔任研究中心主任，從此開始一段新的“創(chuàng)業(yè)”歷程。

記：制度廉潔性評估的重要性究竟在哪里？有什么現(xiàn)實意義？

鄧：制度廉潔性評估的理論意義與現(xiàn)實價值都很大。制度反腐已經(jīng)成為共識，以習近平為總書記的新一屆中央領導集體更是明確提出“把權力關進制度的籠子里”。制度反腐是依靠“制度”進行反腐。那么，“制度”靠不靠得?。款愃频?，選擇制度籠子去關權力是一回事，制度籠子能否把權力關進去則是另外一回事。權力天生具有擴張性、專橫性、強制性，有人以猛獸喻之，是很兇的。“打鐵還需自身硬”。不廉潔的制度當然硬不起來，用不廉潔的制度去關權力，不是異想天開、白日做夢，就是以卵擊石、飛蛾撲火。因此可以說，制度本身廉潔是制度反腐的基石，須臾不可忽視。

特別需要強調(diào)的是，新一輪改革的大幕已經(jīng)揭開。改革既是制度大變革的過程（側(cè)重改革的外在形式）；也是利益大調(diào)整的過程（側(cè)重改革的深層實質(zhì)）。國內(nèi)外改革歷史證明，新舊制度變革時期，容易出現(xiàn)制度真空，從而出現(xiàn)大面積的尋租腐?。煌瑫r，一些改革舉措以改革為名行腐敗之實，腐敗穿上了制度的外衣，制度成為腐敗的煙幕彈。以上情況，使得改革時期往往成為腐敗高發(fā)期。中紀委研究室1月21日在《中國紀檢監(jiān)察報》公開撰文《深化改革要體現(xiàn)懲治和預防腐敗要求》，指出：“全面深化改革，制度廉潔性問題至關重要。”2月6日的新華社通稿重發(fā)了該文的主要內(nèi)容與該論斷。作為解決制度廉潔性問題的專門途徑，制度廉潔性評估在新時期的特殊價值更加凸顯，關系到廉政建設與全面深化改革的前途。

只有讓權力進“制度籠子”，官員才不會進“鐵囚籠”

記：您怎么看習近平總書記強調(diào)的“把權力關進制度的籠子里”？

鄧：這非常形象，非常重要，為推進制度廉潔性評估提供了強大動力。因為它強調(diào)的是“關進”，這側(cè)重“結(jié)果”“有效性”，而不是“關”，這側(cè)重“過程”與“必要性”。為了實現(xiàn)“關進”的結(jié)果，增強有效性，就需要加快解決制度廉潔性問題，而不能不問制度本身的好壞。

此外，“把權力關進制度的籠子里”還具有濃厚的人文關懷。美國前總統(tǒng)小布什曾經(jīng)演講時說過：“人類千萬年的歷史，最為珍貴的不是令人炫目的科技，不是浩瀚的大師們的經(jīng)典著作，不是政客們天花亂墜的演講，而是實現(xiàn)了對統(tǒng)治者的馴服，實現(xiàn)了把他們關在籠子里的夢想。因為只有馴服了他們，把他們關起來，才不會害人?！边@段話在我國流傳甚廣，其核心意思是“把統(tǒng)治者關進籠子里”。關“統(tǒng)治者”是現(xiàn)象，實質(zhì)是“關”其權力。

小布什與習近平總書記的講話，體現(xiàn)了中西文化上的差異，西方注重直觀與經(jīng)驗主義，我國則更加注重透過現(xiàn)象看本質(zhì)，擅長總結(jié)和挖掘更深層次的東西。對官員來說，面臨一個“單項選擇”：是手中權力進制度的籠子，還是自己承擔進鐵囚籠的風險。與其一些官員最后進入鐵囚籠，不如先讓他們行使的權力進制度的籠子。因此，“把權力關進制度的籠子里”，表面上看是束縛了權力、束縛了官員，是對官員們無情，實則是有情，是對官員們的愛護與保護。

記：除了制度廉潔性評估，把權力關進制度籠子還需要從哪些方面著力？

鄧：習總書記剛提出把權力關進制度的籠子時，就什么樣的制度、什么樣的籠子、怎么關等問題，大家提出了很多想法，沒有達成共識。十八屆三中全會在這方面有所突破?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》在第十部分“強化權力運行制約和監(jiān)督體系”中開門見山地指出：“堅持用制度管權管事管人，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠子的根本之策?！边@個三位一體的新論斷，以制度開頭與結(jié)尾，權力貫徹始終，指明了把權力關進制度籠子的方向?，F(xiàn)在的主要任務是貫徹落實，我建議每句話要突出一個關鍵字。

“用制度管權管事管人”要突出一個“硬”字。一方面是要敢碰硬。無論對人、對權還是對事，都要敢去碰硬，敢打老虎，敢涉險灘，敢啃硬骨頭。另一方面是會碰硬，以更大的智慧解決沉疴痼疾，不能蠻干。再一方面是保障制度籠子本身過硬，避免制度籠子出現(xiàn)硬傷。

“讓人民監(jiān)督權力”要突出一個“實”字，即落實，更加實在與現(xiàn)實。習近平總書記多次說：“權為民所賦?！比嗣袷侵魅?，官員是公仆，主人監(jiān)督仆人天經(jīng)地義。關鍵是要有途徑來監(jiān)督，監(jiān)督要管用，而不是走過場。要努力讓人民群眾在監(jiān)督權力上有感覺、有信心、有渠道、有效果。

“讓權力在陽光下運行”要突出一個“全”字，就是不留死角，正如通常所講，陽光普照，讓陽光照進每一個角落?！案弊?，從字形上看，是肉在府內(nèi)。肉在府內(nèi)怎么成為“腐”字呢？因為府內(nèi)、屋內(nèi)陽光少，甚至沒有陽光，可見“陽光是最好的防腐劑”不僅非常生動，而且非常深刻。對此，我有直接的生活體會。我到湘西工作后，住在一樓。南方濕氣很重，一有太陽我都要把衣服拿出去曬，有一次出差時間長，我回去后發(fā)現(xiàn)衣服被子都發(fā)霉了，由此深切感受到陽光的珍貴。當務之急是強化各領域各單位的信息公開，不僅公開權力運行流程，而且公布權力清單，從源頭上減少腐敗空間。

少數(shù)人靠覺悟，多數(shù)人靠制度，所有人靠文化

記：據(jù)悉，您受邀參加了2013年12月18日在臺灣舉行的第六屆中華廉潔文化論壇，提交了《制度廉潔性評估的文字學分析》論文，并在論壇上作了主題發(fā)言，受到海峽兩岸專家的好評。作為法學教授，請問您為什么從文字學角度思考制度廉潔性評估反腐敗問題？

鄧：文字是文化的化身，從文字學角度思考制度廉潔性評估，實際上是從文化角度審視制度廉潔性評估。這是研究深化的需要，也是我2013年反腐研究的一個重要收獲。我從本科到博士，學的都是法學。工作后，從事的也是法學教學與研究。之前就是從法學角度研究廉政問題，側(cè)重懲防腐敗體系中的制度問題與監(jiān)督問題，而忽視其中的教育問題。隨著思考的深入，特別是在思考制度廉潔性評估的正當性與具體評估標準時，深感繞不過對“廉”字的深入解剖。在梳理“廉”字來龍去脈與相關廉潔文化的過程中，越來越感到廉潔教育與廉潔文化建設的重要性。

我曾當面聽湘西州常務副州長鄺鄒飛說過，一個人出問題，需要從其素質(zhì)上找原因；一批人出問題，則需要從制度上找原因；一代人出問題，則需要從文化上找原因。我深以為然，很受啟發(fā)，認為通常說的“少數(shù)人靠覺悟，多數(shù)人靠制度”不錯，但不夠，還沒講完，還應該補充“所有人靠文化”這一句。非常幸運的是，我的這一淺見得到了湖南省華夏廉潔文化研究會副會長、秘書長汪太理先生與《湘聲報》（湖南省政協(xié)主辦）編輯王勇的肯定與鼓勵，得以發(fā)表在《湘聲報》上。廉潔教育與廉潔文化建設非常重要，要切實加強與改進，增強實效。

記：對“廉”字進行文化上的思考，對您的制度廉潔性評估是否產(chǎn)生了好的影響？

鄧：有意想不到的好收獲。正本清源方能腰桿硬。要對制度進行廉潔評估，首先就得明晰“廉潔”的含義，否則就會張冠李戴、南轅北轍。那么，“廉”是什么意思呢？其含義很多，但本義是“邊”?！疤弥呍涣！薄疤弥畟?cè)邊曰廉?！薄斑呏^之廉，角謂之隅。”《說文解字》等古籍中的以上注釋，很有啟發(fā)性?！斑叀辈皇侵行模匾獑?？可以缺少嗎？當然重要，當然不可或缺。因為，一個物體沒有邊，就無法定型。

十八大與十八屆三中全會強調(diào)，到2020年使各方面制度更加成熟更加定型。制度的定型，自然也需要制度有邊界。無論從“形”還是“神”的角度看，制度的邊界都與“廉”分不開。立足“廉”的本義來回答為什么制度要廉潔與怎么樣開展制度廉潔性評估等問題，是很有說服力的。同樣，立足“廉”的本義，有助于完善制度廉潔性評估的判斷標準這個核心問題，促進形成制度廉潔性評估的中國范式，強化我國制度廉潔性評估的國際話語權。

記：可見您已經(jīng)開始在古今中外的制度與文化交融的廣闊視野上思考制度廉潔性評估了。您對推進制度廉潔性評估有何建議？

鄧：在我的系列文章與接受《中國青年報》《法制晚報》等的系列采訪中，我圍繞評估依據(jù)、評估主體、評估對象、評估內(nèi)容、評估時間、評估步驟等實體與程序問題提出過一些建議，借此機會再提兩點建議：

一是建議加快面向全國推行制度廉潔性評估?！秶翌A防腐敗局2013年工作要點》明確規(guī)定：“（五）全面開展制度廉潔性評估……研究部署面向全國推行制度廉潔性評估工作?！绷暯娇倳?月14日在中央紀委三次全會上發(fā)表重要講話時強調(diào)，各項改革舉措要體現(xiàn)懲治和預防腐敗要求，同防范腐敗同步考慮、同步部署、同步實施。這為推進廉潔評估特別是制度廉潔性評估提供了發(fā)展契機。因為各項改革舉措“是否”體現(xiàn)了懲治和預防腐敗要求，都不能由改革舉措自說自話，而是需要進行客觀的評估。按照習總書記關于各項改革舉措與防范腐敗“三同步”的要求，既然全面深化改革已經(jīng)在全國范圍內(nèi)緊鑼密鼓地開展，那么，加快在全國范圍內(nèi)推行廉潔評估特別是制度廉潔性評估就成為應有之義。

二是建議完善制度廉潔性評估的內(nèi)容與標準。內(nèi)容與標準不明，是各地試點的通病。最突出的問題是泛化，將制度科學性與合法性作為制度廉潔性評估的部分內(nèi)容。建議立足廉的本義“邊”，重點評估是否存在擴張權力、爭奪利益、弱化責任這三個問題，建立健全評估標準體系，實現(xiàn)評估內(nèi)容與標準的專業(yè)化與中國化。

記：您對“廉”字含義進行溯源與運用確實讓人耳目一新，作為“70后”反腐研究專家，您在弘揚廉潔文化方面有什么打算嗎？

鄧：有所打算。我通過考察“廉”的傳統(tǒng)文化含義，深化了制度廉潔性評估，也夯實了反腐研究的基礎，深化了對有些廉政問題的理解。比如說，通常把廉潔從政喻為官員的生命線、紅線、底線、高壓線，有人認為這過于拔高了。其實不然，因為這些說法都是立足于重申“廉”的本義“邊”，超出這個“邊”，當然就面目全非了。今年1月召開的中紀委三次全會要求以零容忍的態(tài)度對待和懲治腐敗。為什么要對腐敗零容忍？不僅僅是借鑒域外經(jīng)驗的結(jié)果，也是“廉”的傳統(tǒng)文化本義使然——腐敗是過“邊”行為，是越界現(xiàn)象，當然要零容忍。新一屆中央領導集體反復強調(diào)要有底線思維，宏觀政策要穩(wěn)，微觀政策要活，社會政策要托底。廉潔就是從政底線，必須守住這條底線。

可以說，我初步嘗到了廉潔文化與廉潔制度融合研究的甜頭。作為廉潔文化研究的一名“新兵”，我接下來將牢記“文化是制度之母”這句國內(nèi)外學界都反復引用的名言，以學習為重，“惡補”廉潔文化知識，爭取在廉潔文化與廉潔制度的融合研究上有所發(fā)現(xiàn)，有所作為，為普及與弘揚廉潔文化貢獻微薄之力。

人物簡介》》

鄧聯(lián)繁，男，1977年出生，博士、教授，中共黨員。2005年10月因科研成果突出被破格評為中南大學教授，2011年11月到湘西州委黨校工作，現(xiàn)任湘西州委黨校副校長，吉首市委常委、副市長（掛職，從2013年7月開始）。曾在中國人民大學法學院與美國埃默里大學法學院訪學。曾任中南大學團委副書記、中南大學法學院憲法學與行政法學研究所所長。兼任中國法理學研究會理事、中國憲法學研究會理事、中國行為法學會理事、中國廉政法制研究會反腐敗司法研究中心副主任。

主持省部級以上課題15項，出版專著3部，在《中國法學》等國家核心刊物發(fā)表學術論文33篇，其中2篇被《新華文摘》全文轉(zhuǎn)載，9篇被人民大學復印期刊資料全文轉(zhuǎn)載。研究成果多次獲《人民日報》《光明日報》等國內(nèi)權威媒體報道、轉(zhuǎn)載。曾參與《湖南省行政程序規(guī)定》《湖南省政府服務規(guī)定》等湖南省內(nèi)多部立法的起草與修改論證，2013年作為中央政法委特邀專家參加有關法治建設研究與文件起草。兼任湖南省普法講師團講師，系湖南省2012年、2013年普法讀本副主編，2013年獲“全國社會科學普及先進個人”稱號。