公共體育服務(wù)政策執(zhí)行阻滯的表現(xiàn)、成因及治理

劉 崢，唐 炎

公共體育服務(wù)政策執(zhí)行阻滯的表現(xiàn)、成因及治理

劉 崢1，唐 炎2

由于公共體育服務(wù)政策制定主體的權(quán)威性不夠、利益主體之間的沖突、政策執(zhí)行監(jiān)管不力等原因，導(dǎo)致政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)了選擇性執(zhí)行、替代性執(zhí)行、象征性執(zhí)行等阻滯現(xiàn)象。要從根本上治理這些阻滯現(xiàn)象，應(yīng)該完善公共體育服務(wù)政策結(jié)構(gòu)，提升政策權(quán)威度；認(rèn)清局部和全局的關(guān)系，健全公共體育服務(wù)利益平衡機(jī)制；加強(qiáng)公共體育服務(wù)政策執(zhí)行的監(jiān)督，健全責(zé)任追究機(jī)制。

公共體育服務(wù)；政策；執(zhí)行；阻滯；治理

政策執(zhí)行在整個(gè)政策運(yùn)行的過程中具有十分重要的地位，它是將政策方案付諸實(shí)施，把政策內(nèi)容變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)以達(dá)到政策目標(biāo)的唯一途徑，“在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余90%取決于有效的執(zhí)行”[1]，如果沒有政策執(zhí)行，再好的政策方案也只能是一紙空文。但是，在公共體育服務(wù)政策執(zhí)行的過程中還不同程度地存在著各種“執(zhí)行阻滯”現(xiàn)象。由于政策執(zhí)行阻滯的存在，公共體育服務(wù)政策在執(zhí)行中變形、走樣，政策執(zhí)行效果偏離既定目標(biāo)，影響了公共體育服務(wù)的質(zhì)量和效益。

1 公共體育服務(wù)政策執(zhí)行阻滯的主要表現(xiàn)

1.1 替代性執(zhí)行公共體育服務(wù)政策

替代性執(zhí)行是一種極大損害政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的執(zhí)行阻滯形式，它主要是指政策執(zhí)行主體為了追求自身利益最大化，將與自身利益不一致的政策內(nèi)容進(jìn)行替換，制定與上級(jí)政策表面上一致，實(shí)際與上級(jí)政策精神、目標(biāo)相違背的實(shí)施方案，使政策無法指向真正的政策目標(biāo)群體，導(dǎo)致政策既定目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)期體育工作的意見》規(guī)定“建好群眾身邊場(chǎng)地，方便群眾就地就近參加體育活動(dòng)”，其目標(biāo)群體是廣大老百姓，政策目標(biāo)是建好身邊的場(chǎng)地。但是，許多地方政府借此機(jī)會(huì)立項(xiàng)目、申請(qǐng)資金，興修體育場(chǎng)(館)，多數(shù)地方修建的是大型場(chǎng)(館)，并不在老百姓身邊，建成以后又以“承辦體育賽事為主，為主管單位創(chuàng)收”[5]，不但廣大老百姓使用不便利，而且，向公眾開放非常有限，“有些地方雖然向公眾開放，但收費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出普通民眾的承受水平”[6]。《中國(guó)青年報(bào)》的一項(xiàng)調(diào)查顯示(2 704人參與)：“79.9%的受訪者表示身邊缺乏可供運(yùn)動(dòng)的公共體育場(chǎng)(館)；91.1%的受訪者反映當(dāng)下公共體育場(chǎng)(館)收費(fèi)過高，其中55.1%的人認(rèn)為收費(fèi)非常高。近九成受訪者(89.0%)抱怨時(shí)下過高的公共體育場(chǎng)(館)收費(fèi)讓自己‘貴得運(yùn)動(dòng)不起’?！盵2]這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，主要源于地方政策在執(zhí)行的過程中與上級(jí)政策貌合神離，在實(shí)質(zhì)上偏離了政策目標(biāo)。又如2011年國(guó)家體育總局頒布的《社會(huì)體育指導(dǎo)員管理辦法》規(guī)定：“對(duì)在社會(huì)體育指導(dǎo)員工作中做出突出貢獻(xiàn)的組織和個(gè)人予以表彰、獎(jiǎng)勵(lì)”，“為全民健身事業(yè)做出突出貢獻(xiàn)的社會(huì)體育指導(dǎo)員，分別授予社會(huì)體育指導(dǎo)員金質(zhì)獎(jiǎng)?wù)?、銀質(zhì)獎(jiǎng)?wù)潞豌~質(zhì)獎(jiǎng)?wù)隆?。但是上?bào)的優(yōu)秀社會(huì)體育指導(dǎo)員是相關(guān)的行政人員，而且沒有評(píng)優(yōu)評(píng)選環(huán)節(jié)。這種評(píng)選毫無意義，不公平，不但起不到好的作用，反而打擊志愿者的積極性?！盵11]

上述兩個(gè)具體政策中的替代性執(zhí)行是比較典型的，在公共體育服務(wù)的其他政策方面還在存在不同表現(xiàn)形式、不同程度的替代性執(zhí)行，這已經(jīng)成為公共體育服務(wù)政策執(zhí)行阻滯的突出現(xiàn)象。

1.2 選擇性執(zhí)行公共體育服務(wù)政策

選擇性執(zhí)行主要是指在政策執(zhí)行的過程中，政策執(zhí)行者對(duì)政策精神的實(shí)質(zhì)或政策內(nèi)容有意地進(jìn)行主觀選擇或曲解，往往選擇對(duì)地方、部門或個(gè)人有利的政策內(nèi)容或是容易執(zhí)行的政策內(nèi)容，對(duì)自己不利的內(nèi)容或是不易執(zhí)行的內(nèi)容置之不理，從而造成上級(jí)的政策難以全面地貫徹和落實(shí)。例如，《全民健身計(jì)綱要(2011—2015)》從鍛煉人數(shù)、城鄉(xiāng)居民身體素質(zhì)、體育健身設(shè)施、全民健身活動(dòng)、全民健身網(wǎng)絡(luò)、志愿服務(wù)隊(duì)伍、科學(xué)健身指導(dǎo)、全民健身服務(wù)業(yè)八個(gè)方面提出了工作任務(wù)。但是，地方政策執(zhí)行者在政策執(zhí)行的過程中大多會(huì)選擇體育健身設(shè)施、全民健身活動(dòng)、志愿服務(wù)隊(duì)伍等比較顯性，有明確的量化指標(biāo)，短期內(nèi)就能看效果，非常有利工作業(yè)績(jī)體現(xiàn)的政策任務(wù)；而對(duì)執(zhí)行難度相對(duì)較大，評(píng)價(jià)指標(biāo)難以量化，需要長(zhǎng)時(shí)間才能顯現(xiàn)效果的城鄉(xiāng)居民健身意識(shí)、科學(xué)健身素養(yǎng)、全民健身宣傳教育等方面的政策任務(wù)不夠重視。即使是體育健身設(shè)施、全民健身活動(dòng)、志愿服務(wù)隊(duì)伍等政策的執(zhí)行，也存在著“建大型健身場(chǎng)地多，修社區(qū)街道場(chǎng)地少”、“運(yùn)動(dòng)式活動(dòng)多，持續(xù)性活動(dòng)少”、“社會(huì)體育指導(dǎo)員培訓(xùn)多、組織健身指導(dǎo)少”等避實(shí)就虛、挑易剔難的政策執(zhí)行行為。

當(dāng)然，在執(zhí)行政策的過程中，由于時(shí)間、對(duì)象、地點(diǎn)、條件、需要的不同，政策執(zhí)行者可以對(duì)原政策做出適當(dāng)?shù)淖兺?。例如?006年國(guó)家體育總局和教育部公布了《學(xué)校體育場(chǎng)(館)向公眾開放試點(diǎn)工作方案》(簡(jiǎn)稱《方案》)，并要求試點(diǎn)地區(qū)、學(xué)校根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行場(chǎng)(館)開放。鄭州市教育局根據(jù)實(shí)際情況，在開放方式上選擇了“團(tuán)體活動(dòng)，預(yù)約開放”的方式。這種做法不僅符合《方案》的精神要求，也規(guī)避了因?qū)€(gè)人零散開放可能造成的擾亂學(xué)校正常秩序、安全問題等隱患。

由此可見，選擇性執(zhí)行政策和變通性執(zhí)行政策最大的區(qū)別，在于是否抓住原政策的精神實(shí)質(zhì)，是否曲解了原政策精神。抓住了原政策精神實(shí)質(zhì)，在形式上做些變通，這是結(jié)合實(shí)際的創(chuàng)造性執(zhí)行政策；歪曲原政策精神，在主觀上有意選擇性的執(zhí)行政策，這是“曲解政策，為我所用”，將導(dǎo)致政策無法真正得到貫徹落實(shí)，甚至出現(xiàn)與初衷相悖的結(jié)果。1.3 象征性執(zhí)行公共體育服務(wù)政策

“政策執(zhí)行的最高準(zhǔn)則在于維護(hù)政策的權(quán)威性和嚴(yán)肅性”[1]，但是，在政策執(zhí)行的過程中，有些執(zhí)行部門或人員敷衍了事，有意不執(zhí)行，有的只是做些表面文章，沒有具體執(zhí)行措施和行動(dòng)，不具體落實(shí)政策措施，執(zhí)行流于形式，有的甚至對(duì)政策拒不執(zhí)行，使上級(jí)政策只具有象征意義，違背了政策的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。例如，長(zhǎng)期以來青少年體質(zhì)下降問題已經(jīng)成為一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，雖然說影響青少年體質(zhì)健康的因素是多方面的，但無論是政府主管部門，還是社會(huì)輿論都認(rèn)可體育課和課外體育活動(dòng)對(duì)青少年體質(zhì)健康的重要作用。為此，國(guó)家在許多相關(guān)政策文件中都把保證體育課和課外體育活動(dòng)的正常開展作為一項(xiàng)重要的政策內(nèi)容?！秾W(xué)校體育工作條例》規(guī)定：“不按規(guī)定開設(shè)或者隨意停止體育課的；未保證學(xué)生每天一小時(shí)體育活動(dòng)時(shí)間(含體育課)的，視情節(jié)輕重對(duì)直接責(zé)任人員給予批評(píng)教育或者行政處分。”《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)青少年體育增強(qiáng)青少年體質(zhì)的意見》規(guī)定：“切實(shí)減輕學(xué)生過重的課業(yè)負(fù)擔(dān)……，使學(xué)生有更多的時(shí)間參加體育鍛煉”、“ 確保學(xué)生每天鍛煉一小時(shí)”、“按照開設(shè)體育課和開展課外體育活動(dòng)的需要，配齊配強(qiáng)體育教師”?！蛾P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校體育工作若干意見的通知》規(guī)定：“切實(shí)保證中小學(xué)生每天一小時(shí)校園體育活動(dòng)，嚴(yán)禁擠占體育課和學(xué)生校園體育活動(dòng)時(shí)間?！边@些政策規(guī)定都是我們?cè)陂_展學(xué)校工作中應(yīng)該遵守和執(zhí)行的，但是實(shí)際情況卻非如此。據(jù)《2010年廣州市學(xué)生體質(zhì)與健康狀況調(diào)研結(jié)果報(bào)告》顯示：廣州有27.7%的學(xué)生每天用于體育鍛煉的時(shí)間不足半小時(shí)，不到兩成學(xué)生能達(dá)到每天有一小時(shí)以上的體育鍛煉，低于教育部“每天一小時(shí)校園體育活動(dòng)”的規(guī)定。教育部最新數(shù)據(jù)表明，我國(guó)現(xiàn)有大、中、小學(xué)體育教師41萬多人，按照國(guó)家開齊、開足體育課的要求，還需要30萬名左右的體育教師?？梢姡嘘P(guān)保證體育課和課外活動(dòng)正常開展，配齊體育教師的政策在實(shí)踐中還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到，對(duì)于那些依然把升學(xué)率放在首位的學(xué)校來說，學(xué)校體育工作只是做了一些表面文章，蜻蜓點(diǎn)水式地執(zhí)行了政策。

2 公共體育服務(wù)政策執(zhí)行阻滯的主要成因

2.1 公共體育服務(wù)政策制定主體權(quán)威度不夠

政策執(zhí)行的一個(gè)基本特征就是需要很多人、很多部門共同活動(dòng)，而“共同活動(dòng)的首要條件是要有一個(gè)能夠處理一切所管轄問題的起支配作用的意志”[8]，這個(gè)意志就是權(quán)威?！罢叩臋?quán)威性就是政策對(duì)于政策執(zhí)行者和政策對(duì)象具有強(qiáng)制性的約束力，要求人們按照政策規(guī)范自己的行為?！盵12]從政策制定的角度講，政策權(quán)威性的強(qiáng)弱主要受兩方面因素的影響：一是政策條文對(duì)政策行為約束力的強(qiáng)弱，如是要求強(qiáng)制性執(zhí)行政策條文，還是選擇性執(zhí)行政策條文，其判斷依據(jù)是政策條文中對(duì)政策行為起約束作用的政策虛詞；二是政策制定主體權(quán)威級(jí)別的高低?？傮w來看，政策權(quán)威性越高，越有利于政策的執(zhí)行，反之則影響政策執(zhí)行的效果。

關(guān)于公共體育服務(wù)政策權(quán)威性對(duì)政策執(zhí)行的影響，學(xué)術(shù)界主要對(duì)政策條文的約束力進(jìn)行了研究，并認(rèn)為我國(guó)公共體育服務(wù)政策條文的語言使用的多是鼓勵(lì)、積極、可以、原則上、基本上等選擇性、模糊的虛詞，由這些詞匯約束的政策行為“缺乏應(yīng)有的權(quán)威”[11]，“雖增加了執(zhí)行空間，但也加大了執(zhí)行難度”[10]。換句話說，由于政策中選擇性的條文多，要求強(qiáng)制性執(zhí)行的條文少，使政策條文對(duì)政策行為的權(quán)威強(qiáng)度減弱，影響了對(duì)政策的忠實(shí)執(zhí)行。筆者發(fā)現(xiàn)事實(shí)并非完全如此。通過分析行政法規(guī)《全民健身?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)和部門規(guī)章《農(nóng)村體育工作暫行規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)發(fā)現(xiàn)，約束政策行為最多的詞匯是“應(yīng)當(dāng)”，《條例》中出現(xiàn)了43次，《規(guī)定》中出現(xiàn)了57次；使用最少的詞匯是“可以”，分別出現(xiàn)了4次和3次(表1)。在政策法規(guī)條文中，“應(yīng)當(dāng)”是強(qiáng)制性規(guī)范，由“應(yīng)當(dāng)”所引領(lǐng)的政策內(nèi)容是必須要執(zhí)行的；而“可以”是選擇性或者授權(quán)性規(guī)范，由“可以”引領(lǐng)的政策內(nèi)容是否執(zhí)行，有選擇余地。由一斑窺全貌，公共體育服務(wù)政策條文對(duì)政策行為的約束力和強(qiáng)制性還是比較強(qiáng)的，條文層面的權(quán)威性并不弱。那么，從政策制定的角度講，到底是什么原因?qū)е抡邎?zhí)行力下降？本文認(rèn)為，有必要從政策制定主體的權(quán)威級(jí)別展開分析。

在我國(guó)政府管理體制中，每一個(gè)政府部門都有一個(gè)指定的級(jí)別，受職能管轄(條條)的約束，“同一個(gè)級(jí)別的單位不能向另一個(gè)單位發(fā)出有約束力的指令”[7]，從操作層面上，國(guó)務(wù)院任何部委及直屬機(jī)構(gòu)不可以向任何省級(jí)政府發(fā)出有約束力的命令，因?yàn)椋〖?jí)政府和各部委是一個(gè)級(jí)別，國(guó)務(wù)院各直屬機(jī)構(gòu)的級(jí)別更是低于省級(jí)政府。就公共體育服務(wù)政策的執(zhí)行而言，國(guó)務(wù)院各組成部門及國(guó)家體育總局制定的政策不能對(duì)省級(jí)政府發(fā)號(hào)施令，只能要求省級(jí)政府相應(yīng)的各廳(局)執(zhí)行政策，而省級(jí)政府的廳(局)又受省級(jí)政府地域管轄(塊塊)權(quán)限的約束，在政策執(zhí)行的過程中，由于條條和塊塊之間存在潛在的利益沖突，一項(xiàng)政策若要快速、有效地執(zhí)行就往往需要“高位推動(dòng)”，而“高位推動(dòng)”在政策制定中的體現(xiàn)就是由高權(quán)威級(jí)別部門制定政策。例如，截止到2014年2月“三納入”在地(市)級(jí)的總體覆蓋率達(dá)到97%，區(qū)(縣)級(jí)總體覆蓋率接近93%，2013年全國(guó)地方用于全民健身的費(fèi)用比2012年增長(zhǎng)88.91%，其中，財(cái)政撥款105.72億元，比2012年增長(zhǎng)192.04%[3]。“三納入”政策能夠在短短的三、四年時(shí)間里達(dá)到如此好的執(zhí)行效果，關(guān)鍵還在于該政策是由國(guó)務(wù)院通過頒布《全民健身?xiàng)l例》啟動(dòng)的，其政策制定主體的權(quán)威強(qiáng)度很高，對(duì)于各級(jí)政府執(zhí)行政策形成了很強(qiáng)的支配性意志，各級(jí)政府的服從力強(qiáng)，執(zhí)行效果好。但遺憾的是，在公共體育服務(wù)領(lǐng)域，像這樣由高權(quán)威級(jí)別部門頒布的政策實(shí)在是太少了。

表 1 《全民健身?xiàng)l例》和《農(nóng)民體育工作暫行規(guī)定》

表 2 現(xiàn)行有效的全國(guó)性公共體育服務(wù)法律、法規(guī)、政策性文件一覽表 (共61件)

數(shù)據(jù)來源：國(guó)家體育總局政策法規(guī)司文件公告，《現(xiàn)行有效的體育法規(guī)和規(guī)范性文件目錄》。

從表2可以看出，我國(guó)公共體育服務(wù)政策體系情況是法律、法規(guī)少，部門規(guī)章、規(guī)范性文件多。相對(duì)應(yīng)的是國(guó)務(wù)院這樣高權(quán)威級(jí)別部門制定的政策少(僅占13.1%)，國(guó)家體育總局這樣相對(duì)較低權(quán)威級(jí)別的部門制定的政策多(多達(dá)85.27%)。這使得公共體育服務(wù)政策制定主體在整體上權(quán)威強(qiáng)度較低，導(dǎo)致在執(zhí)行過程中，大量政策的執(zhí)行難以形成強(qiáng)有力的支配作用，無法迫使每個(gè)執(zhí)行者都忠實(shí)地服從它，政策執(zhí)行部門相互協(xié)作的意愿、行動(dòng)力、資源動(dòng)員能力在一定程度上打了折扣，在各自為政的情況下是無法實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的?？梢哉f，當(dāng)前我國(guó)公共體育服務(wù)中存在的各種執(zhí)行阻滯現(xiàn)象在不同程度上都是由于政策制定主體權(quán)威強(qiáng)度不夠所引發(fā)的。

2.2 公共體育服務(wù)主體利益之間的沖突

實(shí)事求是地講，人們的任何行為無不是為了追求有形或無形的利益。在沖突和競(jìng)爭(zhēng)的情況下，每一個(gè)利益相關(guān)者都遵循著力求得到最大利益，并把損失減少到最低限度的原則。政策執(zhí)行的過程，實(shí)際上就是國(guó)家、地方、部門和個(gè)人之間利益的分配與沖突的調(diào)節(jié)過程。就公共體育服務(wù)政策的執(zhí)行來講，主要有兩個(gè)方面的利益沖突。首先，是中央與地方之間的利益沖突。在一定的時(shí)期內(nèi)，國(guó)家的利益總量往往是相對(duì)恒定的，中央與地方的決策者所處的位置不同，考慮問題的角度和方式不同，對(duì)利益的要求也不盡相同。以體育彩票公益金為例，按照我國(guó)《彩票管理?xiàng)l例》的規(guī)定，體育彩票所籌集的資金實(shí)行專戶存儲(chǔ)、專門管理，彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)、彩票銷售機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院財(cái)政部門的規(guī)定，及時(shí)上繳彩票公益金和彩票發(fā)行中的業(yè)務(wù)費(fèi)，不得截留或者挪作他用。但是，一些地方政府為了彌補(bǔ)發(fā)展資金的不足，“擠占、挪用公益性資金，以社區(qū)服務(wù)為名興建各種經(jīng)營(yíng)性場(chǎng)所；用公益性的資金參與金融拆借、購買股票等”[9]。這些問題都反映出，當(dāng)中央和地方的利益發(fā)生沖突時(shí)，地方為了獲取更多的利益，在具體行動(dòng)上沒有完全執(zhí)行中央的政策，導(dǎo)致了政策執(zhí)行不能到位。

除了中央與地方之間的利益沖突外，部門之間的利益沖突也是影響政策執(zhí)行的重要因素。公眾普遍認(rèn)為部門利益是影響公共服務(wù)執(zhí)行力的第二大原因[13]。長(zhǎng)期以來，我國(guó)的體育事業(yè)主要是由體育部門管理的，但是，在公共體育需求日益增加的趨勢(shì)下，單靠體育部門一家的力量和資源已經(jīng)無法滿足廣大人民群眾的需要，多部門的協(xié)作已經(jīng)成為必然的趨勢(shì)，由此也必然要產(chǎn)生體育部門與其他部門之間的利益分配。例如，關(guān)于學(xué)校體育場(chǎng)地向社會(huì)開放的問題，從職責(zé)分工上看，是體育部門利用教育部門的資源完成自己的工作任務(wù)。但是，由于教育部門與體育部門的工作職責(zé)不同，在動(dòng)用學(xué)校體育資源服務(wù)廣大公眾時(shí)，必然導(dǎo)致教育系統(tǒng)的管理成本提高，但收益卻在減少，導(dǎo)致教育部門的利益向體育部門的利益轉(zhuǎn)移，由此產(chǎn)生了教育部門為體育部門“做嫁衣”的局面。在補(bǔ)償機(jī)制缺失的情況下，教育部門和體育部門之間的利益沖突也就必然顯現(xiàn)。作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，當(dāng)各學(xué)校考慮到開放場(chǎng)地設(shè)施對(duì)自己來講不僅是“花錢只賺吆喝”，而且，要“承擔(dān)安全、打亂教學(xué)秩序的風(fēng)險(xiǎn)”時(shí)，他們對(duì)政策的執(zhí)行必然產(chǎn)生抵觸情緒，而采取各種“下有對(duì)策”進(jìn)行抵制。

2.3 公共體育服務(wù)政策執(zhí)行監(jiān)管不力

政策監(jiān)管是政策執(zhí)行過程中不可或缺的環(huán)節(jié)和手段，只有實(shí)行有效的政策監(jiān)管，才能防止“令不行、禁不止”，才能根據(jù)政策環(huán)境的變化對(duì)政策措施進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整與完善。目前，我國(guó)公共體育服務(wù)政策執(zhí)行的監(jiān)管還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不到位。一是監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性?！氨O(jiān)管最關(guān)鍵、最本質(zhì)的特征是監(jiān)管者與被監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)保持一定的距離，這是確保監(jiān)管獨(dú)立性的基本前提?！盵4]但是，目前我國(guó)行政體制還不同程度上存在著“政事不分、管辦不離”的弊端，體育政府部門既作為公共體育服務(wù)的提供者，又往往是政策執(zhí)行的監(jiān)管者。例如，《公共文化體育設(shè)施條例》規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府文化行政主管部門、體育行政主管部門依據(jù)本級(jí)人民政府規(guī)定的職責(zé)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的公共文化體育設(shè)施的監(jiān)督管理?！钡趯?shí)際工作中，體育設(shè)施的管理單位又往往是體育行政主管部門的下屬事業(yè)單位，在監(jiān)督檢查中很容易出現(xiàn)“監(jiān)管俘獲”的情況，導(dǎo)致監(jiān)管不力，政策得不到有效執(zhí)行。二是注重對(duì)政策執(zhí)行結(jié)果的監(jiān)控，忽視政策執(zhí)行過程的監(jiān)控。政策環(huán)境是動(dòng)態(tài)變化的，政策在執(zhí)行的過程中，往往會(huì)出現(xiàn)一些始料不及的問題，隨之，政策執(zhí)行主體的策略和行為也會(huì)發(fā)生變化，就有可能導(dǎo)致政策執(zhí)行偏離原有的政策方案而使政策目標(biāo)縮水，甚至無法實(shí)現(xiàn)。例如，《城市社區(qū)體育設(shè)施建設(shè)用地指標(biāo)》中對(duì)體育設(shè)施的種類、規(guī)格、數(shù)量、場(chǎng)地面積都有明確的規(guī)定，部分開發(fā)商為了獲批土地開發(fā)權(quán)，“在申報(bào)規(guī)劃中按照規(guī)定進(jìn)行體育設(shè)施的設(shè)計(jì)，但是在具體施工建設(shè)時(shí)卻減低標(biāo)準(zhǔn)，等到工程建設(shè)完工，監(jiān)管部門驗(yàn)收的時(shí)候發(fā)現(xiàn)了問題，但是木已成舟，只能罰錢了事”[14]。最終國(guó)家政策規(guī)定的體育設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)大大縮水，政策應(yīng)有的效果無法實(shí)現(xiàn)。

3 公共體育服務(wù)政策執(zhí)行阻滯的治理策略

3.1 完善公共體育服務(wù)政策結(jié)構(gòu)，提升政策權(quán)威度

政策本身的正確性是政策有效執(zhí)行的根本前提。鑒于目前我國(guó)公共體育服務(wù)政策體系還不健全的情況，首先，應(yīng)該對(duì)現(xiàn)存的所有有關(guān)公共體育服務(wù)的法律、法規(guī)、部門性規(guī)章等進(jìn)行一次全面的清理。一是摸摸家底，查缺補(bǔ)漏。根據(jù)當(dāng)前公共體育服務(wù)存在問題的重要程度，抓緊把那些尚未進(jìn)入政策規(guī)定的問題提上政策議事日程，抓緊立法定策。有關(guān)社會(huì)性組織開展體育活動(dòng)的問題，應(yīng)該抓緊出臺(tái)《基層體育社團(tuán)管理與資助辦法》；對(duì)于學(xué)校場(chǎng)(館)向社會(huì)開放問題應(yīng)該出臺(tái)《學(xué)校體育場(chǎng)(館)向公眾開放實(shí)施辦法》；對(duì)于業(yè)務(wù)技術(shù)性強(qiáng)、危險(xiǎn)性大、安全保障要求高的體育項(xiàng)目管理，應(yīng)該制定《高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目從業(yè)人員職業(yè)資格管理辦法》。對(duì)于已經(jīng)有的一些權(quán)威性較差的政策盡量提升到上級(jí)部門的立法議程，以提高政策的權(quán)威性和執(zhí)行力度。體育賽風(fēng)賽紀(jì)的整治已經(jīng)成為全社會(huì)都非常關(guān)注，多部門聯(lián)合參與的一項(xiàng)重要工作，有必要不僅局限于體育部門制定政策，而應(yīng)該是更高層次、多部門聯(lián)合制定相應(yīng)立法。二是查找政策規(guī)定之間是否存在矛盾。對(duì)于那些已經(jīng)過時(shí)的、不適應(yīng)新環(huán)境要求的政策內(nèi)容要抓緊進(jìn)行修改。已經(jīng)實(shí)行多年的《學(xué)校體育工作條例》(1990年3月12日國(guó)家教育委員會(huì)令第8號(hào)，國(guó)家體育運(yùn)動(dòng)委員會(huì)令第11號(hào))、《國(guó)家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施辦法》(1990年1月6日國(guó)家體育運(yùn)動(dòng)委員會(huì)令第10號(hào)發(fā)布)、《關(guān)于加快體育俱樂部發(fā)展和加強(qiáng)體育俱樂部管理的意見》(體政字[1999]36號(hào))等都應(yīng)該提上政策修改的日程。對(duì)于這些舊政策的修改，要特別注意政策的具體明確性，只有政策目標(biāo)、措施和行動(dòng)步驟明確具體、切合實(shí)際，才能成為政策執(zhí)行者的依據(jù)，才能使政策被有效地執(zhí)行。此外，為了避免政策掣肘，還要在宏觀、微觀政策之間，不同行業(yè)、不同領(lǐng)域之間，各部門規(guī)章之間，新舊政策之間，進(jìn)行認(rèn)真比對(duì)和相互協(xié)調(diào)，進(jìn)一步促進(jìn)政策體系的有序化，逐步形成科學(xué)、合理的政策體系。

3.2 認(rèn)清局部和全局的關(guān)系，健全公共體育服務(wù)利益平衡機(jī)制

從宏觀的角度看，公共體育服務(wù)政策執(zhí)行不到位，在思想上主要源于政策執(zhí)行者沒有擺正局部與全局、地方與中央的關(guān)系，缺乏大局觀念，缺乏“一盤棋”的思想。政策執(zhí)行者要善于處理好局部利益與全局的關(guān)系，處理好的兩者關(guān)系，首先維護(hù)中央、維護(hù)上級(jí)部門的權(quán)威，反對(duì)分散主義和地方主義。基于我國(guó)人口多、地域廣、多民族、欠發(fā)達(dá)、轉(zhuǎn)型中的國(guó)情，要實(shí)現(xiàn)公共體育服務(wù)的有效供給，必須要有中央強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，必須保證政令暢通。只有切實(shí)維護(hù)在中央的權(quán)威，令行禁止、步調(diào)一致，才能保證公共體育服務(wù)的均等化目標(biāo)有序?qū)崿F(xiàn)。

從微觀的角度看，當(dāng)前中央制定的公共體育服務(wù)政策得不到有效的執(zhí)行，主要還是源于地方的利益訴求和中央的政策目標(biāo)有沖突，矛盾的關(guān)節(jié)點(diǎn)還是經(jīng)濟(jì)利益的分配。1994年我國(guó)實(shí)行分稅制改革以后，財(cái)政權(quán)層層上移，事權(quán)層層下移，“地方政府用40%左右的相對(duì)財(cái)政收入支撐著70%左右的相對(duì)財(cái)政支出”[6]，縣級(jí)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)更加困難，甚至只能成了“吃飯財(cái)政”。據(jù)新華社《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》的報(bào)到，截至2013年6月地方總負(fù)債17.9萬億元，其中，實(shí)有負(fù)債10.6萬億元，近三年年均增長(zhǎng)20%。在經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和GDP作為政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)的雙重壓力下，各級(jí)地方政府都把工作重點(diǎn)放在了擴(kuò)大招商引資等經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)出多的活動(dòng)上，公共體育服務(wù)這類側(cè)重創(chuàng)造社會(huì)效益、體現(xiàn)公共利益的政策在執(zhí)行的過程中就容易產(chǎn)生政策偏離，政策執(zhí)行不到位。

公共體育服務(wù)是在國(guó)家整體制度的約束下進(jìn)行的，完善公共體育服務(wù)的政策執(zhí)行需要在國(guó)家相關(guān)制度改革到位的前提才能得以實(shí)現(xiàn)。因此，國(guó)家應(yīng)該在以下幾個(gè)方面著力進(jìn)行改革，加強(qiáng)利益關(guān)系的調(diào)配。一是，要進(jìn)一步調(diào)整和規(guī)范中央與地方的收入比例劃分，形成財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)稅制度；二是，調(diào)整財(cái)政結(jié)構(gòu)支出，增加公共服務(wù)支出比例；三是，增加一般轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，加強(qiáng)對(duì)貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度；四是，完善財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助政策和省級(jí)以下財(cái)政管理體制，不斷增強(qiáng)基層政府的公共服務(wù)能力。

3.3 加強(qiáng)公共體育服務(wù)政策執(zhí)行的監(jiān)督，健全責(zé)任追究機(jī)制

美國(guó)著名行政學(xué)家埃莉諾·奧斯特羅姆曾指出：“在每一個(gè)群體中，都有不顧道德規(guī)范，有可能便采取機(jī)會(huì)主義行為的人，也都存在著這樣的情況，其潛在利益是如此之高，以至于極守信用的人也會(huì)違反規(guī)范。”因此，即使有了科學(xué)合理的政策規(guī)范，形成了完善的利益平衡機(jī)制，也不可能完全消除機(jī)會(huì)主義行為。所以，對(duì)于政策的執(zhí)行，就必須要建立一套行之有效的監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任機(jī)制。

加強(qiáng)政策執(zhí)行的監(jiān)督。一是要建立相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督體系。在獨(dú)立的監(jiān)督體系中，應(yīng)該包括政府的監(jiān)督、群眾監(jiān)督和專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督，政府的監(jiān)督是保障，群眾監(jiān)督是基礎(chǔ)，專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督是關(guān)鍵。要做到監(jiān)督系統(tǒng)的獨(dú)立性，需要政策制定者把監(jiān)督機(jī)構(gòu)置于自己的直接領(lǐng)導(dǎo)之下，不能把監(jiān)督權(quán)力下放給執(zhí)行機(jī)構(gòu)去管理，以防受到其他部門的左右，保證不了監(jiān)督的客觀性和公正性。二是要形成強(qiáng)大的社會(huì)輿論，讓各階層的公民、社會(huì)團(tuán)體、大眾媒體等社會(huì)力量都參與監(jiān)督活動(dòng)。三是必須依法進(jìn)行監(jiān)督，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，樹立政策的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，使得各項(xiàng)政策得以切實(shí)的貫徹實(shí)施。

健全責(zé)任追究機(jī)制。一是要完善與政策執(zhí)行者職責(zé)、義務(wù)一致的責(zé)任追究制度。公共體育服務(wù)的政策執(zhí)行者一般都屬于國(guó)家公職人員，行政職責(zé)要求他們必須履行職務(wù)，不能失職；必須遵循權(quán)限，不能越權(quán)；必須符合法定目標(biāo)，不能濫用職權(quán)；必須合理使用行政自由裁量權(quán)，避免行政失當(dāng)。因此，作為防治政策執(zhí)行阻滯的對(duì)策，必須要完善與認(rèn)真落實(shí)政策執(zhí)行者職位、職務(wù)、職權(quán)相一致的行政責(zé)任制度。二是對(duì)政策執(zhí)行者的責(zé)任追究要統(tǒng)一立法，對(duì)政策執(zhí)行過要做出制度規(guī)定，可從行政責(zé)任、刑事責(zé)任、民事責(zé)任三方面規(guī)范政策執(zhí)行者的法律責(zé)任，以克服政策失敗后因責(zé)任難以認(rèn)定和追究而無人負(fù)責(zé)的情況。

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PublicSportsServicePolicyExecutionPerformance,CausesandTreatment

LIU Zheng1，TANG Yan2

Owing to lack of the authority of public sports service policy main body,conflict between stakeholders,policy implementation regulation and other reasons,resulting in the policy implementation process of selective blocking phenomenon such as executed,alternative execution,symbolic.To fundamentally governance these blockages phenomenon,we should optimize the structure of public sports service policy and promote policy authority,identify the relationship between the local and global,and improve the mechanism of public sports service interests balance,strengthen the supervision of public sports service policy implementation,and improve the mechanism of responsibility.

publicsportsservices;policy;execution;block;governance

1000-677X(2014)10-0078-05

2014-05-04；

：2014-09-11

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目(11&ZD060)；中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目(SWU1209408)

劉崢(1981-)，男，遼寧綏中人，副教授，博士，主要研究方向?yàn)轶w育政策與發(fā)展戰(zhàn)略，E-mail:Lzhswu@126.com；唐炎(1974-)，男，四川蓬溪人，教授，博士，博士研究生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)轶w育人文社會(huì)學(xué)，E-mail:tybsh2011@126.com。

1.西南大學(xué) 體育學(xué)院，重慶 400715；2.上海體育學(xué)院 體育教育訓(xùn)練學(xué)院，上海 200438 1.South West University,Chongqing 400715,China；2.Shanghai University of Sport,Shanghai 200438,China.

G80-05

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