淺析城市規(guī)劃建設(shè)管理的內(nèi)涵及關(guān)系

羅成強(qiáng)

【摘要】城市的規(guī)劃、建設(shè)、管理三者相輔相成、相互促進(jìn)、三位一體、缺一不可。研究并正確處理好三者之間的關(guān)系，對(duì)于推動(dòng)城市協(xié)調(diào)發(fā)展及建設(shè)特色城市具有重要意義。

【關(guān)鍵詞】規(guī)劃；建設(shè)；管理

【Abstract】Urban planning， construction and management of the three complementary and mutually reinforcing， Trinity， are indispensable. Research and correctly handle the relationship between the three cities to promote the coordinated development of urban and construction characteristics of great significance.

【Key words】Planning；Construction；Management

城市的規(guī)劃建設(shè)管理，是城市發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)城市資源合理配置、功能有效運(yùn)轉(zhuǎn)、發(fā)展充滿活力的決定性因素。城市的規(guī)劃、建設(shè)、管理三者相輔相成、相互促進(jìn)、三位一體、缺一不可。研究并正確處理好三者之間的關(guān)系，對(duì)于推動(dòng)城市協(xié)調(diào)發(fā)展及建設(shè)特色城市具有重要意義。

1. 規(guī)劃是城市發(fā)展的“龍頭”，是建設(shè)與管理的直接依據(jù)

1.1規(guī)劃對(duì)城市的發(fā)展至關(guān)重要。城市規(guī)劃關(guān)系各行各業(yè)，影響千家萬(wàn)戶，是一項(xiàng)戰(zhàn)略性、綜合性很強(qiáng)的工作。起著協(xié)調(diào)城市各方面發(fā)展，對(duì)城市空間布局、土地利用、重大設(shè)施建設(shè)等進(jìn)行綜合部署和統(tǒng)籌安排的作用，集中體現(xiàn)了國(guó)家意志和人民利益。一個(gè)城市能否建設(shè)好，管理好，關(guān)鍵是要有一個(gè)好的規(guī)劃。只有高起點(diǎn)規(guī)劃，城市的建設(shè)和管理才能有法可依、有序?qū)嵤７駝t，建設(shè)和管理就會(huì)出現(xiàn)盲目性和隨意性。因此，城市規(guī)劃對(duì)于一個(gè)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展至關(guān)重要。如在德國(guó)，城市規(guī)劃的重要特點(diǎn)之一，是城市規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃堅(jiān)持了緊密結(jié)合，也是城市規(guī)劃提高科學(xué)性和合理性的有效途徑。德國(guó)的城市規(guī)劃非常細(xì)致。比如規(guī)劃某一條街，會(huì)講明哪里要蓋房屋，哪里有草皮；房屋的外形是方形的還是圓柱形的，有多少層高等等。而開(kāi)發(fā)商的設(shè)計(jì)空間，只能是在此范圍內(nèi)，作內(nèi)部結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的選擇，強(qiáng)化了規(guī)范的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

1.2依據(jù)規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)和管理。

（1）城市規(guī)劃根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，有一個(gè)不斷趨于科學(xué)、合理、完善的過(guò)程。同時(shí)，也有一個(gè)對(duì)城市規(guī)劃?rùn)?quán)威性、重要性認(rèn)識(shí)不斷深化的過(guò)程，也就是如何自覺(jué)依據(jù)規(guī)劃來(lái)進(jìn)行建設(shè)和管理。這些年來(lái)，有成功的經(jīng)驗(yàn)，也有失誤的教訓(xùn)。我國(guó)的城市建設(shè)近十年來(lái)日新月異，新建筑、新景觀如雨后春筍般涌現(xiàn)。但也出現(xiàn)了一些敗筆，如一些城市或是拆毀了具有歷史風(fēng)貌的區(qū)域，或是在風(fēng)貌保護(hù)區(qū)新建了一些現(xiàn)代高層建筑。一個(gè)城市要發(fā)展好、建設(shè)好、管理好，首先要規(guī)劃好。

（2）所謂規(guī)劃是“龍頭”，就是規(guī)劃要先行。只有這樣城市的發(fā)展、建設(shè)、管理才有明確的方向和目的，才能避免盲目性，甚至破壞性。規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施，就具有權(quán)威性和嚴(yán)肅性，未按照工作程序，任何個(gè)人不能隨意變更。如在德國(guó)的城市規(guī)劃法中有非常明確的規(guī)定，所有長(zhǎng)遠(yuǎn)一點(diǎn)的規(guī)劃，特別是包括區(qū)域的規(guī)劃，都必須經(jīng)過(guò)向所有有關(guān)的公眾，或者是有興趣的公眾征求意見(jiàn)的過(guò)程，征求公眾意見(jiàn)以后，15天之內(nèi)，把公眾的意見(jiàn)經(jīng)過(guò)研究以后，向提意見(jiàn)者反饋和公布你的決策意見(jiàn)，使公眾真正成為城市建設(shè)和城市規(guī)劃的一個(gè)決策過(guò)程的主人。

（3）這個(gè)城市規(guī)劃程序，在德國(guó)城市建設(shè)基本法中明確規(guī)定，任何一個(gè)地方政府制定城市規(guī)劃，都必須按照上述程序進(jìn)行。特別是規(guī)劃設(shè)計(jì)前后兩次公眾參與，絕對(duì)不能沒(méi)有。青島市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例第一章第6條規(guī)定：城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)建立完善城鄉(xiāng)規(guī)劃公示制度，公開(kāi)城鄉(xiāng)規(guī)劃信息，保障公民、法人和其他組織依法獲取規(guī)劃信息和依法監(jiān)督城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定、實(shí)施、修改。

2. 建設(shè)是城市發(fā)展的基礎(chǔ)，是規(guī)劃和管理的具體實(shí)施和前提條件

在城市建設(shè)過(guò)程中，如何貫穿執(zhí)行好城市規(guī)劃是一個(gè)突出的問(wèn)題。成功的城市建設(shè)應(yīng)該是科學(xué)與藝術(shù)、人工與自然完善結(jié)合，經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益的有機(jī)統(tǒng)一。要達(dá)到這種境界關(guān)鍵在于嚴(yán)格按照城市規(guī)劃來(lái)實(shí)施各項(xiàng)城市建設(shè)項(xiàng)目，使規(guī)劃逐步付諸實(shí)施。城市建設(shè)的不斷進(jìn)行，為城市的高效能管理提供了前提條件和客觀對(duì)象，使之“有的放矢”的起到保障各項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目維持良好的狀態(tài)或形象的作用。

2.1政府在城市建設(shè)中的主導(dǎo)作用十分重要。

（1）首先，根據(jù)規(guī)劃的部署，有目的地組織能源、交通、通訊、地下管網(wǎng)、園林綠化、環(huán)境保護(hù)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城市生產(chǎn)和市民生活的基本物質(zhì)條件，也是其它物質(zhì)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)。搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也就奠定了城市發(fā)展的空間大格局，并為城市開(kāi)發(fā)創(chuàng)造了條件。

（2）其次，根據(jù)規(guī)劃確定的空間開(kāi)發(fā)步驟，集中組織新區(qū)開(kāi)發(fā)和舊城改造。對(duì)于城市的行政中心、商業(yè)區(qū)、文化旅游區(qū)、城市出入口等關(guān)系城市形象的重點(diǎn)區(qū)域，必須精心籌建。這樣，既能有效地保證城市建設(shè)的整體協(xié)調(diào)和高水準(zhǔn)，又能迅速形成開(kāi)發(fā)氣勢(shì)，強(qiáng)化集聚效應(yīng)，吸引更多投資。

（3）再次，根據(jù)規(guī)劃確定的原則及控制指標(biāo)，制定具體的政策和辦法，引導(dǎo)投資方向，規(guī)范建設(shè)行為，把城市建設(shè)納入統(tǒng)一有序的依法管理的軌道。

（4）上述三個(gè)方面，一為構(gòu)筑基本框架，二為集中開(kāi)發(fā)，三為規(guī)范秩序，有利于城市建設(shè)形成良性循環(huán)的態(tài)勢(shì)，沿著規(guī)劃確定的方向健康發(fā)展。如德國(guó)在城市建設(shè)上一方面嚴(yán)格管理土地、環(huán)境等重要問(wèn)題，一方面又大量放權(quán)給地方，充分發(fā)揮地方上的積極性和自主性。只要在規(guī)劃法規(guī)的框架內(nèi)，各級(jí)政府自己決定建設(shè)管理事項(xiàng)。在城市建設(shè)過(guò)程中，德國(guó)各地始終注意對(duì)歷史文化和古老建筑的保護(hù)，注重城市特色的營(yíng)造。同時(shí)十分注重城市和城際的公共交通建設(shè)，政府的主導(dǎo)作用非常明顯。endprint

2.2城市建設(shè)推動(dòng)城市的可持續(xù)發(fā)展。

（1）我國(guó)的城市建設(shè)改革開(kāi)放以來(lái)，特別是90年代以來(lái)，取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，如北京、上海、深圳、大連等城市。經(jīng)過(guò)幾十年的建設(shè)，城市功能不斷增強(qiáng)，城市布局日趨合理，較好地體現(xiàn)了城市規(guī)劃的要求，既顯示出現(xiàn)代化城市的氣派，又保持了紅瓦綠樹(shù)的歷史風(fēng)貌，逐步顯示出人與自然的和諧，推動(dòng)了城市的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，也為高效能的城市管理提供了前提條件和客觀對(duì)象。

（2）德國(guó)的城市發(fā)展遵循了一條規(guī)則：城市建設(shè)既要考慮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的原則，也要顧及社會(huì)公共利益的需要。聯(lián)邦、州和地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)共同承擔(dān)城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的任務(wù)，其主要特點(diǎn)是：統(tǒng)一籌劃，協(xié)調(diào)發(fā)展。對(duì)于借鑒其經(jīng)驗(yàn)做法，推進(jìn)城市化進(jìn)程具有十分重要的參考價(jià)值。

3. 管理是城市發(fā)展的保障，是規(guī)劃和建設(shè)的重要手段

3.1城市管理的優(yōu)劣對(duì)城市的健康有序發(fā)展起著制約作用。

（1）城市管理是一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，也是城市形象的具體體現(xiàn)。每天人們以城市為載體，進(jìn)行著學(xué)習(xí)、工作、休閑。城市每天不間斷地進(jìn)行著人流、物流、信息流。如何使這些活動(dòng)規(guī)范有序的進(jìn)行，特別是如何使城市規(guī)劃與建設(shè)達(dá)到和保持預(yù)期的效果，高性能的城市管理是重要的保障和手段。俗話說(shuō)城市“三分建，七分管”，說(shuō)的是建設(shè)重要，管理更重要。廣義上的城市管理是指交通管理、治安管理、社區(qū)管理等。

（2）狹義上的城市管理是指城市市容與環(huán)境衛(wèi)生的管理。這里所指的是指城市管理。從各地城市發(fā)展情況看，城市建設(shè)只要有規(guī)劃，有資金，建起來(lái)并不難。但對(duì)建設(shè)好的一些項(xiàng)目管理起來(lái)難度較大。其效果的優(yōu)劣受主客觀條件的制約。主觀原因主要是管理體制、管理手段、管理隊(duì)伍、管理資金等方面的制約?？陀^原因主要是人們的文明程度、衛(wèi)生習(xí)慣等方面的制約。

（3）我國(guó)有句古話：各人自掃門前雪，不管他人瓦上霜。德國(guó)城市管理就是這樣，每當(dāng)下雪時(shí)候，每家門前的雪都是自己負(fù)責(zé)打掃，每家每戶都有這個(gè)責(zé)任，所以一下雪很快就會(huì)干干凈凈，因?yàn)槌鞘惺枪灿械?，也是共享的，城市管理需要有這樣的觀念。

3.2政府必須高度重視和搞好城市管理工作。

（1）上述現(xiàn)實(shí)，使政府在加強(qiáng)規(guī)劃和建設(shè)的同時(shí)，對(duì)城市的管理傾注了更多的精力。以萊西市為例，近年來(lái)，萊西市在建設(shè)城市的同時(shí)，用嶄新的理念來(lái)管理這座城市。

（2）首先建立了一個(gè)較完善的管理體制，完善管理措施，推動(dòng)了管理工作的順利實(shí)施。其次，在集貿(mào)市場(chǎng)和主要干道實(shí)施“退路進(jìn)室”，實(shí)行城市綠化亮化美化工程，使全市城市管理上了一個(gè)新的水平。同時(shí)，通過(guò)開(kāi)展創(chuàng)建國(guó)家環(huán)保模范城市、國(guó)家衛(wèi)生城市、省級(jí)文明城市、城市環(huán)境綜合整治等群眾性活動(dòng)，廣大市民的環(huán)境意識(shí)、文明程度明顯增強(qiáng)，為城市管理奠定了良好的群眾基礎(chǔ)。這樣就為全面實(shí)施好新一輪城市規(guī)劃，進(jìn)一步搞好城市建設(shè)提供了有力的保障，從整體上鞏固和維護(hù)了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成果。

4. 因地制宜，加快建設(shè)特色城市

隨著人民生活水平的提高，城市化進(jìn)程的加快，如何提高城市建設(shè)品位， 從自然環(huán)境整體上思考城市、設(shè)計(jì)城市、建設(shè)城市和發(fā)展城市，是建設(shè)特色，維護(hù)生態(tài)自然環(huán)境，創(chuàng)造人與自然和諧共融的重要組成部分。

4.1城市發(fā)展要準(zhǔn)確定位。城市的個(gè)性越突出，影響的區(qū)域就越廣。城市特色來(lái)自對(duì)城市的準(zhǔn)確定位。在全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，越發(fā)突出了城市特色對(duì)城市發(fā)展的重要性。德國(guó)的城鎮(zhèn)化模式。這是很值得我們借鑒的。德國(guó)只有一個(gè)城市是超大城市——柏林，其它都是50萬(wàn)左右人口的城市，全國(guó)65%的城鎮(zhèn)人口居住在50萬(wàn)人口以下的城市。它是以中小城市為主的城市化模式，但是沒(méi)有一個(gè)人說(shuō)德國(guó)不是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)，它是世界上第二大強(qiáng)國(guó)，而且其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的持續(xù)度和協(xié)調(diào)度非常好。德國(guó)的城市化模式對(duì)我國(guó)是有啟示的：一是同樣是人多地少；二是同樣是歷史悠久；三是同樣是大陸性的法律體系。所以德國(guó)的城市化模式給出了中小城市仍然可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的佐證。

4.2構(gòu)筑生態(tài)城市框架。

（1）城市風(fēng)貌特色是各種建設(shè)活動(dòng)在城市整體形象上的綜合反映，彰顯城市特色必須從整體來(lái)思考。按照生態(tài)城市目標(biāo)，建立整體的生態(tài)城市框架，是協(xié)調(diào)城市各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)塑造城市特色的基礎(chǔ)。

（2）德國(guó)城市建設(shè)中十分注重生態(tài)保護(hù)，森林綠地的比重不斷提高。德、法兩國(guó)在城市規(guī)劃建設(shè)中都有嚴(yán)格保護(hù)植被、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的規(guī)定。如柏林市市中心仍保留著長(zhǎng)達(dá)6公里的森林綠化帶，成為該市一大特色景觀；斯圖加特市因在市區(qū)保留丘陵葡萄種植園而引以為豪。萊西地處膠東半島中部，地理位置優(yōu)越，水資源豐富，綠地系統(tǒng)豐富，構(gòu)成了自然的多河湖和綠色環(huán)繞河濱城，“多河湖”是指充分結(jié)合水網(wǎng)自然格局，強(qiáng)化城市和水系、人與自然的親和性；“綠色環(huán)繞河濱城”是指溝通城區(qū)內(nèi)部的河湖水面，形成城市內(nèi)河風(fēng)光帶，同時(shí)對(duì)大沽河、洙河、爐上河等河道及道路兩側(cè)進(jìn)行綠化改造，加大對(duì)城市開(kāi)敞空間的預(yù)留、控制，使城市生態(tài)結(jié)構(gòu)更趨合理，顯現(xiàn)萊西的水鄉(xiāng)風(fēng)貌，構(gòu)建以水綠為主的生態(tài)城市。

4.3構(gòu)筑城市特色區(qū)。快速城市化使城市的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)加速轉(zhuǎn)型，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加速重組，萊西市總體規(guī)劃積極引導(dǎo)城市空間結(jié)構(gòu)重組，對(duì)未來(lái)城市組團(tuán)的功能做出了合理劃分，強(qiáng)化資源整合、集約集聚，強(qiáng)化濱河優(yōu)勢(shì)、水綠特色，塑造城市功能區(qū)特色。即改造完善以月湖公園、月湖廣場(chǎng)為休閑娛樂(lè)的城市景點(diǎn)；以三大組團(tuán)和五個(gè)特色工業(yè)小區(qū)為承載的工業(yè)特色；以北部新區(qū)和老城區(qū)重點(diǎn)區(qū)域?yàn)樘厣姆比A區(qū)，提升城市的建設(shè)品位。

4.4強(qiáng)化窗口意識(shí)，建好標(biāo)志性建筑。高樓大廈并不能反映出一個(gè)城市建設(shè)水平，真正能代表城市、體現(xiàn)特色的，是那些具有無(wú)窮魅力和長(zhǎng)久生命力的城市標(biāo)志性建筑。悉尼的貝殼劇院、北京的天安門城樓、紐約的自由女神像和巴黎的艾菲爾鐵塔，都已成為城市的象征。中小城市也要擁有自己的讓人過(guò)目不忘的標(biāo)志性建筑，同時(shí)，在城市建造和設(shè)置城市雕塑、建筑小品等，充實(shí)和豐富城市景觀，提升城市的對(duì)外知名度和影響力。

總之，只有尊重城市規(guī)劃建設(shè)管理的規(guī)律，圍繞塑造城市特色，正確處理三者的關(guān)系，準(zhǔn)確把握城市發(fā)展的方向，一個(gè)城市才能成為布局合理、功能完善、環(huán)境優(yōu)美的生存空間，在發(fā)展中逐步形成鮮明的城市個(gè)性和風(fēng)格。

[文章編號(hào)]1619-2737（2014）12-11-388endprint