農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作實施方案的研究

肖烈釗

（江西省地理國情監(jiān)測遙感院江西南昌 330209）

農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作實施方案的研究

肖烈釗

（江西省地理國情監(jiān)測遙感院江西南昌 330209）

農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，是黨的十七屆三中全會的重要議題，它關(guān)系到農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的重大政策，中共中央、國務(wù)院多次發(fā)文強調(diào)，要求各地同步開展地上房屋及其附屬設(shè)施調(diào)查工作。此項工作難度和執(zhí)行質(zhì)量的高低，直接關(guān)系到我國農(nóng)村廣大農(nóng)民權(quán)益保障和農(nóng)村改革的成敗，因此，我們必須積極地探析確權(quán)登記工作實施方案的合理性和政策方針的實施策略。

確權(quán)登記發(fā)證；實施方案；策略

0 引言

所謂農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，就是指農(nóng)村集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)村宅基地使用權(quán)的確權(quán)登記和發(fā)證工作（以下簡稱三權(quán)發(fā)證）。這是為了全面厘清農(nóng)村權(quán)利關(guān)系而確立的政策法規(guī)，法規(guī)的確立有助于為我國農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。

1 三權(quán)發(fā)證工作概況

（1）三權(quán)發(fā)證工作目標(biāo)

三權(quán)發(fā)證工作的開展，有著多方面的實踐意義。工作目標(biāo)可以歸結(jié)為以下三個方面內(nèi)容：一是依據(jù)《地籍調(diào)查規(guī)程》要求，以權(quán)屬合法，界址清楚，面積準(zhǔn)確的原則，依照相關(guān)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，以現(xiàn)有土地調(diào)查成果為基礎(chǔ)，對于農(nóng)村土地資源的屬性進(jìn)行徹查，并且將其納入到地籍調(diào)查體系中去，這是發(fā)證工作的主要依據(jù)；二是建立健全農(nóng)村地籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫，將集體所有土地，集體建設(shè)用地，農(nóng)民宅基地，基礎(chǔ)地理，影像圖和土地登記發(fā)證數(shù)據(jù)納入其中，形成現(xiàn)代化的農(nóng)村地籍?dāng)?shù)據(jù)體系；三是遵守國家相關(guān)發(fā)證工作規(guī)定，明確農(nóng)村范圍內(nèi)宅基地、集體建設(shè)用地權(quán)屬調(diào)查和地籍測量，并同步開展地上房屋及其設(shè)施的調(diào)查工作基本要求。在此過程中以維護(hù)農(nóng)民權(quán)益和尊重事實為出發(fā)點和落腳點。

（2）三權(quán)發(fā)證工作原則

從本質(zhì)上來講，三權(quán)發(fā)證工作是一項系統(tǒng)化的工作，涉及千家萬戶，影響方方面面，應(yīng)該秉持以下幾方面的原則：一是標(biāo)準(zhǔn)化原則，也就是說數(shù)據(jù)信息應(yīng)該在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上形成數(shù)據(jù)庫，為城鄉(xiāng)一體化建設(shè)提供基礎(chǔ)；二是準(zhǔn)確性原則，也就是說數(shù)據(jù)信息應(yīng)該保證是與實際情況相互吻合的，因為數(shù)據(jù)信息關(guān)系到農(nóng)戶的切身利益，不能因為發(fā)證數(shù)據(jù)的失誤對農(nóng)戶利益造成負(fù)面影響；三是協(xié)調(diào)性原則，也就是說國土資源信息化的過程中，應(yīng)該實現(xiàn)硬件、軟件、數(shù)據(jù)庫、應(yīng)用系統(tǒng)的統(tǒng)一性，土地使用權(quán)和房屋（附屬設(shè)施）地上數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)性，使得各數(shù)據(jù)彼此之間可以很好地兼容，有著比較理想的協(xié)調(diào)性最佳；四是階段性原則，三權(quán)發(fā)證工作的執(zhí)行涉及面比較廣泛，存在很多不確定性因素，各個階段的目的不同，工作重點也有所不同，應(yīng)該在不同階段做到具體問題具體分析。

2 三權(quán)發(fā)證工作實施方案

從三權(quán)發(fā)證工作的特點出發(fā)，完成宅基地和集體建設(shè)用地及房屋等地上建筑物、構(gòu)筑物的權(quán)屬調(diào)查和地籍測量工作，我們可以將其分為多個階段：政策制定、方案出臺、宣傳發(fā)動、經(jīng)費落實、資料收集、地籍測量、權(quán)屬調(diào)查、內(nèi)業(yè)上圖、數(shù)據(jù)匯總、數(shù)據(jù)庫建設(shè)、公示公告、形成確權(quán)發(fā)證成果、成果應(yīng)用等階段。主要工作流程如下頁圖1所示。

在不同階段我們需要處理工作對象是不同的，需要注意的環(huán)節(jié)也是不一樣的，因此我們應(yīng)該以國家政策和發(fā)證標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，做好每個環(huán)節(jié)的工作。具體來講，主要涉及到以下幾個方面的內(nèi)容。

（1）三權(quán)發(fā)證工作的準(zhǔn)備階段

圖1 三權(quán)發(fā)證工作流程圖

中央出臺三權(quán)發(fā)證工作政策法規(guī)，都需要地方基層行政單位積極響應(yīng)，依據(jù)實際國土資源信息，具體問題具體分析，保證如實地將上級的工作任務(wù)執(zhí)行到位。一般可以從以下幾個角度來進(jìn)行探析：一是深入學(xué)習(xí)中央關(guān)于三權(quán)發(fā)證工作的文件精神，結(jié)合上級行政單位的要求，制定具體的三權(quán)發(fā)證工作政策，為開展各項工作打下基礎(chǔ)；二是健全三權(quán)發(fā)證工作組織體系，明確各自單位，部門和個人的權(quán)責(zé)，遵循行政層次的基本規(guī)范，為開展三權(quán)發(fā)證工作奠定組織基礎(chǔ)，保證各項工作都有人去落實；三是搜集整理資料信息，將基層國土部門提供的資料進(jìn)行打印，將全國土地調(diào)查成果納入其中，一般采用最新航攝影像1∶5000或1∶2000正射影像圖作為開展三權(quán)發(fā)證工作的外業(yè)調(diào)查底圖資料。四是明確各個部門，各個行政機關(guān)的權(quán)責(zé)，一般情況下，縣級國土資源部門牽頭，成立協(xié)調(diào)機構(gòu)負(fù)責(zé)整個發(fā)證工作的方案制定，基層行政單位負(fù)責(zé)執(zhí)行具體的發(fā)證工作。

（2）三權(quán)發(fā)證工作的宣傳階段

三權(quán)發(fā)證工作的執(zhí)行需要在前期做好一系列的宣傳工作，以保證全面提高登記發(fā)證工作的質(zhì)量和效益。對此，應(yīng)該積極做好以下幾方面的工作：一是積極召開縣域?qū)ｎ}會議，做好行動部署的同時，將參與到三權(quán)發(fā)證工作的人員納入其中，開展專業(yè)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，以保證各個環(huán)節(jié)都可以切實地將工作執(zhí)行到位；二是積極通過各種手段，發(fā)布確權(quán)和登記發(fā)證工作公告，尤其是發(fā)證時間，地點，具體資料登記信息等，需要能夠及時地傳播到負(fù)責(zé)單位，社區(qū)范圍內(nèi)；三是基層單位應(yīng)該積極強化宣傳工作，一般是派出宣講團(tuán)、到鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組宣講政策法規(guī)，使得農(nóng)戶意識到三權(quán)確定是政府主導(dǎo)、財政出資、確定權(quán)屬，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的好事，使廣大農(nóng)民朋友積極參與到三權(quán)發(fā)證工作過程中去；四是利用新聞媒體的輿論引導(dǎo)作用，營造良好的三權(quán)發(fā)證工作的社會氛圍。

（3）三權(quán)發(fā)證工作的執(zhí)行階段

三權(quán)發(fā)證工作的執(zhí)行階段，是一個關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。在此過程中，主要采取先行試點，探索方法，總結(jié)經(jīng)驗，并遵守先易后難，有重點，有步驟的去執(zhí)行。對于那些歷史遺留的問題，應(yīng)該積極制定有針對性的專題研究方案，從實際出發(fā)，保證確權(quán)登記發(fā)證工作的順利進(jìn)行。此過程中需要注意以下幾個方面的內(nèi)容：一要堅持尊重歷史、尊重農(nóng)民意愿、尊重客觀事實，這“三尊重”原則，保證權(quán)屬依據(jù)信息的準(zhǔn)確性，符合要求，公示無異，將其落到實處；二要對于發(fā)證過程中的難題，應(yīng)該積極組織專家小組，依據(jù)基本政策要求，穩(wěn)妥地開展發(fā)證工作，避免其對于發(fā)證工作進(jìn)度造成負(fù)面影響，更不能引發(fā)社會矛盾；三要嚴(yán)格做好執(zhí)行過程的監(jiān)督和管理，保證質(zhì)量。

（4）三權(quán)發(fā)證工作的驗收階段

三權(quán)發(fā)證工作的開展過程，牽涉到農(nóng)戶的根本利益，在三權(quán)發(fā)證工作驗收的過程中，同樣需要注意很多細(xì)節(jié)，以保證做到做實做好。一是依據(jù)實際情況，做好基層補差補缺工作；二是各個基層領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)該建立有效的驗收組織體系，對于三權(quán)發(fā)證工作的執(zhí)行成果進(jìn)行驗收；三是制定符合實際情況的驗收規(guī)范，規(guī)避發(fā)證工作出現(xiàn)缺陷，以保證發(fā)證工作質(zhì)量和效益；四是積極建立有效的資料驗收程序，保證依照具體規(guī)定，做好資料整理工作，在此基礎(chǔ)上積極做好檢查驗收工作。

3 三權(quán)發(fā)證工作方案實施策略

就我院承擔(dān)過此項工作的執(zhí)行情況來看，主要存在下列問題：一是執(zhí)行主體工作重要性認(rèn)識不清，認(rèn)為上級重視，農(nóng)民不積極，作用不大；二是組織領(lǐng)導(dǎo)能力不佳，對政策的研究不透徹，技術(shù)方案路線不科學(xué)，農(nóng)民配合程度差；三是經(jīng)費保證體系不全，通過招投標(biāo)方式確定的少數(shù)技術(shù)單位對該項工作難度認(rèn)識不足，采用低價競標(biāo)，導(dǎo)致工期推進(jìn)滯后，財政撥付滯后的僵局；四是法律法規(guī)意識淡薄，紀(jì)律性意識不強，政策法規(guī)出臺遲緩，糾紛調(diào)處不及時，引發(fā)過程矛盾，影響工作推進(jìn)，對于這樣的情況，各地應(yīng)該積極采取有效的措施去進(jìn)行改善和調(diào)整。

（1）樹立正確的三權(quán)工作觀念

做好三權(quán)發(fā)證工作的關(guān)鍵所在是必須以鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管部門作為執(zhí)行發(fā)證工作的行為主體，如何保證其以高度的責(zé)任感做好各方面工作，顯得尤為重要。主要途徑有：一是深入學(xué)習(xí)中央和省級文件精神，將其作為開展三權(quán)發(fā)證工作的依據(jù)；二是積極將三權(quán)發(fā)證工作政策進(jìn)行廣泛宣傳，尤其是在農(nóng)村社會范圍內(nèi)，使得其深入理解三權(quán)發(fā)證工作的重要性，農(nóng)民的利益所在，讓農(nóng)民參與意識、自我維權(quán)意識增強，營造良好的社會氛圍；三是地方領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該高度重視三權(quán)發(fā)證工作的開展，將其作為工作重點，積極健全組織體系，制定監(jiān)督政策，強化調(diào)度，及時化解矛盾糾紛必須有足夠的經(jīng)費保障，樹立正確的三權(quán)發(fā)證工作的觀念。

（2）加大三權(quán)發(fā)證工作的投入

三權(quán)發(fā)證工作涉及千家萬戶，關(guān)乎權(quán)屬和利益，常遇矛盾糾紛形成政策障礙，各地應(yīng)該積極預(yù)見縣域財政的實際情況，其主要涉及到的內(nèi)容有：住宅基地丈量工作，繪圖工作，權(quán)屬調(diào)查工作，證書表格印制工作，業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作，工作復(fù)雜程度，數(shù)據(jù)庫建設(shè)工作要統(tǒng)籌兼顧，預(yù)算合理，使用得當(dāng)。

（3）樹立三權(quán)發(fā)證的法治觀念

三權(quán)發(fā)證工作的開展應(yīng)該以法律法規(guī)為基礎(chǔ)，結(jié)合國家建立和實施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的有關(guān)要求，不要單獨割裂，要統(tǒng)籌兼顧，保證三權(quán)發(fā)證工作處于合理，健康，科學(xué)的狀態(tài)下進(jìn)行。一要積極從法律法規(guī)的角度開展宣傳工作，使得行為主體意識到三權(quán)發(fā)證工作需要在法制的環(huán)境下進(jìn)行，避免出現(xiàn)暗箱操作的情況；二要積極發(fā)揮群眾監(jiān)督作用，對于違背要求的行為進(jìn)行核實，發(fā)證工作必經(jīng)依法依規(guī)，界址清晰，面積準(zhǔn)確，四方認(rèn)可，公示無異議的秩序下進(jìn)行。

4 增加農(nóng)村房屋調(diào)查內(nèi)容的意義

在開展宅基地和集體建設(shè)用地調(diào)查的同時，調(diào)查地上房屋產(chǎn)權(quán)狀況，測量房屋的房角點和房屋邊長，量算房屋面積，并將房屋調(diào)查成果記載在地籍調(diào)查表等地籍資料中，通過建立健全不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，實現(xiàn)農(nóng)村房地統(tǒng)一調(diào)查、統(tǒng)一確權(quán)登記、統(tǒng)一發(fā)證。充分兼顧宅基地管理制度改革、集體建設(shè)用地入市等農(nóng)村土地制度改革的迫切需要，以充分保護(hù)土地權(quán)益、維護(hù)交易安全為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌考慮基礎(chǔ)條件、工作需求和經(jīng)濟(jì)技術(shù)可行性，避免重復(fù)投入，因事、因地、因物，審慎科學(xué)地選擇符合本地區(qū)實際的調(diào)查方法。此項工作可以采用先試點后展開的模式，通過對局部地區(qū)的試點總結(jié)，形成一套可靠、有效的調(diào)查方法，為全面開展工作提供作業(yè)依據(jù)。

5 結(jié)束語

綜上所述，三權(quán)發(fā)證工作的實施涉及面廣，需要從多個角度去進(jìn)行探析。對于行政部門來講，秉持上級文件精神，切實的將各項工作執(zhí)行到位；對于公眾來講，積極了解三權(quán)發(fā)證工作的重要性，參與到三權(quán)發(fā)證工作實施中去。筆者相信，隨著工作中實踐經(jīng)驗的積累，三權(quán)發(fā)證工作質(zhì)量和效益將不斷提高。

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［2］徐勇，李健，江韋希，張純.第二次土地調(diào)查成果在日常土地管理中的應(yīng)用［J］.地理空間信息，2011(03).

［3］王發(fā)榮，丁銳，劉學(xué).當(dāng)前城鎮(zhèn)地籍調(diào)查面臨的問題及處理建議［J］.國土資源，2010(03).

［4］王發(fā)榮.當(dāng)前城鎮(zhèn)地籍調(diào)查面臨的問題及處理建議［J］.西部資源，2010(02).

［5］趙喬貴.農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證主體確定問題研究［J］.地礦測繪，2004(01).