高考制度改革的政策網(wǎng)絡(luò)分析*

●馬英 鄧凡

高考制度改革的政策網(wǎng)絡(luò)分析*

●馬英 鄧凡

政策網(wǎng)絡(luò)是政策科學(xué)中一種新的分析框架和研究路徑，主要用于分析政策過(guò)程中政策主體之間的互動(dòng)關(guān)系及其對(duì)政策過(guò)程的影響。我國(guó)現(xiàn)有高考制度是在眾多的教育政策主體之間相互作用的動(dòng)態(tài)過(guò)程中影響和塑造的，并導(dǎo)致了相關(guān)問(wèn)題的產(chǎn)生。一方面要打破高考制度改革領(lǐng)域中封閉的政策網(wǎng)絡(luò)，鼓勵(lì)更多的高考利益相關(guān)者參與到高考制度改革中；另一方面要均衡配置高考資源，解決現(xiàn)有高考制度所帶來(lái)的問(wèn)題。

高考制度；政策網(wǎng)絡(luò)；教育公平

高考制度改革不僅關(guān)系著教育公平，而且涉及到社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)。近年來(lái)，高考制度的“弊端”不僅成為社會(huì)大眾關(guān)注的焦點(diǎn)，也是有關(guān)專家學(xué)者研究的熱點(diǎn)與難點(diǎn)問(wèn)題之一。他們或站在特定的立場(chǎng)上，或針對(duì)某項(xiàng)具體的高考政策的特定狀況，展開論證并提出某些策略，比較重視對(duì)高考政策內(nèi)容或效果進(jìn)行規(guī)范性分析和評(píng)價(jià)。學(xué)生們對(duì)高考制度相關(guān)政策的內(nèi)在原因缺少深層次的思考，尤其是忽視了高考制度內(nèi)各教育政策主體之間相互作用的動(dòng)態(tài)過(guò)程。然而，恰恰是由于這種眾多的教育政策主體之間的相互作用的動(dòng)態(tài)過(guò)程影響和塑造了現(xiàn)有的高考制度，并導(dǎo)致了相關(guān)問(wèn)題的產(chǎn)生。傳統(tǒng)的由政府教育行政部門單獨(dú)決策的高考制度改革模式存在一定的片面性，應(yīng)當(dāng)將高考改革納入教育政策網(wǎng)絡(luò)之中，充分理解當(dāng)前高考政策領(lǐng)域中各種教育政策主體之間形成的政策網(wǎng)絡(luò)以及他們之間相互依賴、相互影響、相互作用的動(dòng)態(tài)過(guò)程及其對(duì)政策結(jié)果的影響。

一、政策網(wǎng)絡(luò)：一種公共教育政策分析框架和研究路徑

20世紀(jì)70年代，隨著組織社會(huì)學(xué)的興盛，尤其是關(guān)于組織間關(guān)系的相關(guān)研究以及政治學(xué)領(lǐng)域中關(guān)于次系統(tǒng)(Subsystem)和議題網(wǎng)絡(luò)(issuenetwork)的研究的發(fā)展，一種新的分析框架和研究路徑在政策科學(xué)中形成，這就是政策網(wǎng)絡(luò)(policynetwork)。它被用來(lái)描述或分析公共政策過(guò)程中各政策主體之間的互動(dòng)時(shí)形成的各種關(guān)系形態(tài)類型?！霸诠舱咧贫ê蛨?zhí)行過(guò)程中，政府和其他行動(dòng)者圍繞的共同實(shí)際是不斷協(xié)商的信念和利益而結(jié)成的正式的和非正式的聯(lián)系。這些行動(dòng)者之間相互依賴，而政策就是從他們的相互作用中產(chǎn)生出來(lái)的?！盵1]政策網(wǎng)絡(luò)“一方面重視正式與非正式制度和結(jié)構(gòu)對(duì)教育政策制定和教育政策執(zhí)行的作用，另一方面注重分析政策行動(dòng)者的利益表達(dá)對(duì)教育政策執(zhí)行有效性的影響，并突出強(qiáng)調(diào)行動(dòng)者之間關(guān)系的強(qiáng)弱程度對(duì)政策制定和執(zhí)行的深遠(yuǎn)意義，為教育政策的有效執(zhí)行以及公共教育權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)教育的有效治理提供了一個(gè)很好的途徑和啟示。”[2]

政策網(wǎng)絡(luò)的核心是探討政策網(wǎng)絡(luò)關(guān)系類型及其結(jié)構(gòu)對(duì)政策結(jié)果的影響，“它把公共政策過(guò)程理解為多元行動(dòng)者復(fù)雜的互動(dòng)博弈過(guò)程，它把政府之外的利益集團(tuán)、民間組織和公民以及社會(huì)資本、文化網(wǎng)絡(luò)、非正式關(guān)系等都納入政策分析的框架內(nèi)。”[3]從對(duì)政策結(jié)果的影響來(lái)看，政策網(wǎng)絡(luò)認(rèn)為政府在政策網(wǎng)絡(luò)中并不處于絕對(duì)地位，而應(yīng)該像是一個(gè)大家族中的“家長(zhǎng)”起組織和引導(dǎo)作用。在政策網(wǎng)絡(luò)中的各政策主體之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)對(duì)政策結(jié)果將起著重要的決定作用。政策網(wǎng)絡(luò)用各成員之間的關(guān)系緊密程度來(lái)形容一個(gè)政策網(wǎng)絡(luò)開放與封閉的程度。當(dāng)一個(gè)政策網(wǎng)絡(luò)比較開放時(shí)，新成員和新思想就比較容易滲透進(jìn)政策網(wǎng)絡(luò)，成員之間的互動(dòng)頻率較高，網(wǎng)絡(luò)成員的關(guān)系比較緊密，容易形成對(duì)政策問(wèn)題的共同理解，有利于政策的執(zhí)行和執(zhí)行，對(duì)于政策的良性變遷起著重要作用；相反，如果一個(gè)政策網(wǎng)絡(luò)比較封閉，就會(huì)排斥新成員的加入，成員之間互動(dòng)頻率低，成員間的關(guān)系不夠緊密，對(duì)政策問(wèn)題很難形成共識(shí)，問(wèn)題的解決也不會(huì)那么順利。

政策網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)調(diào)教育政策主體的多元性和獨(dú)立性，倡導(dǎo)教育政策決策過(guò)程中各政策主體之間在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上相互博弈并形成解決問(wèn)題的共識(shí)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。無(wú)疑，政策網(wǎng)絡(luò)為我們理解當(dāng)前高考制度改革過(guò)程提供了一個(gè)很好的思考框架和研究視角。因?yàn)殡S著我國(guó)公民社會(huì)發(fā)育的逐漸成熟，公民民主意識(shí)的覺醒以及教育民主化的需求，在高考制度改革領(lǐng)域，各種教育政策主體在滿足相互間的需要和追求各自教育利益的過(guò)程中也逐漸形成了相互依賴的關(guān)系，并在這種不斷加強(qiáng)的相互關(guān)系中結(jié)成了高考制度改革領(lǐng)域的政策網(wǎng)絡(luò)，這些教育政策網(wǎng)絡(luò)各政策主體之間的關(guān)系和教育政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)也影響著有關(guān)高考政策的制定、執(zhí)行和政策的最終結(jié)果。

二、高考制度改革的政策網(wǎng)絡(luò)分析

高考，作為一種社會(huì)活動(dòng)，從根本上講是為了滿足人和社會(huì)的某種需要，它必然涉及到各利益群體之間的利益之爭(zhēng)。在我國(guó)高考制度改革過(guò)程中，各級(jí)政府部門與社會(huì)群體在追求各自教育利益和目標(biāo)的過(guò)程中結(jié)成了高考政策網(wǎng)絡(luò)，他們或基于交流信息和意見的需要，或基于交換資源的需要而加入到高考政策網(wǎng)絡(luò)中，在政策網(wǎng)絡(luò)中相互依賴、相互競(jìng)爭(zhēng)，其關(guān)系形態(tài)結(jié)構(gòu)直接影響著我國(guó)高考制度的改革及有關(guān)高考政策的結(jié)果。

（一）高考制度改革中各主要政策行動(dòng)者及其政策網(wǎng)絡(luò)的形成

高考制度改革的政策網(wǎng)絡(luò)是在參與高考制度改革的各政策行動(dòng)者在追求各自教育利益和目標(biāo)的過(guò)程中結(jié)成的。我國(guó)高考制度改革中的各利益主體主要有：政府、教育機(jī)構(gòu)、考生和家長(zhǎng)、用人單位、研究機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者和媒體。

1．高考政策網(wǎng)絡(luò)中政策行動(dòng)者之一：政府。由于我國(guó)政治體制的原因，政府在高考中擁有絕對(duì)的高考權(quán)。高考權(quán)包括“政策制定權(quán)、招生來(lái)源計(jì)劃制定權(quán)、考試科目與內(nèi)容設(shè)置權(quán)、考試命題權(quán)、試卷評(píng)定權(quán)、招生錄取權(quán)、招考違規(guī)處罰權(quán)等”。[4]高考權(quán)力的配置跟經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治制度和文化傳統(tǒng)有關(guān)。從1952年開始至今，我國(guó)高考一直是由國(guó)家統(tǒng)一招生、統(tǒng)一生源計(jì)劃、統(tǒng)一考試科目、統(tǒng)一命題、統(tǒng)一考試、統(tǒng)一錄取，盡管當(dāng)前有些省份是自主命題考試，但高考權(quán)依然牢牢地掌握在政府（省級(jí)）手中。政府在高考中擁有絕對(duì)的資源，因此在高考政策網(wǎng)絡(luò)中也處于絕對(duì)主導(dǎo)地位，他們把握著高考政策的走向。

2．高考政策網(wǎng)絡(luò)中政策行動(dòng)者之二：教育組織。教育組織（主要包括大學(xué)、中學(xué)和中介組織）的差異利益需求會(huì)影響高考政策的政策網(wǎng)絡(luò)的形成和政策目標(biāo)的達(dá)成。以中學(xué)為例，中學(xué)是高考考生的“培養(yǎng)者”和“輸出者”，高考的升學(xué)率是檢驗(yàn)中學(xué)教學(xué)質(zhì)量的指標(biāo)之一，學(xué)生和家長(zhǎng)常常會(huì)根據(jù)升學(xué)率來(lái)選擇學(xué)校。對(duì)于那些“重點(diǎn)中學(xué)”來(lái)說(shuō)，為了維持教學(xué)的穩(wěn)定和“升學(xué)率”的平穩(wěn)，堅(jiān)持現(xiàn)有高考制度是最為經(jīng)濟(jì)的。而對(duì)于大部分的普通中學(xué)來(lái)說(shuō)，他們的生源質(zhì)量和升學(xué)率問(wèn)題在短時(shí)間內(nèi)難以得到改善，那么就會(huì)希望改變現(xiàn)有的高考制度，期望通過(guò)高考制度的改革還實(shí)現(xiàn)自己的利益。這樣，中學(xué)之間的不同利益需求會(huì)影響到高考政策網(wǎng)絡(luò)的形成與高考政策走向。

3．高考政策網(wǎng)絡(luò)中政策行動(dòng)者之三：考生和家長(zhǎng)。考生和家長(zhǎng)是高考最直接的利益關(guān)系人。對(duì)于考生和家長(zhǎng)來(lái)說(shuō)，通過(guò)高考接受高等教育是獲得滿意的工作提升未來(lái)社會(huì)地位的最直接最重要的途徑之一。因此，考生和家長(zhǎng)最為關(guān)注高考制度的改革，也是高考政策主要的政策行動(dòng)者。為了自身利益，考生和家長(zhǎng)對(duì)高考政策可能選擇性的去執(zhí)行，比如高考舞弊、高考移民等現(xiàn)象就是典型代表。

4．高考政策網(wǎng)絡(luò)中政策行動(dòng)者之四：研究機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者和媒體。研究機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者和媒體是高考政策網(wǎng)絡(luò)中主要行動(dòng)者之一，他們往往通過(guò)對(duì)高考政策的“缺點(diǎn)”的研究和批判，向政策決策者納言獻(xiàn)計(jì)來(lái)影響政策問(wèn)題的確認(rèn)和議題的形成，而媒體通過(guò)對(duì)高考社會(huì)現(xiàn)象的觀察，引起社會(huì)大眾對(duì)高考的關(guān)注，進(jìn)而提出些許政策方案給政策決策者以無(wú)形的壓力，進(jìn)而影響政策的選擇與執(zhí)行。

5．高考政策網(wǎng)絡(luò)中政策行動(dòng)者之五：用人單位。用人單位作為高考的既得利益者之一，其錄用大學(xué)畢業(yè)生的偏向和需求待對(duì)高考學(xué)生報(bào)考大學(xué)和高校生源產(chǎn)生著重要影響，最終影響到高考政策的招生方式。

（二）高考制度改革網(wǎng)絡(luò)中各主要政策行動(dòng)者之間的政策網(wǎng)絡(luò)類型

政策網(wǎng)絡(luò)的基本假設(shè)是：國(guó)家與社會(huì)是一種資源互賴而不是相互獨(dú)立的關(guān)系，同一政策在不同的部門或同一政策議題的不同的政策層次，都會(huì)有不同的網(wǎng)絡(luò)形態(tài)。從政策網(wǎng)絡(luò)流派研究的特點(diǎn)來(lái)看，政策網(wǎng)絡(luò)的研究主要有宏觀、中觀和微觀三個(gè)層次。而由于高考制度改革的內(nèi)容相當(dāng)多和研究的限制，本文僅從宏觀和中觀的層次對(duì)高考政策過(guò)程進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)分析。

羅茨根據(jù)利益的星群（參與網(wǎng)絡(luò)的團(tuán)體是服務(wù)性的還是功能性的，或者是地域性的等等）、成員（參與成員是公共的還是私人得團(tuán)體）、垂直相互依賴性（網(wǎng)絡(luò)依賴程度是依賴上面層級(jí)還是下面的層級(jí)）、平行相互依賴性（網(wǎng)絡(luò)之間是什么相互連接的關(guān)系）以及資源分配（參與團(tuán)體都擁有什么資源去交換）等5個(gè)指標(biāo)作為分類標(biāo)準(zhǔn)，把政策網(wǎng)絡(luò)分為政策社群（policy community）、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)（professionalnetwork）、府際網(wǎng)絡(luò)（intergovernmentalnetwork）、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)（producernetwork）和議題網(wǎng)絡(luò)（issuenetwork）等5個(gè)類型（見表1）。從我國(guó)的政治環(huán)境與高考制度改革的實(shí)際情況來(lái)看，政策社群、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、府際網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)比較符合我國(guó)高考制度改革中各政策行動(dòng)者之間所形成的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，本文也將從這三個(gè)方面進(jìn)行詳細(xì)分析。

表1 政策網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系類型與特征

高考政策網(wǎng)絡(luò)涉及的教育政策行動(dòng)者在宏觀國(guó)家政策層次上的網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者主要包括有：中共中央、國(guó)務(wù)院教育部；在中觀部門層次上的網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者主要包括：地方政府、地方教育局、相關(guān)教育團(tuán)體等；在微觀政策層次上的網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者主要包括：學(xué)校、教育部門官員、專家學(xué)者、新聞媒體及學(xué)生家長(zhǎng)等。依據(jù)羅茨界定的網(wǎng)絡(luò)特性，各行動(dòng)者間的關(guān)系特征分別分類于四類網(wǎng)絡(luò)中（見圖1），各網(wǎng)絡(luò)安排如下：

圖1 高考制度改革政策網(wǎng)絡(luò)類型圖

（三）高考制度改革網(wǎng)絡(luò)中各主要政策行動(dòng)者之間的網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)分析

政策網(wǎng)絡(luò)中的各政策行動(dòng)者所擁有的資源和權(quán)力是不平等的，但各個(gè)網(wǎng)絡(luò)之間是有溝通的路徑存在的，他們可以利用自己所擁有的資源和采用相關(guān)的策略來(lái)影響最終做出決策的政策社群。從資源上來(lái)看，政策社群和府際網(wǎng)絡(luò)是政策制定和執(zhí)行過(guò)程中的關(guān)鍵角色。中央政府在教育政策系統(tǒng)中處于核心統(tǒng)治地位，是政策制定的權(quán)威；而地方政策所在的府際網(wǎng)絡(luò)是協(xié)商的參與者和決策的參與者。因?yàn)楦呖贾贫雀母镪P(guān)系到整個(gè)社會(huì)的方方面面，國(guó)家從整個(gè)社會(huì)的角度出發(fā)制定相關(guān)政策；而地方政府在根據(jù)自己的實(shí)際情況，在不違背國(guó)家總的政策方案下也可以自己制定相關(guān)政策，地方政府這種行為實(shí)際是上一種參與執(zhí)行的權(quán)力。而身處議題網(wǎng)絡(luò)中的一般民眾、考生和家長(zhǎng)、教育工作者等因?yàn)樽陨碣Y源有限，只能在輿論上制造聲勢(shì)，通過(guò)與專家構(gòu)成的專業(yè)者網(wǎng)絡(luò)結(jié)盟，來(lái)滲透和影響政策社群所指定的意見。

1．政策社群和府際網(wǎng)絡(luò)。在高考制度前期，中央政府屬于集權(quán)式領(lǐng)導(dǎo)，地方較少參與政策過(guò)程，只是完成中央政府交辦的任務(wù)。高考制度改革中中央政府處于絕對(duì)權(quán)威的地位，而處于府際網(wǎng)絡(luò)的地方政府只是執(zhí)行中央政府的決策。而在當(dāng)下，社會(huì)問(wèn)題特別是農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育后問(wèn)題十分復(fù)雜的情況下，中央政府在統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)國(guó)家的高考政策決策地位也不得不逐漸改變。在農(nóng)民工隨遷子女異地高考政策的問(wèn)題上，中央政府職能做出允許農(nóng)民工隨遷子女異地高考的決定，進(jìn)而下放權(quán)力要求地方政府根據(jù)自己的實(shí)際情況來(lái)制定不同的異地高考政策，因?yàn)槊總€(gè)地方政府在擁有解決農(nóng)民工隨遷子女異地高考政策的資源和能力的不同，致使處于府際網(wǎng)絡(luò)的地方政府會(huì)向處于政策社群的中央政府某種程度的施壓來(lái)制定不同的異地高考政策。

2．政策社群與專業(yè)網(wǎng)絡(luò)。政策社群在制定政策時(shí)需要專業(yè)網(wǎng)絡(luò)中的專家學(xué)者來(lái)提供意見，從正負(fù)兩方面來(lái)評(píng)估政策可能帶來(lái)的影響，進(jìn)而提高政策制定的科學(xué)性。而在政策執(zhí)行時(shí)，政策社群同樣需要專業(yè)網(wǎng)絡(luò)中的專家學(xué)者來(lái)評(píng)估政策，以提高政策執(zhí)行的效力，更好地解決公共問(wèn)題。在高考制度改革的過(guò)程中，中央政府以各種形式向?qū)＜覍W(xué)者咨詢意見，比如提供一定數(shù)額的科研經(jīng)費(fèi)設(shè)立相關(guān)的科研項(xiàng)目讓專家學(xué)者調(diào)研，進(jìn)而了解政策執(zhí)行情況。而同時(shí)，各專家學(xué)者都是社會(huì)問(wèn)題關(guān)注者，對(duì)社會(huì)問(wèn)題保持高度的敏感性，在國(guó)家沒有重視高考制度改革之前，就有不少專家學(xué)者開始研究相關(guān)的問(wèn)題，以引起政策決策者的注意。而在高考制度改革過(guò)程中，專家學(xué)者們也是自發(fā)去調(diào)查研究，了解政策執(zhí)行情況，并做出調(diào)研報(bào)告反映事實(shí)，以供政策決策者參考，促使政策變遷。

3．政策社群與議題網(wǎng)絡(luò)。從高考“弊病”出現(xiàn)之日起，議題網(wǎng)絡(luò)就開始采取各種形式來(lái)影響政策。特別是原有高考政策的問(wèn)題比較突出的時(shí)候，議題網(wǎng)絡(luò)中的教育工作者、大眾媒體等通過(guò)多種形式來(lái)影響政策社群以表達(dá)自己的利益需求。在高考制度改革中，議題網(wǎng)絡(luò)中的大眾媒體通過(guò)宣傳、報(bào)到政策執(zhí)行的情況，監(jiān)督教育政策的執(zhí)行效果，通過(guò)新聞媒體等方式利用相關(guān)法律像有關(guān)政府部門問(wèn)責(zé)，比如《教育法》、《義務(wù)教育法》等法律，這樣以引起政府對(duì)高考制度改革問(wèn)題的重視。在現(xiàn)在社會(huì)中，大眾媒體是政府與社會(huì)聯(lián)系的關(guān)鍵橋梁。政府通過(guò)新聞媒體在一定程度上能了解到高考政策的執(zhí)行情況和現(xiàn)實(shí)，這樣能隨時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行中的問(wèn)題，以便為下一步?jīng)Q策打好基礎(chǔ)。

4．議題網(wǎng)絡(luò)與專業(yè)網(wǎng)絡(luò)。在政策網(wǎng)絡(luò)中，議題網(wǎng)絡(luò)往往缺乏專業(yè)的背景知識(shí)，對(duì)農(nóng)高考制度改革問(wèn)題很多也只是現(xiàn)象層面的認(rèn)識(shí)和了解，因此他們不得不與擁有專業(yè)背景知識(shí)的專業(yè)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟。比如大眾媒體邀請(qǐng)專家學(xué)者到電視、網(wǎng)絡(luò)媒體演講，在報(bào)刊、雜志上發(fā)表專業(yè)文章，這樣不僅對(duì)一般民眾普及了高考制度的知識(shí)，也使整個(gè)社會(huì)對(duì)高考制度問(wèn)題有一個(gè)比較理性的認(rèn)識(shí)，同時(shí)也是對(duì)政策社群的施壓。社會(huì)大眾特別是考生和家長(zhǎng)、教育工作者等對(duì)高考制度問(wèn)題的處理方式的不滿會(huì)促使政府想辦法重新更好地解決。在高考制度改革過(guò)程中，議題網(wǎng)絡(luò)與專家網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)盟，也能使政策社群了解政策執(zhí)行中的問(wèn)題，以及還有哪些沒有解決的問(wèn)題，這樣就能促使新的政策議題產(chǎn)生，進(jìn)而更好地去解決高考制度改革問(wèn)題。

隨著高考問(wèn)題的突出，起初的有關(guān)高考政策在執(zhí)行中的問(wèn)題也逐漸出現(xiàn)，有關(guān)高考政策網(wǎng)絡(luò)中各政策行動(dòng)者的相互博弈也開始（如圖2）。首先是議題網(wǎng)絡(luò)中的政策行動(dòng)者是切身利益相關(guān)者，在政策執(zhí)行過(guò)程中利益得不到滿足一方面開始向?qū)I(yè)網(wǎng)絡(luò)中的專家學(xué)者求助，尋求合作聯(lián)盟，另一方面大眾媒體通過(guò)新聞、報(bào)紙等報(bào)道高考政策在執(zhí)行過(guò)程中存在諸多問(wèn)題向政策社群中的中央政府施壓，同時(shí)對(duì)于府際網(wǎng)絡(luò)中的地方政府、教育局等競(jìng)爭(zhēng)對(duì)抗，對(duì)于地方政府、教育局的政策執(zhí)行力度不夠表示不滿。而府際網(wǎng)絡(luò)中的地方政府、教育局等由于自身的資源有限、解決某些高考問(wèn)題（比如農(nóng)民工隨遷子女異地高考）的壓力增大，他們一方面向?qū)I(yè)網(wǎng)絡(luò)中的專家學(xué)者尋求幫助，在專業(yè)技術(shù)上尋求支持，尋找解決高考制度改革的辦法，另一方面因?yàn)橘Y源不足的問(wèn)題向政策社群中的中央政府施壓，以爭(zhēng)取中央政府對(duì)其資源、資金的投入，解決高考制度改革問(wèn)題。

圖2 高考制度改革中的網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)分析

從整個(gè)網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)的情況來(lái)看，在教育政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中，教育政策的執(zhí)行并不都是順利的，涉及到各個(gè)利益群體，正式制度固然在一定程度上能保證政策的執(zhí)行，但非正式制度也影響著教育政策執(zhí)行的效果。在教育政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中，各政策行動(dòng)者的利益博弈會(huì)形成不同的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，而網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)又會(huì)影響教育政策執(zhí)行的結(jié)果，從而促進(jìn)政策變遷。

三、政策網(wǎng)絡(luò)視野下高考制度改革的路徑選擇

政策網(wǎng)絡(luò)研究表明，政策網(wǎng)絡(luò)的開放程度同公共利益的實(shí)現(xiàn)程度密切相關(guān)?！案叨乳_放的政策網(wǎng)絡(luò)具有很強(qiáng)的包容性，能夠最大限度地接納政策利益相關(guān)者，能夠讓政府同所有的利益相關(guān)者平行地互動(dòng)。這樣在政策網(wǎng)絡(luò)輸出的公共政策中，利益相關(guān)者們的利益訴求就會(huì)得到最大限度的體現(xiàn)和表達(dá)”。[5]因此在高考制度改革決策中，需要?jiǎng)訂T廣大高考利益相關(guān)者的參與和互動(dòng)，了解利益相關(guān)者的利益需求，這樣才能達(dá)到良好的治理效果。然而由于我國(guó)中央集權(quán)的治理方式，在高考制度改革中，處于議題網(wǎng)絡(luò)中的高考利益相關(guān)者往往被排除在高考決策之外。而高考切身利益相關(guān)者絕大部分是處于議題網(wǎng)絡(luò)中的考生、價(jià)值和教育工作者，只有他們的參與和互動(dòng)，才能真實(shí)的反應(yīng)政策對(duì)象的利益需求，才能反應(yīng)高考制度本身的意義。

政策網(wǎng)絡(luò)理論認(rèn)為，政策網(wǎng)絡(luò)的開放程度同資源使用的依賴程度相關(guān)。政策網(wǎng)絡(luò)所依賴的資源主要包括權(quán)威、資金、合法性、信息和組織。[6]這些資源的分布和使用決定著政策網(wǎng)絡(luò)的開放程度。而對(duì)于政策利益相關(guān)者來(lái)說(shuō)，政策網(wǎng)絡(luò)所依賴的資源分布的越均衡，政策網(wǎng)絡(luò)開放的程度也就越高。而我國(guó)的教育資源本身有限，且分布不均，優(yōu)質(zhì)教育資源的稀少最終會(huì)導(dǎo)致惡性的競(jìng)爭(zhēng)，破壞整個(gè)教育系統(tǒng)的穩(wěn)定性。在高考資源的分布上，特別是我國(guó)高考錄取比率的分布上，北京地區(qū)和其他地區(qū)之間的分布差異性十分明顯，致使很多社會(huì)聲音會(huì)認(rèn)為“北京大學(xué)是北京人的大學(xué)”、“復(fù)旦大學(xué)是上海人的大學(xué)”，這些現(xiàn)象從某個(gè)層面反映出高考資源的分布不均使高考相關(guān)利益者的不滿。當(dāng)然要完全實(shí)現(xiàn)高考資源的均衡配置需要一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，要全面實(shí)現(xiàn)高考政策網(wǎng)絡(luò)的開放也不是短時(shí)間可以完成的，高考制度改革也只能在這個(gè)過(guò)程中逐漸完成。

[1]林震.政策網(wǎng)絡(luò)分析[J]．中國(guó)行政管理，2005（9）：36-39．

[2]鄧凡．關(guān)系、結(jié)構(gòu)與利益表達(dá)——教育政策執(zhí)行的網(wǎng)絡(luò)模式[J]．教育理論與實(shí)踐，2010（7）：15-18．

[3]譚英?。呦蛞环N有效的公共政策執(zhí)行模式[J]．內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)（漢文版），2008（4）：7-11．

[4]羅立祝．集權(quán)與分權(quán)：高考制度模式的合理選擇[J]．教育導(dǎo)刊，2005（1）：7-10．

[5]鄧凡.政策網(wǎng)絡(luò)治理與公共教育利益的實(shí)現(xiàn)[J]．現(xiàn)代教育管理，2010（10）：47-51.

[6]Marsh,David,Rhodes.R.A.W，PolicyNetworksinBritish Government.Oxford：ClarendonPress，1992：10-11.

（責(zé)任編輯：曾慶偉）

全國(guó)教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2013年度教育部青年課題“民族地區(qū)異地高考政策研究”，項(xiàng)目編號(hào)：EFA130387。

馬英/吉林磐石市第三中學(xué)校長(zhǎng)、中學(xué)高級(jí)教師，主要從事教育管理研究

鄧凡/云南大學(xué)高等教育研究院博士，碩士研究生導(dǎo)師，主要從事教育政策與教育管理研究