新形勢下基層央行履行金融穩(wěn)定職能面臨的挑戰(zhàn)、困境與對策選擇

●王磊

新形勢下基層央行履行金融穩(wěn)定職能面臨的挑戰(zhàn)、困境與對策選擇

●王磊

全球金融危機以來，經(jīng)濟金融運行復雜性進一步加大，各國央行紛紛加大力量維護金融穩(wěn)定。當前作為我國央行分支機構(gòu)的基層人民銀行在履行維護金融穩(wěn)定職能時，仍然面臨眾多的挑戰(zhàn)和困境。如何提高基層央行維護金融穩(wěn)定的履職能力，是當前需要研究和探索的重要課題。

基層央行 金融穩(wěn)定 挑戰(zhàn) 困境 對策

當前，國內(nèi)外經(jīng)濟低迷增長，國內(nèi)金融改革與創(chuàng)新加快，廣大地市和縣域地區(qū)各類經(jīng)濟金融矛盾和問題相互交織和疊加，基層央行難以有效監(jiān)測、化解、處置金融風險，維護區(qū)域金融穩(wěn)定面臨著眾多的挑戰(zhàn)和困境。如何提高基層央行維護金融穩(wěn)定工作的履職能力，確保轄區(qū)金融業(yè)穩(wěn)健運行，顯得十分重要。

一、新形勢下基層央行履行金融穩(wěn)定職能面臨的挑戰(zhàn)

當前基層央行維護金融穩(wěn)定工作面臨著諸多挑戰(zhàn)，既有經(jīng)濟金融運行中的風險隱患積聚，又有識別和化解風險的低效率，還有受金融改革和創(chuàng)新節(jié)奏加快的新沖擊。

（一）當前基層地區(qū)隱藏著眾多風險隱患，影響區(qū)域金融穩(wěn)定

一是部分領(lǐng)域和行業(yè)受國家政策調(diào)控影響大，風險突出。受政府融資平臺清理規(guī)范，一些地市縣域政府財政支持力度有限，融資平臺貸款償付風險加大。在繼續(xù)嚴格執(zhí)行房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控的背景下，部分控制成本能力較弱、資金實力不強的房地產(chǎn)企業(yè)財務狀況有所惡化。受國內(nèi)外經(jīng)濟增速放緩，訂單減少，生產(chǎn)成本上升，產(chǎn)能過剩等因素的影響，船舶、光伏、紡織等行業(yè)中的部分企業(yè)出現(xiàn)停工、半停工情況，生產(chǎn)經(jīng)營較為困難。

二是銀行業(yè)金融機構(gòu)潛在風險不容忽視。部分農(nóng)村法人機構(gòu)管理不夠規(guī)范，信貸臺賬缺失、貸款手續(xù)不全、合同管理不嚴、風險管理流于形式等現(xiàn)象依然存在，信貸資產(chǎn)質(zhì)量出現(xiàn)下滑態(tài)勢。一些農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行，客戶、行業(yè)貸款集中度、存貸比偏高，流動性風險較大。另外，商業(yè)銀行表外業(yè)務資金最終大都流向信貸政策限制領(lǐng)域，隱含風險不斷積聚。

三是證券行業(yè)經(jīng)營風險加大。受宏觀經(jīng)濟下行，原材料、人工成本上漲等因素影響，部分地市縣域上市公司出現(xiàn)持續(xù)經(jīng)營虧損?；鶎拥貐^(qū)證券公司產(chǎn)品同質(zhì)化競爭嚴重，盈利模式單一，經(jīng)營具有高度的不穩(wěn)定性和周期性。部分中小證券公司采用不正當競爭方式爭奪市場份額，個別營業(yè)部違背監(jiān)管規(guī)定，使用過低傭金爭奪大客戶，部分經(jīng)紀人無執(zhí)照展業(yè)或多人掛靠一個執(zhí)照開展業(yè)務、代客理財。

四是保險市場秩序混亂。部分保險公司重業(yè)務拓展輕風險管理，人員變動過于頻繁，險種結(jié)構(gòu)不平衡，盈利能力持續(xù)下降，業(yè)務增長不容樂觀，違規(guī)經(jīng)營現(xiàn)象較為普遍。部分保險公司不嚴格執(zhí)行審批備案條款，費率、手續(xù)支付不規(guī)范。還有一部分公司不履行告知義務、高保低賠、銀保銷售不規(guī)范、給予客戶傭金回扣和代客戶簽名。一些壽險公司因“保單受益低，到期給付慢”等，而引發(fā)的滿期給付客戶吵鬧事件時有發(fā)生。

五是非銀行融資機構(gòu)蘊含風險隱患較大。近年來，地市、縣域非銀行融資機構(gòu)獲得快速發(fā)展，違規(guī)經(jīng)營現(xiàn)象較為普遍。部分融資性擔保公司對外放貸違規(guī)募集資金，有的辦理完注冊驗資手續(xù)后立即抽走資金，有的擔保資金使用不規(guī)范，用于投資固定資產(chǎn)或民間借貸。部分小額貸款公司違規(guī)募集資金，公司治理制度不完善、股東關(guān)聯(lián)交易多、貸款集中度高。部分農(nóng)民資金互助合作組織跨區(qū)域經(jīng)營，沒有建立規(guī)范的財務報表制度，未按規(guī)定提取風險準備，抗風險能力較差。一些典當行超范圍經(jīng)營，變相吸收存款或高息集資，違規(guī)發(fā)放貸款。

（二）基層地區(qū)監(jiān)管體系不健全，降低了及時識別和化解金融風險的效率

當前基層地區(qū)金融監(jiān)管體系建設(shè)遠落后于金融業(yè)實際發(fā)展。不夠健全的監(jiān)管體系，致使基層央行難以及時有效掌握風險信息，降低了及時識別和化解金融風險的能力和效率。目前絕大多數(shù)地市和縣一級沒有證監(jiān)會、保監(jiān)會派出機構(gòu)。銀監(jiān)會派出機構(gòu)也僅設(shè)立到地市一級。跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨機構(gòu)的金融監(jiān)管更是處于“真空”狀態(tài)。同時，對于近年來發(fā)展較快的農(nóng)民資金互助合作組織、融資性擔保公司等具有融資功能的非金融機構(gòu)，受人員、專業(yè)經(jīng)驗和法律地位的限制，導致部分機構(gòu)違規(guī)經(jīng)營行為難預防、難調(diào)查、難取證、難監(jiān)管，在很大程度上加劇了基層地區(qū)金融風險。

（三）金融改革與創(chuàng)新為維護區(qū)域金融穩(wěn)定帶來新沖擊

黨的十八屆三中全會后，金融改革和金融創(chuàng)新的力度明顯加大。隨著市場規(guī)則、市場主體、市場行為、市場環(huán)境的變化，必將進一步提高金融業(yè)活躍程度，但同時也必然給現(xiàn)有的金融體制帶來一定程度的沖擊，為維護區(qū)域金融穩(wěn)定帶來新的挑戰(zhàn)。一是利率市場化的深入推進，利差收窄、盈利空間縮小，沖擊中小法人金融機構(gòu)傳統(tǒng)的經(jīng)營方式、盈利模式和生存空間。二是降低金融行業(yè)準入門檻，鼓勵民營資本參與銀行業(yè)，村鎮(zhèn)銀行、金融租賃公司、小貸公司等新型銀行和金融組織可望得到加速發(fā)展。民營資本大量進入金融領(lǐng)域，如果沒有相應的監(jiān)管措施及時跟進，加大基層地區(qū)風險隱患。三是互聯(lián)網(wǎng)金融的快速發(fā)展將影響傳統(tǒng)金融。信息科技特別是云計算、大數(shù)據(jù)、移動支付等的快速發(fā)展為互聯(lián)網(wǎng)與金融深度融合提供了重要支撐，同時也帶來新興金融主體的企業(yè)性質(zhì)、資金來源、授信依據(jù)、準入門檻等多方面與傳統(tǒng)金融較大差異，以及網(wǎng)絡(luò)本身的風險，會加大金融風險爆發(fā)的可能性。

二、新形勢下基層央行履行金融穩(wěn)定職能面臨的困境

地市縣域人民銀行擔負著維護金融穩(wěn)定的重要職能，但由于受到內(nèi)外部多種因素的影響，履行職能時面臨眾多困境。

（一）現(xiàn)行金融穩(wěn)定立法不夠完善，增加基層央行維護金融穩(wěn)定工作難度

一是現(xiàn)有金融穩(wěn)定的相關(guān)規(guī)定過于原則，可操作性不強。《中國人民銀行法》雖然明確規(guī)定了維護金融穩(wěn)定是中國人民銀行的職責，但并沒有相應地規(guī)定履行職責所需要的有效、完備的配套措施或手段。人民銀行內(nèi)部也沒有出臺維護金融穩(wěn)定的實施辦法和操作規(guī)程。當前各級人民銀行的金融穩(wěn)定工作都在自我摸索，各具特色，還沒有形成統(tǒng)一體系。這加大了基層央行依法維護地方金融穩(wěn)定的難度。

二是融資性組織機構(gòu)的市場監(jiān)管信息共享嚴重滯后。目前，典當行、擔保公司、小額貸款公司、農(nóng)民資金互助社的準入完全受制于地方政府行政監(jiān)管，缺乏法律層面上信息共享和溝通的規(guī)定，導致基層央行難以及時準確掌握這些與金融業(yè)關(guān)聯(lián)度極高的行業(yè)運營狀態(tài)。

三是金融機構(gòu)風險評估與預警機制在基層地區(qū)不健全?；鶎友胄性趯嶋H工作中主要憑借以往的監(jiān)管經(jīng)驗對金融機構(gòu)的風險狀況、程度進行判斷、分析和識別。這種粗略的工作方式，不能及時有效、準確地反饋風險信息狀況，難以適應日益復雜的金融形勢要求。

（二）沒有建立自上而下的協(xié)調(diào)機制，增加了基層央行維護金融穩(wěn)定工作的協(xié)調(diào)難度

維護金融穩(wěn)定是具有宏觀性和全局性的工作，涉及領(lǐng)域廣，需要協(xié)調(diào)的部門多，工作難度大。由于沒有建立自上而下、統(tǒng)一的工作協(xié)調(diào)機制，基層央行與當?shù)乇O(jiān)管部門、金融機構(gòu)、地方政府及相關(guān)職能部門之間憑借“地緣、人緣”關(guān)系開展協(xié)調(diào)協(xié)作，缺乏有效的溝通和協(xié)作機制。

一是部分地區(qū)基層央行與地方政府的金融穩(wěn)定工作協(xié)調(diào)還不順暢。主要表現(xiàn)為，地方政府重點關(guān)注地方經(jīng)濟建設(shè)，關(guān)注信貸資金對當?shù)氐耐斗帕?，而對金融業(yè)本身的發(fā)展沒有建立有效規(guī)劃，沒有與當?shù)禺a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展相融合，以地方政府為主導，人民銀行為牽頭，各部門配合的協(xié)調(diào)機制難以形成。

二是基層央行與監(jiān)管部門信息共享機制推動困難。只有微觀審慎監(jiān)管將風險防范關(guān)口前移，做好嚴格監(jiān)測、預警約束、措施到位，宏觀審慎維護區(qū)域金融穩(wěn)定才能保證。但在基層地區(qū)實際工作中，由于微觀審慎監(jiān)管與宏觀審慎分析難以有效結(jié)合，定期信息溝通共享不到位。

（三）快速發(fā)展的金融業(yè)務與松散的聯(lián)合監(jiān)管機制矛盾，難以促成基層地區(qū)形成維護金融穩(wěn)定工作的合力

隨著我國經(jīng)濟快速發(fā)展和金融改革力度持續(xù)加強，區(qū)域性銀行、證券、保險業(yè)務法人機構(gòu)及其分支機構(gòu)在基層地區(qū)分布增多，小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機構(gòu)不斷出現(xiàn)，經(jīng)濟金融發(fā)展的跨區(qū)域性、交叉性加劇。這對金融風險聯(lián)合監(jiān)管提出新的要求，需要一個更加緊密的區(qū)域穩(wěn)定聯(lián)合監(jiān)管機制。而目前聯(lián)合監(jiān)管機制松散，跨區(qū)域、跨市場的金融管理信息交流和風險預警通報不健全，難以形成齊抓共管、協(xié)調(diào)聯(lián)動、合力監(jiān)管的工作局面，難以形成多部門聯(lián)合維護區(qū)域金融穩(wěn)定的工作合力。

（四）金融穩(wěn)定工作專業(yè)性要求日益提高，與基層央行工作人員素質(zhì)結(jié)構(gòu)存在矛盾

金融穩(wěn)定工作不僅要分別對單家金融機構(gòu)、單個行業(yè)風險開展風險評估，還要對各個領(lǐng)域監(jiān)管信息進行整合和綜合研判，而且要對金融創(chuàng)新業(yè)務的關(guān)聯(lián)性風險及其傳導影響進行整體把控，因此要求工作人員具備較高的業(yè)務素質(zhì)。但當前基層央行缺乏相應的制度配套，無論在組織機構(gòu)設(shè)置方面，還是在人力配備方面，均無法滿足這一需要。一方面，由于基層央行履行金融穩(wěn)定工作的職能部門主要是貨幣信貸管理部門，沒有單獨設(shè)立工作部門，對維護地方金融穩(wěn)定的人、財、物投入不夠，使金融穩(wěn)定工作處于兼職、分散、非獨立狀態(tài)，難以達到應用效果。另一方面，基層央行干部隊伍，尤其是縣支行，年齡老化，綜合性高素質(zhì)人才欠缺，難以滿足工作需要。

三、新形勢下維護區(qū)域金融穩(wěn)定，推動金融業(yè)穩(wěn)健運行的對策選擇

基層央行要在上級各相關(guān)部門的支持下，樹立宏觀金融管理理念，完善工作機制，堅決守住不發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性風險的底線。

（一）加快完善金融穩(wěn)定立法，為基層央行開展金融穩(wěn)定工作提供法律保障

金融穩(wěn)定法律的建立健全對金融穩(wěn)定體制能否發(fā)揮作用至關(guān)重要。

一是完善金融穩(wěn)定法律體系。構(gòu)筑全面、系統(tǒng)的金融穩(wěn)定法律體系，以法律形式確定中國人民銀行在為維護金融穩(wěn)定工作中的權(quán)威性和主導地位，理清涉及金融穩(wěn)定的相關(guān)機構(gòu)和政府部門的具體權(quán)責，并作出法律性規(guī)定。使各級人民銀行在維護地方金融穩(wěn)定工作中有法可依、有章可依。

二是加強金融穩(wěn)定制度建設(shè)。盡快推出存款保險制度可在金融機構(gòu)經(jīng)營困難或面臨破產(chǎn)時，提供債務清償保證，維護存款人信心。完善最后貸款人制度，明確對問題金融機構(gòu)救助標準、操作規(guī)程以及全方位多層次的救助手段，降低道德風險，緩解中央銀行壓力。完善金融機構(gòu)市場退出機制，規(guī)范市場退出的程序和方式，弱化政府行政干預，防止個別機構(gòu)的風險演變成系統(tǒng)性風險。

三是增強金融穩(wěn)定法律法規(guī)可操作性。明確人民銀行及其分支機構(gòu)維護金融穩(wěn)定職責的具體工作要求，對職能進一步細化。賦予人民銀行履行金融穩(wěn)定職責的必要手段。明確維護金融穩(wěn)定的法律責任，既要對人民銀行及其工作人員失職、瀆職等行為作出明確規(guī)定，也要對地方政府、各級地方政府部門、金融監(jiān)管當局、社會團體、金融機構(gòu)等在金融穩(wěn)定工作中的失職、瀆職、不配合甚至犯罪等行為的法律責任給予明確，便于形成金融穩(wěn)定工作合力。

（二）構(gòu)建一個平臺、兩大制度、三項機制，完善基層金融穩(wěn)定工作框架

基層央行要爭取地方政府對防范化解金融風險工作的重視和支持，實現(xiàn)區(qū)域金融穩(wěn)定地方政府負責制，逐步將防控系統(tǒng)性金融風險納入地方經(jīng)濟建設(shè)中。

一是致力于金融穩(wěn)定工作平臺建設(shè)。構(gòu)建一個在地方政府統(tǒng)一領(lǐng)導下，把人民銀行、金融機構(gòu)、地方經(jīng)濟主管部門以及司法部門、媒體等各方人員聯(lián)系在一起的金融穩(wěn)定工作平臺。能夠開展定期化、制度化高層會議，交流對轄區(qū)經(jīng)濟、金融形勢的看法，協(xié)商經(jīng)濟金融運行中的重大問題，分析金融風險狀況，研究制定風險處置預案。在發(fā)現(xiàn)重大風險隱患尤其是跨部門、跨市場風險時，各成員單位能夠進行聯(lián)合檢查、調(diào)查，避免監(jiān)管真空。

二是建立金融穩(wěn)定工作信息員制度和季度例會制度。通過信息員制度定期了解金融機構(gòu)改革、運行和風險情況。如本年度出臺的重大金融改革措施；改革進程中存在的主要問題和風險隱患；金融機構(gòu)安全性、流動性等主要風險指標的變化及原因。通過季度例會，定期共同研判形勢，交流溝通各自領(lǐng)域的情況，討論下一步工作措施。

三是要建立健全風險處置、激勵約束、打擊非法金融工作機制。在金融風險的處置機制方面，及時識別并化解處置各類金融風險，對重點金融風險實施嚴格監(jiān)控，有效防止風險傳遞和蔓延。在金融業(yè)發(fā)展激勵約束機制方面，運用財政獎補資金建立正向激勵機制，督促和引導金融業(yè)自覺增強抵御金融風險的能力。在打擊非法金融活動工作機制方面，推動有關(guān)部門按照“屬地管理”和“誰主管、誰牽頭、誰審批、誰負責”的原則，嚴格履行監(jiān)管職責。

（三）加強經(jīng)濟金融風險監(jiān)測，有效防范金融風險

基層央行要從國家金融安全高度加強對轄內(nèi)經(jīng)濟金融整體風險的監(jiān)測、預警和報告，及時分析研究轄區(qū)經(jīng)濟金融運行情況和存在的問題，及時發(fā)出預警，并制定和實施相應的對策。聯(lián)合地方政府相關(guān)職能部門，加強關(guān)注擔保、典當、小貸公司、農(nóng)民資金互助組織等非銀行融資機構(gòu)的經(jīng)營及風險狀況。評估和研判非銀行融資機構(gòu)與銀行存貸款及其表外業(yè)務、房地產(chǎn)市場、民間融資以及非法集資等之間的業(yè)務交叉和風險傳導，以及對轄區(qū)金融穩(wěn)定的影響。

（四）加強金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)，夯實金融穩(wěn)定基礎(chǔ)

基層央行要致力于健全“地方政府領(lǐng)導，人行牽頭、部門聯(lián)動”的工作機制，推動金融生態(tài)環(huán)境創(chuàng)建工作開展。推動地方政府不斷豐富創(chuàng)建工作機制和內(nèi)容，加強財政政策與金融政策的協(xié)調(diào)配合。支持和幫助金融機構(gòu)尤其是地方法人機構(gòu)改革、發(fā)展與穩(wěn)定運行。杜絕行政干預，強化司法保護，形成依法維護金融債權(quán)的合力。積極配合有關(guān)部門規(guī)范金融市場秩序，凈化金融發(fā)展環(huán)境。

（五）健全工作機構(gòu)，整合資源，增強金融穩(wěn)定工作的保障

基層央行維護金融穩(wěn)定，也需要加強人民銀行自身內(nèi)部建設(shè)，健全工作機構(gòu)，提升整體工作能力和水平。

一是要盡快批準基層人民銀行設(shè)立獨立的金融穩(wěn)定部門。將具有豐富工作經(jīng)驗和專業(yè)技能的人員調(diào)整充實到金融穩(wěn)定工作崗位，承擔日常信息收集、匯總、分析和風險預警及提示等工作，確保各項工作落到實處。

二是充分運用和發(fā)揮“兩管理兩綜合”作用?；鶎友胄型ㄟ^“兩管理兩綜合”工作開展，加強內(nèi)部協(xié)調(diào)整合，提升中央銀行系統(tǒng)合力。適時開展專項執(zhí)法檢查和綜合執(zhí)法檢查，通過現(xiàn)場檢查和行政處罰，幫助金融機構(gòu)規(guī)范業(yè)務經(jīng)營，提升管理水平、增強防范金融風險的能力。統(tǒng)籌運用金融統(tǒng)計、征信、支付結(jié)算、賬戶管理、反洗錢、經(jīng)理國庫、反假貨幣等人民銀行相關(guān)金融管理職能，充分發(fā)揮在防范金融風險、維護金融穩(wěn)定中的重要作用。

[1]李仙子.當前基層行維護金融穩(wěn)定面臨的困境及對策選擇[J].吉林金融研究,2012（9）

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[3]張慶蓮，張麗麗.基層央行履職新模式面臨的困難[J].中國金融，2011（15）

[4]人民銀行資溪縣支行課題組.基層央行履行金融穩(wěn)定職能的難點與對策[J].金融與經(jīng)濟，2012（14）

[5]朱遠思.基層央行構(gòu)建金融穩(wěn)定機制的思考[J].當代經(jīng)濟，2012（14）

（作者單位：中國人民銀行南通市中心支行 江蘇南通 226007）

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1004-4914（2014）05-143-03