芻議經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在國(guó)家治理中的作用

●郭軍艷

芻議經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在國(guó)家治理中的作用

●郭軍艷

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是國(guó)家治理的重要組成部分，文章在分析經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的本質(zhì)的基礎(chǔ)上，闡述了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)國(guó)家治理的作用。并對(duì)如何使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)更好地服務(wù)于國(guó)家治理提出了建議。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì) 國(guó)家治理 免疫系統(tǒng)

目前，現(xiàn)代審計(jì)制度已經(jīng)在世界上絕大多數(shù)的國(guó)家建立并實(shí)施，該制度的主要特點(diǎn)是針對(duì)特定組織（包括盈利組織和非盈利組織）管理當(dāng)局的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況進(jìn)行審計(jì)，但是世界范圍內(nèi)的現(xiàn)代審計(jì)制度并沒(méi)有考慮對(duì)各類組織的最高領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行審計(jì)。因此，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為一項(xiàng)審計(jì)制度，屬于中國(guó)所特有的。該制度主要是針對(duì)行政事業(yè)單位的主要負(fù)責(zé)人和國(guó)有企業(yè)董事長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行審計(jì)。可以說(shuō)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是西方審計(jì)理論在中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)中的具體運(yùn)用，是中國(guó)審計(jì)的一種制度創(chuàng)新。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度推動(dòng)了現(xiàn)代審計(jì)的發(fā)展，這種制度創(chuàng)新也是中國(guó)對(duì)當(dāng)代審計(jì)發(fā)展的重大貢獻(xiàn)。

在我國(guó)實(shí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度以來(lái)，對(duì)于規(guī)范黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的具體經(jīng)濟(jì)行為，預(yù)防和懲治腐敗該制度都發(fā)揮了重要作用，可以說(shuō)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度目前已成為我國(guó)國(guó)家審計(jì)的重要組成部分。在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度是在規(guī)范經(jīng)濟(jì)秩序，加強(qiáng)對(duì)黨政干部的監(jiān)督，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)過(guò)程中，逐漸發(fā)展起來(lái)的一種具有中國(guó)特色的審計(jì)監(jiān)督活動(dòng)，具有明顯的權(quán)力監(jiān)督特征。

劉家義審計(jì)長(zhǎng)曾經(jīng)指出，國(guó)家審計(jì)實(shí)質(zhì)是政府依法運(yùn)用權(quán)力來(lái)監(jiān)督、制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國(guó)家治理中一個(gè)內(nèi)生的“免疫系統(tǒng)”，這個(gè)“免疫系統(tǒng)”有助于國(guó)家治理機(jī)制的自我完善。而作為國(guó)家審計(jì)的重要組成部分，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)無(wú)疑也會(huì)在國(guó)家治理起到重要作用。國(guó)家治理通常指國(guó)家最高權(quán)威通過(guò)行政立法和司法機(jī)關(guān)以及國(guó)家和地方之間的分權(quán)，從而對(duì)社會(huì)實(shí)施控制和管理的過(guò)程。

在國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中，政府是參與治理的中堅(jiān)力量，政府既是公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行者，同時(shí)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的監(jiān)督者。與公司治理中所存在的委托代理問(wèn)題不同，國(guó)家治理主要針對(duì)對(duì)公共權(quán)力行使以及公共資源配置的監(jiān)督和控制。因而，國(guó)家治理的核心是推動(dòng)公共資源高效合理地配置，監(jiān)督公權(quán)力合法、透明地運(yùn)行，妥善處理或平衡不同利益群體的利益訴求，對(duì)公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行起到保駕護(hù)航的作用。所以，建立合理有效的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)非常重要。一個(gè)高效的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)主要包括以下方面：?jiǎn)栘?zé)機(jī)制、參與機(jī)制、公溝通機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。問(wèn)責(zé)機(jī)制是對(duì)政府行政部門或行政人員，對(duì)其工作中由于履行職責(zé)不當(dāng)，造成行政效率低下乃至損害社會(huì)公眾的合法權(quán)益的行為，進(jìn)行責(zé)任追究的制度安排。參與機(jī)制是指社會(huì)各界通過(guò)信訪、參加聽(tīng)證會(huì)等官方媒介或者在第三方媒體提出與公共服務(wù)有關(guān)的建議的制度。監(jiān)督機(jī)制是對(duì)政府行政部門及行政人員行使公共權(quán)力的過(guò)程、結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督的制度安排。溝通機(jī)制是參與治理的各方有關(guān)溝通渠道、溝通環(huán)境的制度安排。

一、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在國(guó)家治理中的作用

1.各級(jí)人大行使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)委托權(quán)以及建議權(quán)能夠促進(jìn)國(guó)家治理參與機(jī)制的有效運(yùn)行。各級(jí)人大通過(guò)行使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)委托權(quán)，可以代表社會(huì)公眾參與國(guó)家治理。如果行政事業(yè)部門及其工作人員履責(zé)不當(dāng)乃至濫用權(quán)力，各級(jí)人民代表大會(huì)有權(quán)代表公眾意愿，合理行使國(guó)家權(quán)力，委托各級(jí)政府的審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。而對(duì)于在相關(guān)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，人民代表大會(huì)可以向相關(guān)部門提出整改意見(jiàn)，真正地代表社會(huì)公眾行使參與權(quán)，推動(dòng)國(guó)家治理機(jī)制的完善。

2.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)政府機(jī)構(gòu)“一把手”受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況審計(jì)，可以促進(jìn)國(guó)家治理問(wèn)責(zé)機(jī)制的建立與完善。問(wèn)責(zé)機(jī)制是現(xiàn)代國(guó)家治理中的應(yīng)有之義，行政主管部門需要對(duì)履行公共受托責(zé)任的下級(jí)行政機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問(wèn)責(zé)，以強(qiáng)化內(nèi)部管理，推動(dòng)政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任的有效履行。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是進(jìn)行問(wèn)責(zé)的一種重要手段，而問(wèn)責(zé)機(jī)制的有效實(shí)施也可以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的發(fā)展。通過(guò)對(duì)各個(gè)政府機(jī)關(guān)“一把手”任職期間財(cái)務(wù)收支行為、內(nèi)部控制執(zhí)行情況以及職能履行情況等方面進(jìn)行審計(jì)，從而對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)履行情況提出全面的評(píng)價(jià)，為問(wèn)責(zé)機(jī)制的實(shí)施提供審計(jì)意義上的證據(jù)，以推動(dòng)問(wèn)責(zé)機(jī)制的合法化、常態(tài)化，提高國(guó)家治理效率。

3.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)通過(guò)對(duì)監(jiān)督公權(quán)力的執(zhí)行情況，可以發(fā)揮國(guó)家治理監(jiān)督機(jī)制的作用。按照公共委托代理理論，政府機(jī)關(guān)的代理行為具有壟斷性、強(qiáng)制性以及信息不對(duì)稱性等特點(diǎn)，所以必須要有監(jiān)督機(jī)制去監(jiān)督公權(quán)力的執(zhí)行。在我們國(guó)家，紀(jì)檢監(jiān)察部門和政府審計(jì)部門都是政府部門公共權(quán)力的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是對(duì)各個(gè)政府職能機(jī)構(gòu)第一負(fù)責(zé)人的公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的審計(jì)；政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)權(quán)、責(zé)理應(yīng)具有對(duì)稱性，對(duì)其職務(wù)履行情況進(jìn)行的審計(jì)，同時(shí)也是對(duì)其權(quán)力運(yùn)用情況的審計(jì)。由于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)具有預(yù)防、糾偏以及揭露的作用，所以經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)可以對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行有效的監(jiān)督，以完善國(guó)家治理監(jiān)督機(jī)制。

4.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)公告制度可以使社會(huì)公眾對(duì)政府公共權(quán)力運(yùn)行情況的知情權(quán)得以實(shí)施，進(jìn)而促進(jìn)國(guó)家治理中溝通機(jī)制的建立與完善?，F(xiàn)在，很多省、市己實(shí)施了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)公告制度，即在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)前，將相關(guān)的擬實(shí)施的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目予以公示；在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)束后，將相關(guān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報(bào)告也進(jìn)行公示。在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)施之前進(jìn)行審計(jì)項(xiàng)目公示，能夠使廣大社會(huì)公眾對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)進(jìn)展情況監(jiān)督，對(duì)于相關(guān)責(zé)任人員的違法，及時(shí)向紀(jì)檢監(jiān)察部門舉報(bào)；而在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)施后，通過(guò)公示經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報(bào)告，能夠使廣大干部群眾了解被審人員受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況，解決社會(huì)公眾對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果知情權(quán)的問(wèn)題。因而，在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)過(guò)程中，通過(guò)公告制度，社會(huì)公眾可以及時(shí)了解政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)過(guò)程和審計(jì)工作情況，進(jìn)而在政府與社會(huì)公眾之間建立有效的溝通渠道，進(jìn)而完善國(guó)家治理溝通機(jī)制。

二、如何推動(dòng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作

綜上，本文認(rèn)為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在規(guī)范黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)行為、預(yù)防和懲治腐敗、推動(dòng)和完善國(guó)家治理方面都發(fā)揮了重要作用。但是，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)參與國(guó)家治理的機(jī)制和范圍還有待進(jìn)一步擴(kuò)展，筆者認(rèn)為可以從以下三個(gè)方面入手來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作。

1.建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)體系。對(duì)于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)體系問(wèn)題，理論界已經(jīng)進(jìn)行了多年的研究，取得了一些成果，但是總體效果還不夠理想。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)實(shí)質(zhì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)論相適應(yīng)的方法體系，所以評(píng)價(jià)體系中不只是一個(gè)單純的指標(biāo)體系，還應(yīng)包括審計(jì)重點(diǎn)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法等。而處于評(píng)價(jià)體系核心地位的評(píng)價(jià)指標(biāo)，應(yīng)與相應(yīng)的審計(jì)內(nèi)容相適應(yīng)。對(duì)于不同的審計(jì)內(nèi)容，根據(jù)其重要程度賦予其不同的權(quán)重。在實(shí)施中，首先賦予各審計(jì)內(nèi)容一個(gè)基礎(chǔ)分，然后對(duì)不同的審計(jì)內(nèi)容根據(jù)履行情況進(jìn)行加分或減分，最后計(jì)算出總分并以此作為確定審計(jì)結(jié)論的依據(jù)，這樣審計(jì)結(jié)論的質(zhì)量就得到了保證，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)才能更好地服務(wù)于國(guó)家治理。

2.建立全新的經(jīng)濟(jì)責(zé)任報(bào)告體系。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報(bào)告主要包含兩層含義：一是反映經(jīng)濟(jì)行為責(zé)任內(nèi)容的報(bào)告體系；二是按規(guī)定要求編制經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報(bào)告以說(shuō)明責(zé)任履行狀況。經(jīng)濟(jì)責(zé)任報(bào)告體系可以提供被審領(lǐng)導(dǎo)干部相關(guān)公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的信息，是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要前提和基礎(chǔ)。該報(bào)告體系可以滿足利益相關(guān)者對(duì)行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)受托公共經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的信息需求，更好地完善國(guó)家治理服務(wù)。具體而言，經(jīng)濟(jì)責(zé)任報(bào)告體系可包含以下六個(gè)方面的內(nèi)容：（1）政府機(jī)關(guān)預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告；（2）政府機(jī)關(guān)年度會(huì)計(jì)報(bào)告；（3）政府治理結(jié)構(gòu)報(bào)告；（4）政府經(jīng)營(yíng)活動(dòng)及目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度報(bào)告；（5）政府社會(huì)責(zé)任報(bào)告；（6）政府可持續(xù)發(fā)展報(bào)告。

3.建立注冊(cè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)師制度。由于審計(jì)工作的嚴(yán)肅性，同時(shí)考慮到經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作在國(guó)家治理中發(fā)揮的重要作用，而且經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)方法以及審計(jì)報(bào)告等方面與社會(huì)審計(jì)或其他政府審計(jì)存在差異，所以從事經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的相關(guān)人員必須具備較強(qiáng)的專業(yè)勝任能力。在發(fā)達(dá)國(guó)家審計(jì)實(shí)務(wù)發(fā)展過(guò)程中，按照細(xì)分的審計(jì)類型，成立了很多相應(yīng)的職業(yè)審計(jì)協(xié)會(huì)，并實(shí)施了審計(jì)師注冊(cè)制度。

現(xiàn)階段，無(wú)論是行政事業(yè)單位，還是國(guó)有或控股企業(yè)都屬于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的工作范圍。這些部門的領(lǐng)導(dǎo)干部一旦離任，都應(yīng)實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)；再者，出于管理的需要，有時(shí)還要進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)干部在任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。就我國(guó)政府審計(jì)的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，在任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的力度還會(huì)逐漸加大。在我國(guó)政府各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)工作人員有限的情況下，要完成經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的任務(wù)并保證審計(jì)質(zhì)量，筆者認(rèn)為可以考慮建立注冊(cè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)師制度，這樣的資格考試可以篩選合格的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)師，從而整合社會(huì)審計(jì)資源，提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)人員整體素質(zhì)。

政府審計(jì)機(jī)關(guān)可以在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目立項(xiàng)后，成立項(xiàng)目組，小組負(fù)責(zé)人由各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)骨干擔(dān)任，小組工作成員可以由外部的注冊(cè)審計(jì)師擔(dān)任，以有效利用社會(huì)審計(jì)資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的開(kāi)展。另一方面，在實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任工作的過(guò)程中，政府審計(jì)機(jī)關(guān)也可以利用社會(huì)審計(jì)和機(jī)關(guān)內(nèi)部審計(jì)的結(jié)論，從而提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的效率。建立注冊(cè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)師制度可以提升政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作人員職業(yè)素質(zhì)，提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的效率，為進(jìn)一步擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的廣度和深度奠定人力基礎(chǔ)，進(jìn)而強(qiáng)化國(guó)家治理，提升國(guó)家治理效率。

[1]廖義剛，陳漢文.國(guó)家治理與國(guó)家審計(jì)：基于國(guó)家建構(gòu)理論的分析.審計(jì)研究，2012.（2）

[2]章軻.基于國(guó)家產(chǎn)權(quán)理念的國(guó)家審計(jì)本質(zhì)研究.審計(jì)研究，2012（6）

[3]李嘉明，劉永龍.國(guó)家審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的機(jī)制和作用比較.審計(jì)研究，2012.（6）

（作者單位：晉中市審計(jì)局 山西晉中 030600）

（責(zé)編：若佳）（責(zé)編：李雪）（責(zé)編：若佳）

F239.47

A

1004-4914（2014）05-141-02