基于內(nèi)部控制的地方政府投資項(xiàng)目分析

劉曦

基于內(nèi)部控制的地方政府投資項(xiàng)目分析

劉曦

地方政府投資是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要引擎，是地方政府為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、公共服務(wù)和宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能，投入資金轉(zhuǎn)化為實(shí)物資產(chǎn)的行為和過(guò)程。地方政府投資在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，又出現(xiàn)了很多問(wèn)題諸如投資效率低下、資金浪費(fèi)嚴(yán)重等。這些問(wèn)題很大程度與我國(guó)目前地方政府投資項(xiàng)目的內(nèi)部控制薄弱和執(zhí)行內(nèi)部控制乏力有關(guān)，因此，本文擬從COSO內(nèi)部控制五要素控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通以及監(jiān)督進(jìn)行分析，推動(dòng)我國(guó)地方政府投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制發(fā)展。

內(nèi)部控制；地方政府；投資項(xiàng)目

一、政府投資控制環(huán)境要素分析

我國(guó)地方政府投資決策管理是以發(fā)展和改革部門(mén)為主體，相關(guān)主管部門(mén)分工協(xié)作以及相互制約的多部門(mén)共同決策模式。這種模式下，各個(gè)行業(yè)主管部門(mén)分別管理政府各個(gè)領(lǐng)域的項(xiàng)目，投資項(xiàng)目的決策、執(zhí)行和監(jiān)督職能未能分離，就會(huì)導(dǎo)致投資項(xiàng)目中的腐敗問(wèn)題滋生。如2011年3月國(guó)家審計(jì)署公布的對(duì)十個(gè)?。ㄊ校U(kuò)內(nèi)需投資項(xiàng)目審計(jì)，政府投資項(xiàng)目中主要存在的問(wèn)題有：（1）項(xiàng)目及執(zhí)行單位存在執(zhí)行國(guó)家政策規(guī)定不夠嚴(yán)格、資金和建設(shè)管理不夠規(guī)范等問(wèn)題；（2）項(xiàng)目建設(shè)或執(zhí)行單位用已完工項(xiàng)目或主體工程已完工項(xiàng)目申請(qǐng)、使用虛假資料申報(bào)或多頭申報(bào)；（3）項(xiàng)目存在未取得環(huán)境評(píng)價(jià)審批即擅自開(kāi)工建設(shè)、越權(quán)審批或未按環(huán)評(píng)批復(fù)要求建設(shè)相關(guān)設(shè)施等，違規(guī)占用土地；（4）項(xiàng)目執(zhí)行單位違法轉(zhuǎn)包或違規(guī)分包。這些客觀(guān)說(shuō)明，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府部門(mén)管理者對(duì)內(nèi)部控制意識(shí)淡薄，政府內(nèi)部控制環(huán)境較弱。

控制環(huán)境實(shí)質(zhì)就是政府部門(mén)管理者對(duì)內(nèi)部控制是正面的還是負(fù)面的態(tài)度。如果管理者認(rèn)為內(nèi)部控制很重要，這就給政府部門(mén)內(nèi)部工作人員傳遞了去執(zhí)行交流內(nèi)部控制的信息，內(nèi)部控制就會(huì)變得越有效。但是，如果管理者認(rèn)為內(nèi)部控制不重要或者是一種障礙，這種態(tài)度通過(guò)管理者的行動(dòng)傳遞給工作人員負(fù)面的信息。在這種態(tài)度下，工作人員認(rèn)為內(nèi)部控制在工作中應(yīng)該被忽視。因此，控制環(huán)境被視為政府部門(mén)內(nèi)的管理層“基調(diào)”，通過(guò)權(quán)威和政策以正面或負(fù)面的影響組織內(nèi)所有工作人員的控制意識(shí)。一個(gè)有效的內(nèi)部控制環(huán)境是內(nèi)部控制其他要素的基礎(chǔ)，政府部門(mén)管理者及其內(nèi)部工作人員應(yīng)建立一個(gè)好的環(huán)境，這樣內(nèi)部控制才可以得到有效的執(zhí)行。

二、地方政府投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要素分析

我國(guó)政府投資項(xiàng)目投資大，周期長(zhǎng)，面臨的風(fēng)險(xiǎn)較多，如投資通脹風(fēng)險(xiǎn)，自2008年第四季度以來(lái)，在政府4萬(wàn)億刺激經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的促動(dòng)下，各級(jí)和各地政府拼命擴(kuò)大鐵、公、地（鐵）等基建項(xiàng)目投資，是近年中國(guó)經(jīng)濟(jì)體內(nèi)廣義貨幣迅速通脹的主要原因。還有以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目標(biāo)，結(jié)果帶來(lái)了大量環(huán)境惡化問(wèn)題，使政府聲譽(yù)受損的風(fēng)險(xiǎn)；有的地方政府追求GDP，追求政績(jī)，違規(guī)舉借大量貸款投資。因此，地方政府投資過(guò)程中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)對(duì)地方政府滿(mǎn)足目標(biāo)的能力產(chǎn)生負(fù)面影響，地方政府部門(mén)應(yīng)該有能力去識(shí)別、分析，形成管理風(fēng)險(xiǎn)的方法。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的步驟為:第一步設(shè)定目標(biāo)即政府部門(mén)盡力要去實(shí)現(xiàn)什么？第二步找到實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)，即哪些事情的發(fā)生會(huì)影響目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)？第三步評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，即風(fēng)險(xiǎn)會(huì)產(chǎn)生什么樣的后果，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性是什么？第四步是管理風(fēng)險(xiǎn)，即根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，最具成本效益的管理風(fēng)險(xiǎn)的方法是什么？要特別注意的是，政府部門(mén)在評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)時(shí)有很多獨(dú)特性，因此，地方政府投資首先要考慮地方公共資源應(yīng)用的安全性、效率性、效果性和效率性。

三、地方政府投資控制活動(dòng)要素分析

我國(guó)地方政府投資項(xiàng)目往往“重批輕管”現(xiàn)象比較突出，有些單位對(duì)項(xiàng)目批之后的執(zhí)行情況缺乏必要的后續(xù)監(jiān)管，往往是一批了事。比如，濫用審批權(quán)、缺乏資產(chǎn)控制權(quán)、預(yù)算能力不足以及信息系統(tǒng)管理維護(hù)缺少控制。地方政府管理者必須建立并實(shí)施控制政策和程序，以確保管理層能夠識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而采取措施降低風(fēng)險(xiǎn)。控制活動(dòng)是指能夠保證管理者的指令得以貫徹執(zhí)行的政策和程序?？刂苹顒?dòng)的步驟一般分為：第一步是定義控制目標(biāo)，即通過(guò)內(nèi)部控制管理風(fēng)險(xiǎn)，確定控制目標(biāo)是什么？第二步，設(shè)計(jì)控制，即為防止和發(fā)現(xiàn)已識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)如何設(shè)計(jì)控制？值得注意的是，由于內(nèi)部控制活動(dòng)存在各級(jí)職能部門(mén)之中，包括審批、授權(quán)、認(rèn)證、保密、記錄、評(píng)價(jià)、考核等，因此，管理者需要找到這些控制活動(dòng)中的關(guān)鍵控制點(diǎn)進(jìn)行控制設(shè)計(jì)。

四、地方政府投資信息與溝通要素分析

地方政府投資項(xiàng)目中的信息溝通是一種內(nèi)部溝通，包括上行溝通、下行溝通和平行溝通。但無(wú)論是哪一種類(lèi)型的溝通，都存在信息不對(duì)稱(chēng)甚至歪曲，具體表現(xiàn)為：（1）不同職能部門(mén)之間的信息不對(duì)稱(chēng)；（2）行政組織與公務(wù)人員之間存在信息不對(duì)稱(chēng)；（3）行政組織內(nèi)部公務(wù)人員之間存在信息不對(duì)稱(chēng)。研究表明，個(gè)體官員在對(duì)信息篩選時(shí)，信息的垂直流動(dòng)中每個(gè)信息的比水平傳播中的平均歪曲程度要大。但是一個(gè)有效的溝通是建立在政府部門(mén)管理層和工作人員充分、及時(shí)、全面的掌握信息的基礎(chǔ)上。

對(duì)于地方政府部門(mén)的工作人員來(lái)說(shuō)，需要權(quán)威決定對(duì)部門(mén)應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么。權(quán)威的主觀(guān)方面是指權(quán)威取決于接受命令的人即工作人員，信息和溝通則是客觀(guān)權(quán)威。信息交流要素有：（1）明確的、正式的、簡(jiǎn)潔的和完整的信息交流的渠道和交流路線(xiàn)；（2）監(jiān)督者應(yīng)具備合理合格的交流能力；（3）每一個(gè)信息都需要被認(rèn)證。因此，一個(gè)健全的信息和溝通能夠幫助管理者有效的執(zhí)行內(nèi)部控制和履行相關(guān)的責(zé)任。

五、地方政府投資監(jiān)督要素分析

目前地方政府投資項(xiàng)目主要是由地方政府投資主管部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)及行業(yè)主管部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督管理。但是，地方政府投資項(xiàng)目的監(jiān)督理念、方法還不夠完善，覆蓋項(xiàng)目全過(guò)程和全方位的完整監(jiān)督體系尚未形成，主要表現(xiàn)如下：（1）現(xiàn)行的監(jiān)督框架還不夠完善，沒(méi)有形成客觀(guān)的、獨(dú)立的、第三方監(jiān)督體系；（2）現(xiàn)行行政管理體系之內(nèi)的監(jiān)督體系，雖然實(shí)現(xiàn)自上而下的監(jiān)督，但不能對(duì)最高決策、管理機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)督；（3）作為監(jiān)管體系重要組成部分的后評(píng)價(jià)缺乏時(shí)效性。因此，在政府內(nèi)部控制中應(yīng)該發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的重要作用。

內(nèi)部審計(jì)是組織為適應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督、提高管理效率的需要而發(fā)展起來(lái)的，是內(nèi)部控制的主要組成部分，也是對(duì)內(nèi)部控制執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)的一種設(shè)置，是對(duì)內(nèi)部控制的再控制。在內(nèi)部控制中，持續(xù)定期監(jiān)督和評(píng)價(jià)內(nèi)部控制的有效性確保控制功能的正常運(yùn)行，通過(guò)內(nèi)部審計(jì)人員，幫助管理層識(shí)別出內(nèi)在的弱點(diǎn)并向管理層推薦糾正措施。沒(méi)有良好的內(nèi)部審計(jì)，政府內(nèi)部控制系統(tǒng)是不完善的。

[1]楊華云.新京報(bào)，審計(jì)署：18個(gè)擴(kuò)內(nèi)需項(xiàng)目違規(guī)獲取過(guò)億中央投資 [EB/OL].[2011-06-29].http://news.iqilu.com/china/gedi/2011/0326/438514.html.

[2]韋森.政府投資擴(kuò)張導(dǎo)致通脹[EB/OL].[2011-06-29].http:// www.caijing.com.cn/2011-03-23/110673515.html.

（作者單位：利安達(dá)會(huì)計(jì)師事務(wù)所（特殊普通合伙）湖北分所）