不動產(chǎn)登記條例再失約

姚瑋潔

有傳言說，本應(yīng)在6月底公布的《不動產(chǎn)登記條例》（以下簡稱《條例》）要延期?！恫t望東方周刊》致電曾參與這部條例制定的原國家地籍管理司司長向洪宜，他在電話中說：“出不來。”

問及原因，“還在征求各個部委的意見?！弊穯柧唧w情況，他笑而不語。

此前在2014年5月，這位滿頭銀發(fā)的老人曾非?？隙ǖ貙τ浾弑硎?，《條例》在6月底一定會出臺。

對于不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，向洪宜一直提倡疾風(fēng)暴雨式的改革。他幾周前接受本刊采訪時表示，“主要的難點其實就在于部門利益?！?/p>

他不否認(rèn)，在各個部委的權(quán)力分配方面，“其他各個部門都有依據(jù)。”

比如，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心原副主任王玨林就對本刊記者表示，在不動產(chǎn)進行統(tǒng)一登記之后，理應(yīng)把發(fā)所有權(quán)證的職責(zé)歸到房屋住建部門，“如果把所有的職責(zé)都?xì)w于不動產(chǎn)登記局，那登記局成什么了？小國務(wù)院？”

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度在最近幾年加速，而直到最后一刻，它面臨的困難似乎未變：捋順法律或者傳統(tǒng)方面的“依據(jù)”。

分散登記肇始

1949年之后，新政權(quán)在內(nèi)務(wù)部設(shè)立了土地管理部，統(tǒng)一管理農(nóng)村和城市的土地事務(wù)。到20世紀(jì)50年代中期，內(nèi)務(wù)部撤銷，森林、草原、水資源的土地管理職權(quán)分散到林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部、水利部、國防部等部委，在隨后的年代里，各個部委也設(shè)立了相對獨立的登記部門。

由此，形成了今天多部門分散管理不動產(chǎn)的格局。

“在那樣一個計劃經(jīng)濟的年代里，很多東西不是通過市場的方式進行交易，不動產(chǎn)的分散登記符合當(dāng)時國情?！痹鴧⑴c相關(guān)法規(guī)制定的清華大學(xué)法學(xué)院副教授程嘯對《瞭望東方周刊》說。

目前，中國涉及不動產(chǎn)登記的部門和機構(gòu)有近10個。房屋由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門登記，草地由農(nóng)業(yè)部門登記，林地由林業(yè)部門登記，承包經(jīng)營的耕地由農(nóng)業(yè)部門登記，海域使用權(quán)由國家海洋部門進行登記，國有土地使用權(quán)和集體土地所有權(quán)等由國土資源部門負(fù)責(zé)登記……

國土資源部門對土地進行登記則依據(jù)的是《土地管理法》，且其中第11條第3款明確規(guī)定“確認(rèn)林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)，確認(rèn)水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國草原法》和《中華人民共和國漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理”。

為了解決分散登記帶來的各類糾紛和問題，曾有人大代表建議擴大《土地管理法》的法律涵蓋范圍，這樣人們可以在《森林法》、《漁業(yè)法》、《草原法》等法規(guī)的指引下處理土地資源的權(quán)屬問題。

對此全國人大常委會法律委員會曾回應(yīng)，國家應(yīng)當(dāng)將統(tǒng)一土地管理的原則寫入法律，但又提出：“如果我們改變現(xiàn)有的土地管理制度，并修改目前依然有效的相關(guān)法規(guī)，那么更多復(fù)雜的問題也許就會應(yīng)運而生，其中某些問題甚至?xí)值綗o法解決的地步。”

推動建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記機構(gòu)，一直是向洪宜的心愿。早在上世紀(jì)90年代末向洪宜剛退休時，就曾兩次同國土部門的退休領(lǐng)導(dǎo)，聯(lián)合請求國務(wù)院設(shè)立和不動產(chǎn)登記局性質(zhì)類似的國家地籍總局、土地調(diào)查登記局。

兩次均未成功。

2007年《物權(quán)法》頒布，又給不動產(chǎn)登記局的成立帶來了曙光。

2013年3月15日，十二屆全國人大一次會議審議通過了《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，其中明確提出，出臺并實施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，且由國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部會同國務(wù)院法制辦、國家稅務(wù)總局等有關(guān)部門負(fù)責(zé)。

當(dāng)時規(guī)定，與不動產(chǎn)相關(guān)的中央各部委要在2013年4月底完成相關(guān)“統(tǒng)一”準(zhǔn)備，但這一目標(biāo)并未達成。

“遇到了很大障礙。”消息人士告訴本刊，“有的部門堅決反對，其他部委也比較反對，都希望維持現(xiàn)狀。最積極主動的是國土部?！?/p>

而據(jù)向洪宜回憶，中共十八屆三中全會之前，為了平衡各方關(guān)系，國務(wù)院法制辦、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部、國土資源部三個部委作了分工：國務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)條塊協(xié)調(diào)；住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部負(fù)責(zé)國有土地上房屋的不動產(chǎn)登記，以房屋所有權(quán)為準(zhǔn)；國土資源部負(fù)責(zé)集體土地上的不動產(chǎn)登記，包括耕地、林地及草地等。

不久后，中共十八屆三中全會召開，國務(wù)院總理李克強在主持召開國務(wù)院常務(wù)會議時，最終對不動產(chǎn)登記“一錘定音”：在中央層面，全國不動產(chǎn)的統(tǒng)一登記由國土部負(fù)責(zé)，各地也必須歸口到一個部門。

利益的協(xié)調(diào)

然而，2014年1月發(fā)布的《中央編辦關(guān)于整合不動產(chǎn)登記職責(zé)的通知》中，是讓國土資源部“指導(dǎo)監(jiān)督”，而非“管理”登記工作。

在向洪宜的記憶中，使用權(quán)為國有的土地，登記比例已超過80%；集體土地所有權(quán)的登記比例在2013年也完成了50%。在他看來，“理論上交接一下、作一個變更，就無需浪費國家的財力重新審查了?！?/p>

但是，各部委仍不愿意把原先負(fù)責(zé)登記的骨干集中到不動產(chǎn)登記局，即使中編辦已經(jīng)作了這個規(guī)定。

2014年5月，不動產(chǎn)登記局正式掛牌，決定按照人隨事走的原則，適當(dāng)加強國土資源部相關(guān)機構(gòu)和人員，在國土資源部地籍管理司加掛不動產(chǎn)登記局牌子。

雖然看上去是個利好消息，但另一方面，“它連國土部門下面的一個司都不是，只是括號后面的內(nèi)容?！背虈[說。

向洪宜認(rèn)為，這樣的地位讓不動產(chǎn)登記局在日后的協(xié)調(diào)過程中非常尷尬?！澳阏f個什么問題，別人都不聽你的，那有什么用？至少應(yīng)該像國家海洋局一樣，在國土資源部下面，單獨成立一個局?！?/p>

“中央都這么做了，地方也都看中央，他們覺得中央這么弄，我也這么弄肯定沒錯?！背虈[說。實際上，對于這個新事物，很多地方政府依然十分迷惘。

他也認(rèn)為，不動產(chǎn)登記局應(yīng)該是個獨立的部門。不過，不動產(chǎn)登記局不應(yīng)該隸屬于任何行政管理部門?！艾F(xiàn)在中央政府提倡簡政放權(quán)，要對行政部門做減法不做加法?！?/p>

“但登記的目的是為了讓不動產(chǎn)權(quán)利更清楚，和管理不是一回事，掛牌子的做法導(dǎo)致登記機構(gòu)都沒有完全獨立，缺乏機構(gòu)內(nèi)部的相互制約，最終會滋生腐敗。”程嘯說。endprint

職權(quán)的分配

作為之前極有可能牽頭不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的部門之一，住建部系統(tǒng)在此次不動產(chǎn)登記局的成立過程中略顯踟躕。

據(jù)向洪宜表示，迄今仍有住建部系統(tǒng)官員對這個分類頗有意見。

“按照以前的買房程序，房地產(chǎn)商進行商品房預(yù)售時有了預(yù)售許可，買房的老百姓才能同他們簽訂買賣合同。等房子建好、開發(fā)商辦理大產(chǎn)權(quán)初始登記以后，老百姓才能去辦理房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記。這里面就涉及從交易、管理到登記的一系列環(huán)節(jié)?！眳⑴c過住建部《房屋登記辦法》制定的程嘯對于房管部門的處境十分理解。

他表示，原來住建部主要以登記作為行政管理的抓手，借此進行控制，在這個“出口處”卡住。

現(xiàn)在登記職能統(tǒng)一由國土部負(fù)責(zé)，住建部系統(tǒng)的“抓手”沒了，需要考慮在新的形勢下如何履行行政管理職能。

目前，住建部門的要求是，房屋買賣合同必須先經(jīng)過住建部門審核，審?fù)暌院笤偃マk登記。

但向洪宜則認(rèn)為，如果房管部門“橫插一杠”，會造成管理上極大的混亂。

按照國土部門的慣例，在程序上，土地登記大致可以分為五個步驟：首先，土地所有者或使用者向相關(guān)部門提出申請，即申請地籍調(diào)查；其次，地籍調(diào)查；第三，權(quán)屬審核；第四，注冊登記；第五，更換土地證書。

其中最為重要的就是權(quán)屬審核，主要看土地屬性究竟是什么，并進行面積測量，也就是實質(zhì)性審查。

審查完畢后，材料交給登記官進行審核無誤后方可登記。這一套流程對于國土部門而言相當(dāng)成熟。向洪宜認(rèn)為，“如果在中間加一個房管部門審核的環(huán)節(jié)，不僅沒有必要，而且給老百姓增加了負(fù)擔(dān)。”

直到今天，關(guān)于房屋一類不動產(chǎn)在登記前是否要先交其他部委審查，住建部門和國土部門仍在激烈討論。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心原副主任王玨林希望，發(fā)證的職能依然由房管部門履行。

他對《瞭望東方周刊》表示：“應(yīng)該先到不動產(chǎn)登記局登記，登記完了以后該上哪個部門辦手續(xù)就上哪個部門辦手續(xù)。比如房屋登記完以后，還應(yīng)該去房管部門去換證，一直以來房產(chǎn)證都是房管局發(fā)放的，房屋管理是法律賦予房管局的權(quán)力，怎么能換部門呢？”

在他看來，不動產(chǎn)登記局所涉及的工作只是階段性的。

“如果讓不動產(chǎn)局管那么多內(nèi)容，那就不是不動產(chǎn)局了。農(nóng)村好多地都承包下去了，管得了嗎？房管局多年積累下的檔案資料、人員隊伍，你新成立一個想代替，怎么代替？難道把人從這邊取消，再成立一次？主要的業(yè)務(wù)還是得由原有各個部門管理?！蓖醌k林說。

不過，即使將來國土部管理的不動產(chǎn)登記局拿到了相關(guān)的管理職權(quán)，依然是把雙刃劍。

“現(xiàn)在國土部特別擔(dān)心矛盾的轉(zhuǎn)移。比如說，以前農(nóng)業(yè)部登錯了一塊地，農(nóng)民發(fā)現(xiàn)職能已經(jīng)統(tǒng)一到國土部門了，打官司告國土，上訪也是找國土?？蓢敛块T也是一頭霧水，當(dāng)初他沒參與，根本不知道是怎么登記錯的，怎么就找上了自己？還得去查歷史資料。權(quán)責(zé)是對應(yīng)的，有權(quán)必有責(zé)。權(quán)力集中到這里了，將來矛盾也會在這集中爆發(fā)?！背虈[說。endprint