現(xiàn)代治理中的行政決策責(zé)任機(jī)制

唐任伍+劉立瀟

【摘要】改革開放以來(lái)，中國(guó)政府在加強(qiáng)行政決策責(zé)任制度建設(shè)方面取得重要進(jìn)展，但仍然存在行政責(zé)任主體范圍模糊、責(zé)任內(nèi)容亟待明晰、評(píng)估體系配套性弱，以及實(shí)際追責(zé)缺乏剛性等缺陷。因此，行政決策責(zé)任終身制是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)，是完善責(zé)任制度的必然方向，是向責(zé)任制政府轉(zhuǎn)型的必然路徑，是倡導(dǎo)廉政勤政文化的本質(zhì)體現(xiàn)，是提升行政決策效率的內(nèi)在要求，是加強(qiáng)公務(wù)人員作風(fēng)建設(shè)的有效方法。實(shí)施行政決策責(zé)任終身制應(yīng)當(dāng)是下一步深化行政管理體制改革的重要方面，這對(duì)增強(qiáng)黨和政府的執(zhí)政能力、執(zhí)政合法性，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化，樹立負(fù)責(zé)任大國(guó)形象都具有重要的積極意義。

【關(guān)鍵詞】行政決策 責(zé)任終身制 治理體系 考核問責(zé)

【中圖分類號(hào)】 D630.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

近年來(lái)，隨著公共管理思想理論的發(fā)展，世界各國(guó)在探索建立責(zé)任型、服務(wù)型政府的實(shí)踐中取得長(zhǎng)足進(jìn)步。中國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期和矛盾多發(fā)期，國(guó)內(nèi)外政治、經(jīng)濟(jì)等矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，社會(huì)利益關(guān)系相互交織，各項(xiàng)改革進(jìn)入深水區(qū)、攻堅(jiān)期。如何進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)，健全行政管理體系，提高行政機(jī)關(guān)的服務(wù)水平和責(zé)任意識(shí)，是執(zhí)政黨不容回避的命題。2011年，習(xí)近平同志與中央黨校學(xué)員座談時(shí)就提出，黨員干部要樹立四種意識(shí)，其中特別提及責(zé)任意識(shí)，“在干事創(chuàng)業(yè)中要勇于負(fù)責(zé)、敢于負(fù)責(zé)、善于負(fù)責(zé)，……做到敢抓敢管、勇于擔(dān)當(dāng)，……真正把應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)承擔(dān)好，把應(yīng)完成的使命完成好”①，黨的十八屆三中全會(huì)中明確提出要致力于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化，就是要求各級(jí)行政機(jī)關(guān)善于負(fù)責(zé)，治理體系現(xiàn)代化更是要求行政機(jī)關(guān)完善決策責(zé)任機(jī)制，避免“看攤子、守位子”、“功勞大家搶、過失人人推”。

行政決策責(zé)任的相關(guān)研究可追溯到20世紀(jì)30年代美國(guó)學(xué)者巴納德和斯特恩關(guān)于分權(quán)問題的論述，而后西蒙對(duì)決策程序進(jìn)行了深入研究，提出“決策”這一概念和理性決策模式，奠定了現(xiàn)代決策學(xué)。②一般認(rèn)為，“所謂問責(zé)制就是在某項(xiàng)活動(dòng)中針對(duì)相應(yīng)的權(quán)力明確相應(yīng)的責(zé)任，有權(quán)力就應(yīng)有對(duì)等的責(zé)任，并對(duì)相應(yīng)責(zé)任履行進(jìn)行嚴(yán)格地科學(xué)考核，及時(shí)察覺失責(zé)，依據(jù)相應(yīng)的法規(guī)對(duì)當(dāng)事人追究和懲罰，靠‘問的‘制度化來(lái)保證‘權(quán)責(zé)對(duì)等實(shí)現(xiàn)的一種機(jī)制”。③“行政決策主體在制定和實(shí)施行政決策的過程中，由于錯(cuò)誤或不當(dāng)決策而導(dǎo)致社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展的不良后果，侵犯了公眾利益和公民的基本權(quán)利，決策者必須為此承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?！雹?/p>

行政決策涉及方案的提出、論證、決議、執(zhí)行、反饋等一系列環(huán)節(jié)，是國(guó)家治理程序中的核心環(huán)節(jié)，是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)履行職能的前提條件。提高國(guó)家治理能力和官員責(zé)任意識(shí)，最重要的就是統(tǒng)一行政決策責(zé)任的科學(xué)內(nèi)涵和外延，厘清權(quán)利和責(zé)任關(guān)系，完善行政決策程序。

中國(guó)行政決策責(zé)任制建設(shè)歷程

新中國(guó)建立后，囿于當(dāng)時(shí)的社會(huì)形勢(shì)和行政環(huán)境，行政決策責(zé)任制并未得到有效完善和貫徹。隨著后來(lái)一系列政治運(yùn)動(dòng)的開展，雖然在當(dāng)時(shí)環(huán)境下對(duì)懲治腐敗、反對(duì)浪費(fèi)、打擊官僚主義等產(chǎn)生了一定的積極作用，但這種在政治斗爭(zhēng)和人治的基礎(chǔ)上實(shí)施的運(yùn)動(dòng)，問責(zé)機(jī)制背后承載著特殊的政治使命，造成法治精神遭到破壞，國(guó)家行政管理體系和法律體系秩序紊亂，進(jìn)而對(duì)行政決策責(zé)任制正常運(yùn)轉(zhuǎn)造成巨大障礙。

改革開放以后，中國(guó)逐漸擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和“運(yùn)動(dòng)思維”的束縛，領(lǐng)導(dǎo)人開始提倡“依法治國(guó)”理念。鄧小平指出：“為了整頓黨風(fēng)、搞好民主，先要從我們高級(jí)干部整起”⑤，隨后在“黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革”講話中進(jìn)一步指出：“要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，凡是搞特權(quán)、特殊化，經(jīng)過批評(píng)教育而又不改的，人民就有權(quán)依法進(jìn)行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免，要求他們?cè)诮?jīng)濟(jì)上退賠，并使他們受到法律、紀(jì)律處分”⑥，行政決策責(zé)任制得到重新確立。但在20世紀(jì)80年代，因中國(guó)正處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的初始時(shí)期，理論上需要打破固有思維框架，實(shí)踐要本著“摸著石頭過河”的勇氣去探索，所以對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)管相對(duì)寬松，各級(jí)黨員干部在行政決策中有較大自主權(quán)，有一定“試錯(cuò)”空間，并未嚴(yán)格責(zé)任認(rèn)定和追究，即使是重大決策失誤、用人失察等重要問題也未進(jìn)行積極審核，行政決策責(zé)任追究的制度化水平明顯較低。⑦

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相對(duì)應(yīng)的法治精神、法律體系和行政管理體系建設(shè)越來(lái)越重要，與此同時(shí)，行政決策責(zé)任制度建設(shè)不斷加強(qiáng)。十四大修訂黨章中就強(qiáng)調(diào)了完善責(zé)任制度建設(shè)，并據(jù)此制訂了一系列相應(yīng)的規(guī)定，如《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政責(zé)任制的規(guī)定》等，特別是“十五大”報(bào)告中明確指出：一切政府機(jī)關(guān)都必須依法行政，切實(shí)保障公民權(quán)利，實(shí)行執(zhí)法責(zé)任制和評(píng)議考核制，為完善責(zé)任機(jī)制確定了方向，并在此前發(fā)布《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例（試行）》，明確指出了責(zé)任制度的指導(dǎo)思想、適用范圍、追究原則和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

進(jìn)入21世紀(jì)后，中國(guó)共產(chǎn)黨更加注重現(xiàn)代政治倫理建設(shè)，大力倡導(dǎo)加強(qiáng)“執(zhí)政能力”和行政問責(zé)制建設(shè)，并在2003年“非典事件”中對(duì)因知情不報(bào)、處理不力而導(dǎo)致疫情蔓延的多名行政官員（含省部級(jí)官員）進(jìn)行責(zé)任查處，堪稱改革開放以來(lái)最大規(guī)模的問責(zé)事件。行政決策責(zé)任追究制是指行政決策主體在決策活動(dòng)中，所應(yīng)履行的社會(huì)義務(wù)以及沒有履行或者是沒有很好地履行決策義務(wù)所應(yīng)受到的譴責(zé)和制裁的總稱⑧，也有觀點(diǎn)認(rèn)為決策責(zé)任追究制度是決策者決策失誤所應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任的制度。⑨筆者認(rèn)為行政決策責(zé)任主要針對(duì)擁有公共權(quán)力的黨和國(guó)家各級(jí)行政機(jī)構(gòu)，要求其對(duì)參與治理國(guó)家事務(wù)的完整過程中所作出正確或錯(cuò)誤行為進(jìn)行責(zé)任承擔(dān)。

中國(guó)行政決策責(zé)任制存在的問題及其原因

雖然中國(guó)行政決策責(zé)任制已經(jīng)建立并發(fā)揮實(shí)際作用，但由于長(zhǎng)期以來(lái)重人治、輕責(zé)任的歷史原因，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)變革較快的現(xiàn)實(shí)，決策責(zé)任制并未能起到徹底整肅風(fēng)氣、樹立責(zé)任意識(shí)的重要作用，在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)部還存在一些與建立責(zé)任型政府相悖的現(xiàn)象，主要包括以下幾個(gè)方面：

一是存在主觀性決策，決策責(zé)任意識(shí)淡薄。中國(guó)數(shù)千年歷史積淀形成的行政文化中缺乏契約精神和責(zé)任意識(shí)，對(duì)公共權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)的監(jiān)督力度和意識(shí)較弱，造成部分行政決策當(dāng)事人對(duì)決策責(zé)任重視不足，甚至越過調(diào)研、論證環(huán)節(jié)，僅憑書面材料和口頭匯報(bào)，匆匆決策，負(fù)責(zé)人意識(shí)淡薄。endprint

二是存在隨意性決策，造成決策責(zé)任隱患較大。決策者在面對(duì)有較大進(jìn)退余地的事件進(jìn)行決策時(shí)，通常依照個(gè)人喜好判斷，認(rèn)為只要不違法、不上訪就萬(wàn)事大吉，對(duì)一些棘手的社會(huì)問題放任不管，隨意性較強(qiáng)，從而導(dǎo)致行政決策責(zé)任制對(duì)于決策失誤、決策不及時(shí)、約束不到位。例如，僅2009年1月～11月，就查出違規(guī)問題金額2347億元，損失浪費(fèi)問題金額高達(dá)163億元。⑩

三是存在自利性決策，體現(xiàn)決策責(zé)任制度缺陷。部分行政決策當(dāng)事人因未受到強(qiáng)烈責(zé)任約束，進(jìn)行決策時(shí)難免摻雜個(gè)人私利和小團(tuán)體利益，引導(dǎo)公共決策往少數(shù)人有利的方向靠近，即西蒙所論述的“滿意”概念，決策者傾向于追求自己滿意的結(jié)果。但事實(shí)證明，因行政決策責(zé)任缺乏有效監(jiān)督和評(píng)估，這類自利性決策往往不易被及時(shí)發(fā)現(xiàn)，體現(xiàn)出決策責(zé)任制的缺陷?？疾鞗Q策責(zé)任終身追究制的完整性主要集中在下列幾個(gè)方面：主體和客體兩個(gè)構(gòu)成要素，通過責(zé)任追究實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致、在明確問責(zé)關(guān)系的前提下實(shí)現(xiàn)問責(zé)行為的規(guī)范化和制度化，問責(zé)過程中問責(zé)機(jī)制可以細(xì)分為不同的制度。

上述問題的產(chǎn)生，究其原因，主要是當(dāng)前決策責(zé)任追究制度還只能針對(duì)執(zhí)行責(zé)任，表現(xiàn)在對(duì)有令不行和執(zhí)行不力上，對(duì)決策當(dāng)事人及拍板決策的責(zé)任追究?jī)H停留于文件和口頭上，不能切實(shí)執(zhí)行，因此決策責(zé)任負(fù)責(zé)制度只能停留在“治標(biāo)不治本”的層面，不能從決策提出、拍板的源頭進(jìn)行有效監(jiān)督。具體來(lái)說(shuō)，就是責(zé)任主體范圍模糊，責(zé)任內(nèi)容不明晰，評(píng)估體系配套性弱，實(shí)際追責(zé)缺乏剛性。

責(zé)任主體范圍模糊。強(qiáng)化行政決策責(zé)任制的首要任務(wù)是明確責(zé)任主體的資格和范圍。目前中國(guó)主要實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，即治理公共事務(wù)過程中，對(duì)于出現(xiàn)的問題最后都由行政首長(zhǎng)來(lái)負(fù)責(zé)，本意就是要加強(qiáng)各級(jí)“一把手”責(zé)任范疇，增加“一把手”的絕對(duì)權(quán)威和決策資格；但另一方面，中國(guó)行政決策模式被要求遵循“民主集中制”原則，重大事項(xiàng)決策既要保持集中優(yōu)勢(shì)，又要體現(xiàn)民主性，要求領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策，實(shí)質(zhì)上形成“集體負(fù)責(zé)制”。

行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是世界各國(guó)通行的責(zé)任原則，而“民主集中制”是我黨多年來(lái)的根本組織原則，設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)呢?zé)任機(jī)制將兩者有機(jī)結(jié)合，能為發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義提供好的領(lǐng)導(dǎo)制度。當(dāng)前的行政決策責(zé)任制實(shí)際上不能很好地將這兩者進(jìn)行融合，致使有的行政決策責(zé)任依照行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制進(jìn)行追責(zé)，有的行政決策責(zé)任按照“民主集中制”下的“集體負(fù)責(zé)制”原則進(jìn)行追責(zé)，沒有清晰、細(xì)致的準(zhǔn)則，所以從公眾角度來(lái)看，有的社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題由分管某一領(lǐng)域的副職承擔(dān)，有的問題因性質(zhì)嚴(yán)重由行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)，不能明確其中界限，混淆公眾視野，并且難免出現(xiàn)行政責(zé)任推諉，行政失誤不能被提前預(yù)防。

現(xiàn)行行政決策責(zé)任機(jī)制主要是針對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)，要求對(duì)其行為承擔(dān)政治、法律和行政方面的責(zé)任，并未就行政機(jī)構(gòu)內(nèi)公務(wù)人員是否作為責(zé)任主體進(jìn)行有效界定，明確描述公務(wù)人員在一定時(shí)間范圍內(nèi)對(duì)某一決策承擔(dān)一定程度的責(zé)任等。如遇某項(xiàng)行政決策失誤，參與行政決策的公務(wù)人員已退休、離崗特別是提拔升遷時(shí)，責(zé)任追究往往因無(wú)相關(guān)法律法規(guī)難以進(jìn)行。

責(zé)任內(nèi)容亟待明晰。行政決策責(zé)任制建設(shè)的中心環(huán)節(jié)是設(shè)定決策責(zé)任范圍和內(nèi)容，以此為依據(jù)考量決策主體需要對(duì)哪些行為負(fù)責(zé)的具體方式、程度等細(xì)節(jié)。但目前行政決策責(zé)任制度供給明顯不足，一方面針對(duì)行政決策權(quán)利的表述相對(duì)較為細(xì)致，另一方面對(duì)行政決策追責(zé)的描述則亟待進(jìn)一步改進(jìn)，一般都只作“承擔(dān)責(zé)任”、“嚴(yán)厲追究責(zé)任”等相對(duì)籠統(tǒng)的描述，使得行政決策追責(zé)在執(zhí)行中缺乏實(shí)際、細(xì)致的操作細(xì)則。同時(shí)，現(xiàn)行行政決策責(zé)任制側(cè)重于明確行政機(jī)構(gòu)決策行為失誤的法律責(zé)任，疏于對(duì)因錯(cuò)誤決策而遭受權(quán)益侵犯的自然人、法人進(jìn)行相關(guān)補(bǔ)償。如此，責(zé)任制內(nèi)容缺乏完整性，致使現(xiàn)實(shí)中公眾和公務(wù)人員都對(duì)決策行為法律責(zé)任認(rèn)識(shí)不足，行政對(duì)象在就錯(cuò)誤決策造成影響進(jìn)行合理維權(quán)時(shí)，不能得到法律法規(guī)有效支持。如多地曾出現(xiàn)因政府決策導(dǎo)致的“爛尾樓”現(xiàn)象，或是因部分多頭管理、責(zé)任不清造成，或是因行政決策失誤造成資源浪費(fèi)，鮮有因此獲罪的相關(guān)責(zé)任人，也未得到因決策影響造成權(quán)益受損的公民取得賠償?shù)男畔?，其原因就是因?yàn)樾姓Q策責(zé)任制中對(duì)行政決策追責(zé)的描述不清晰，直接或間接受到權(quán)益侵害的公民難以找到依據(jù)進(jìn)行維權(quán)。

評(píng)估體系配套性弱。責(zé)任評(píng)估體系是行政決策責(zé)任制關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在明確責(zé)任主體、內(nèi)容后，應(yīng)當(dāng)對(duì)決策責(zé)任進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，才能確定是否需要進(jìn)行責(zé)任追究，目前責(zé)任評(píng)估體系建設(shè)還不完善，也是導(dǎo)致決策責(zé)任制失靈的關(guān)鍵原因。

行政決策一般涉及重要公共事務(wù)，其后果的范圍、程度將涉及整個(gè)社會(huì)，必須建立科學(xué)、民主、實(shí)際的決策責(zé)任評(píng)估體系，依據(jù)責(zé)任制的主體、范圍、內(nèi)容等，全方位、多層次衡量公務(wù)人員進(jìn)行某項(xiàng)決策的責(zé)任程度，才能分清楚下一步進(jìn)行責(zé)任追究的方向和力度。隨著中國(guó)行政管理體系多次重大調(diào)整，已在實(shí)踐中初步形成了不少責(zé)任評(píng)估的有效辦法，諸如政府報(bào)告制度、人大代表審議制度、上級(jí)機(jī)關(guān)審查制度和監(jiān)督制度等，但這些辦法缺乏整體配套性，相互聯(lián)動(dòng)性不強(qiáng)，難以發(fā)揮應(yīng)有作用。

實(shí)際追責(zé)缺乏剛性。在對(duì)決策責(zé)任進(jìn)行科學(xué)評(píng)估之后，就應(yīng)當(dāng)對(duì)科學(xué)認(rèn)定的責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)格追究，這是行政決策責(zé)任制得以貫徹的有力保障。

在公共行政和私人部門行政的所有詞匯中，責(zé)任一詞是最為重要的。目前已建立的官員問責(zé)制、工作考評(píng)末位淘汰制等系列獎(jiǎng)懲制度對(duì)嚴(yán)格進(jìn)行決策責(zé)任追究起到了一定推動(dòng)作用，但在具體執(zhí)行過程中，仍然存在過分強(qiáng)調(diào)客觀因素，以“交學(xué)費(fèi)”等為借口逃避追責(zé)現(xiàn)象，與對(duì)公務(wù)人員貪污受賄行為的嚴(yán)厲懲罰相比，有的行政決策失誤造成數(shù)千萬(wàn)元、數(shù)億元公共資源損失，卻沒有人承擔(dān)失誤責(zé)任，這體現(xiàn)出決策責(zé)任制度缺乏剛性。中國(guó)學(xué)界對(duì)于行政決策責(zé)任制的詬病分析中，頻繁提及“缺乏責(zé)任心”，從表象上看是由于行政機(jī)構(gòu)中未建立完整的責(zé)任意識(shí)，實(shí)則是因?yàn)槿狈?yán)格、高效的決策責(zé)任追究辦法，甚至有執(zhí)行細(xì)則卻未能認(rèn)真執(zhí)行，形成“有規(guī)不依”、“執(zhí)法不嚴(yán)”，本該嚴(yán)肅處理的相關(guān)責(zé)任人沒有收到相應(yīng)懲罰，對(duì)培養(yǎng)社會(huì)中的責(zé)任意識(shí)造成嚴(yán)重障礙。endprint

完善行政決策責(zé)任制的根本途徑

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）中提出，要“建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”，在中央紀(jì)委監(jiān)察部發(fā)布的關(guān)于《決定》的解讀中，則明確提出“實(shí)施責(zé)任追究應(yīng)該終身追究，無(wú)論領(lǐng)導(dǎo)干部工作崗位或者職務(wù)有什么樣的變動(dòng)，該追究責(zé)任的都要追究”。

責(zé)任終身追究制在西方民主國(guó)家進(jìn)行了成功實(shí)踐，是加強(qiáng)民主化、科學(xué)化行政體制建設(shè)的必然要求，是一項(xiàng)基本的政治常識(shí)。中國(guó)要加強(qiáng)行政決策責(zé)任制度建設(shè)，必經(jīng)路徑就是實(shí)施行政決策終身負(fù)責(zé)制。行政決策具有全局性、長(zhǎng)期性，有的重大決策失誤帶來(lái)的公共利益損失甚至是難以彌補(bǔ)的，通常這類重大決策的成效或問題并不能在短期就顯現(xiàn)出來(lái)，而是要經(jīng)過一段時(shí)間才能得到客觀評(píng)價(jià)，如果不能在責(zé)任主體、內(nèi)容、評(píng)估和追責(zé)方面貫徹終身負(fù)責(zé)制，難以保證決策責(zé)任能夠得到公正體現(xiàn)，“責(zé)任主體可以在不完善的問責(zé)糾錯(cuò)機(jī)制中找到自我利益最大化的彈性空間”。

行政機(jī)構(gòu)中的公務(wù)人員經(jīng)常面臨崗位輪換，同一職位最長(zhǎng)任期亦不過十年時(shí)間，如若不實(shí)行終身追究，一旦行政機(jī)構(gòu)人員退休或調(diào)離，就不能準(zhǔn)確追蹤相關(guān)責(zé)任人，致使部分公務(wù)人員在進(jìn)行決策時(shí)，并未認(rèn)真考核決策科學(xué)程度，而是懷有僥幸心理，寄希望于任期內(nèi)不要出現(xiàn)問題即可，更遑論保證決策有效性。特別是中國(guó)行政訴訟時(shí)效是自知道具體行政行為之日起3個(gè)月內(nèi)，一旦超過了行政訴訟時(shí)效，檢察部門就不能依法對(duì)公務(wù)人員的違法公務(wù)行為提起訴訟，責(zé)任追究制度大打折扣”。

實(shí)施行政決策責(zé)任終身制具有必要性，它是向責(zé)任制政府轉(zhuǎn)型的必然路徑，是倡導(dǎo)廉政勤政文化的本質(zhì)體現(xiàn)，是提升行政決策效率的內(nèi)在要求和公務(wù)人員作風(fēng)建設(shè)的有效方法。

首先，實(shí)施行政決策終身制是向責(zé)任制政府轉(zhuǎn)型的必然路徑。近年來(lái)，社會(huì)各界越來(lái)越關(guān)注責(zé)任型政府建設(shè)，促進(jìn)權(quán)利型政府向責(zé)任型政府轉(zhuǎn)變已成為趨勢(shì)。

建立責(zé)任型政府，是發(fā)展民主政治的必然要求，要求行政機(jī)構(gòu)切實(shí)履行社會(huì)管理、公共服務(wù)、市場(chǎng)調(diào)控等職能，并且具備責(zé)任意識(shí)，接受公眾監(jiān)督，承擔(dān)相應(yīng)的政治、法律、行政責(zé)任。因此，行政決策責(zé)任終身制是進(jìn)一步建立現(xiàn)代責(zé)任型政府的有效途徑，能夠從源頭上著力，提高公務(wù)人員承擔(dān)責(zé)任的自覺性。

決策責(zé)任終身制的第一步就是確定責(zé)任主體和責(zé)任內(nèi)容，根據(jù)工作崗位明確各級(jí)行政機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家和人民負(fù)有哪些類型的義務(wù)，使得每項(xiàng)決策、每項(xiàng)工作都能落實(shí)到個(gè)體，這樣就促使決策者更加自覺地投入到工作中，以負(fù)責(zé)任的態(tài)度來(lái)進(jìn)行科學(xué)決策，減少?zèng)Q策失誤。由于追責(zé)期限明顯延長(zhǎng)，能夠保證政府從容履行責(zé)任追究，具備充裕時(shí)間依照責(zé)任范圍、內(nèi)容，評(píng)估決策的科學(xué)性、合理性，探究“公仆”是否存在“行政亂作為、行政不作為”，對(duì)于錯(cuò)誤或不當(dāng)?shù)臎Q策能找到相應(yīng)責(zé)任人?？傊?，推動(dòng)責(zé)任理念深入政府公務(wù)人員，加快轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)。

其次，實(shí)施行政決策終身制有利于倡導(dǎo)廉政勤政文化。黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)于懲治腐敗的決心極大提升，反腐敗力度之大，達(dá)到建黨以來(lái)最高程度，并公開表示要“老虎”、“蒼蠅”一起打，集中、迅速、嚴(yán)厲懲治一大批腐敗官員，凈化了黨風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣。自2012年底以來(lái)，一大批官員遭到紀(jì)檢部門的調(diào)查，其中不乏已經(jīng)退休、離任的高級(jí)干部，這是中央帶頭用實(shí)際行動(dòng)踐行決策責(zé)任終身制。黨和政府投入巨大人力、物力進(jìn)行反腐敗，并非僅僅是要遏制當(dāng)前的腐敗現(xiàn)象，更主要的是通過“治標(biāo)”為“治本”贏得寶貴時(shí)間，通過制度建設(shè)，鏟除腐敗產(chǎn)生的環(huán)境因素，讓公務(wù)人員“不能腐敗”、“不敢腐敗”，最終達(dá)到“治本”的目的。

實(shí)行行政決策責(zé)任終身制，正是剝除腐敗滋生土壤的有力措施。權(quán)力具有強(qiáng)制性、擴(kuò)張性，如果約束力度較弱，極易在自利心理引導(dǎo)下運(yùn)用失范，達(dá)到滿足自身利益的目的，或出現(xiàn)越權(quán)違規(guī)行為，并引起公共利益受損。當(dāng)前對(duì)公共權(quán)力的約束表述，一般重在規(guī)定某項(xiàng)權(quán)力能夠在某種范圍內(nèi)作出決策，而對(duì)此項(xiàng)權(quán)力做出決策的責(zé)任范圍界定不明確，致使權(quán)力主體只知“權(quán)力多大”，不知“責(zé)任多大”，對(duì)權(quán)力運(yùn)用缺乏敬畏心理，一朝大權(quán)在握，就敢于徇私舞弊、權(quán)力尋租。責(zé)任終身制能夠抑制權(quán)力擴(kuò)張，用制度剛性規(guī)范權(quán)力主體的決策行為。

決策責(zé)任終身制不僅體現(xiàn)了制度監(jiān)督、紀(jì)律懲戒的體制作用，還有利于推動(dòng)高效的競(jìng)爭(zhēng)淘汰機(jī)制，拓寬公務(wù)人員職位變動(dòng)的空間，破除長(zhǎng)期以來(lái)“能上不能下”的陋習(xí)，它意味著公務(wù)人員對(duì)做出的每一項(xiàng)行政決策要長(zhǎng)期負(fù)責(zé)，終身負(fù)責(zé)，加大了決策失誤成本，有利于敦促公務(wù)人員樹立認(rèn)真、勤勉行使決策權(quán)力的工作習(xí)慣。

再次，實(shí)施行政決策終身制是提升行政決策效率的內(nèi)在要求。隨著行政管理體制改革的深化，行政決策效率和能力取得明顯進(jìn)步，但要實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，仍需進(jìn)一步加強(qiáng)決策能力培養(yǎng)。目前決策能力和效率不高的關(guān)鍵原因并非是公務(wù)人員個(gè)人素質(zhì)低下或能力培養(yǎng)體系有缺陷，體制內(nèi)聚集著最優(yōu)秀的社會(huì)精英，而是由于行政機(jī)構(gòu)中權(quán)責(zé)不清，公務(wù)人員責(zé)任約束感不強(qiáng)，加之受到其他權(quán)力、人情等因素影響，有時(shí)“有權(quán)難用”、“使用不當(dāng)”，不能夠客觀、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)剡M(jìn)行決策，表現(xiàn)出決策能力、效率不足。

決策責(zé)任終身制，是快速提升決策能力和效率的重要手段。要提高決策能力、效率，實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化、民主化，必須有一系列制度為保障，如若缺乏強(qiáng)有力的長(zhǎng)期性責(zé)任追究的壓力，就無(wú)法嚴(yán)厲約束決策主體的行為，控制決策過程朝著合理的方向發(fā)展，就會(huì)導(dǎo)致決策者對(duì)可能出現(xiàn)的決策后果抱有“事不關(guān)己”的退縮心態(tài)，對(duì)決策論證的投入不足，自然效率難以提高。只要明確決策責(zé)任終身負(fù)責(zé)，決策主體即使個(gè)人決策能力不足，也會(huì)迫于追責(zé)壓力，廣泛動(dòng)用專家學(xué)者、社會(huì)公眾的智慧共同參與決策，最大化提高決策正確性，進(jìn)而保障決策效率。

最后，行政決策責(zé)任終身制是加強(qiáng)公務(wù)人員作風(fēng)建設(shè)的有效方法。行政決策責(zé)任終身制明確廣大公務(wù)人員的職責(zé)所在，從規(guī)定每個(gè)個(gè)體必須對(duì)決策負(fù)責(zé)，倒逼公務(wù)人員加強(qiáng)個(gè)人素質(zhì)培養(yǎng)、務(wù)實(shí)個(gè)人工作作風(fēng)，有利于引導(dǎo)黨員干部深入學(xué)習(xí)黨的“群眾路線”，牢固樹立執(zhí)政為民理念，堅(jiān)持從群眾中來(lái)、到群眾中去，密切聯(lián)系群眾、時(shí)刻關(guān)注群眾需求，傾聽群眾利益訴求，重視群眾最關(guān)注、最熱心的各類問題，以維護(hù)公眾合法權(quán)益。對(duì)行政決策終身負(fù)責(zé)任，歸根結(jié)底就是對(duì)社會(huì)公眾的切身利益和實(shí)際需求終身負(fù)責(zé)任。行政決策責(zé)任終身制有利于各級(jí)行政機(jī)關(guān)切實(shí)貫徹民主集中制，約束有的行政首長(zhǎng)、“一把手”的“一言堂”、“家長(zhǎng)制管理”等不良作風(fēng)，同時(shí)要求行政首長(zhǎng)提升自身敢擔(dān)當(dāng)、敢負(fù)責(zé)的能力和魄力。endprint

囿于中國(guó)實(shí)際情況，實(shí)施責(zé)任終身制的還存在一些挑戰(zhàn)。一是責(zé)任終身制能否做到“全國(guó)一盤棋”，公務(wù)人員工作崗位經(jīng)常面臨跨省、跨地區(qū)調(diào)動(dòng)，人員交流越來(lái)越頻繁，責(zé)任終身制建設(shè)如不能在全國(guó)范圍內(nèi)按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)展開，就會(huì)極大降低制度生命力，而設(shè)計(jì)全國(guó)性的責(zé)任追究制度需要中央部門的權(quán)威機(jī)構(gòu)耗費(fèi)巨大的人力物力成本，才有可能完成；二是行政決策責(zé)任終身制能否做到“人人平等”，這是人們拭目以待的。中國(guó)數(shù)千年來(lái)“官本位”思想和“講人情”風(fēng)氣較濃，行政決策責(zé)任終身追究制在具體操作過程中，面對(duì)已退休、調(diào)離工作崗位的，特別是提拔升遷至上級(jí)部門的公務(wù)人員時(shí)，需要做到鐵面無(wú)私，拿出敢于硬碰硬的勇氣才有可能達(dá)到目的；三是行政決策責(zé)任終身追究能否做到合理、有效，需要認(rèn)真研究。有的決策是否正確需要較長(zhǎng)一段時(shí)間才能進(jìn)行公正評(píng)估，如果一段時(shí)期之后發(fā)現(xiàn)責(zé)任主體某項(xiàng)決策失誤，需要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，但是滯后的責(zé)任追究對(duì)責(zé)任主體當(dāng)下的工作必然造成影響，是否會(huì)引起額外損失需要正確考量。

注釋

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責(zé) 編∕凌肖漢

唐任伍，北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院院長(zhǎng)、教授、博導(dǎo)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)思想史學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)。研究方向?yàn)楣补芾?、公共?jīng)濟(jì)學(xué)。主要著作有《21世紀(jì)世界經(jīng)濟(jì)大趨勢(shì)研究》、《中國(guó)政務(wù)信息化研究》等。劉立瀟，北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生。endprint