公共政策的科學(xué)評(píng)估與責(zé)任體系

【摘要】決策主體的職權(quán)和責(zé)任是不可分割的兩大內(nèi)核，決策職權(quán)和責(zé)任的分離或失衡，必然會(huì)造成決策主體行為的失當(dāng)。規(guī)范、科學(xué)的政策評(píng)估不僅是政策過(guò)程的關(guān)鍵一環(huán)，而且也是邁向高質(zhì)量的政府決策的必由之路。責(zé)任化政府體制是現(xiàn)代公共政策評(píng)估的制度性前提，責(zé)任化政府的建構(gòu)，應(yīng)該成為開展公共政策評(píng)估的邏輯起點(diǎn)和制度基礎(chǔ)。在未來(lái)的行政改革中，應(yīng)加強(qiáng)以法治為基礎(chǔ)的責(zé)任化政府體制建設(shè)，推進(jìn)公共政策評(píng)估的制度化，促進(jìn)決策主體權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一，同時(shí)注重發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的途徑，共同推進(jìn)公共決策的規(guī)范化、科學(xué)化。

【關(guān)鍵詞】公共政策評(píng)估 決策責(zé)任終身制 責(zé)任化政府體制

【中圖分類號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

決策是現(xiàn)代政府的重要職能，而職責(zé)明確則是對(duì)現(xiàn)代政府的基本要求。對(duì)一個(gè)有效政府和法治政府而言，決策主體的職權(quán)和責(zé)任是不可分割的兩大內(nèi)核，決策職權(quán)和責(zé)任的分離或失衡，必然會(huì)造成決策主體行為的失當(dāng)。在中國(guó)行政管理實(shí)踐中，責(zé)任化政府體制的缺位，往往會(huì)導(dǎo)致決策職權(quán)與責(zé)任的分離和失衡，使決策主體責(zé)任難以追究，進(jìn)而給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)一系列消極后果。因此，充分發(fā)揮公共政策評(píng)估的作用，推進(jìn)責(zé)任化政府體制構(gòu)建，以決策責(zé)任終身制促進(jìn)決策主體職權(quán)與責(zé)任的匹配和一致，應(yīng)成為今后加強(qiáng)政府管理的重點(diǎn)領(lǐng)域和未來(lái)行政改革的方向。

公共政策評(píng)估的意義與作用

隨著多元化社會(huì)的形成和發(fā)展，作為社會(huì)資源重要分配途徑的公共政策的影響力逐漸增強(qiáng)，與此相聯(lián)系，政策評(píng)估的重要性也日益突出。在現(xiàn)代民主制度下，各國(guó)人民都已具備相當(dāng)高的政治意識(shí)，期望政府通過(guò)公共政策的途徑改進(jìn)民生、增進(jìn)福祉。倘若政府一系列的公共政策不能取得被多數(shù)公眾所認(rèn)同的預(yù)期效果，不僅會(huì)造成無(wú)可彌補(bǔ)的資源浪費(fèi)，而且很可能會(huì)導(dǎo)致不同程度的政治危機(jī)。從世界范圍看，由于政策的失誤而給國(guó)家和社會(huì)造成重大損失的例子比比皆是，更有甚者，政策的失誤有時(shí)會(huì)危及整個(gè)國(guó)家的穩(wěn)定與安全，并最終導(dǎo)致嚴(yán)重的政府信任危機(jī)。

在現(xiàn)代社會(huì)中，利用公共政策來(lái)調(diào)整、組織社會(huì)生產(chǎn)和社會(huì)生活，已成為國(guó)家管理活動(dòng)的一個(gè)重要方面。隨著社會(huì)生活和政府活動(dòng)的日益復(fù)雜化，傳統(tǒng)的以經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)的政府決策已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)代政府管理的實(shí)際需要，必須實(shí)現(xiàn)由經(jīng)驗(yàn)型向科學(xué)化的決策模式轉(zhuǎn)變。實(shí)踐證明，規(guī)范、科學(xué)的政策評(píng)估不僅是政策過(guò)程的關(guān)鍵一環(huán)，而且也是邁向高質(zhì)量的政府決策的必由之路。通過(guò)政策評(píng)估，不僅能夠?qū)φ弑旧淼膬r(jià)值做出科學(xué)的評(píng)價(jià)和判斷，而且還能夠?qū)Q策主體和政策過(guò)程的諸階段進(jìn)行全面考察和分析，檢驗(yàn)有關(guān)政策制定和執(zhí)行的效果，并針對(duì)評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，提出改進(jìn)政策制定系統(tǒng)的合理建議，為政策實(shí)踐提供良好的分析依據(jù)。有鑒于此，現(xiàn)代政府無(wú)不把提高公共政策的質(zhì)量和水平作為首要目標(biāo)，并采取各種措施加以保證，而規(guī)范的政策評(píng)估就是促使這個(gè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要途徑之一。

所謂政策評(píng)估，就是指在特定的政策制度下，評(píng)估主體按照一定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)公共政策的質(zhì)量和效果，以及構(gòu)成政策系統(tǒng)的諸要素和環(huán)節(jié)進(jìn)行局部或全面分析，并獲得相關(guān)信息與政策結(jié)論的過(guò)程。①其中，對(duì)決策主體行為和責(zé)任的辨識(shí)分析，則是政策評(píng)估的重要內(nèi)容之一。

目前，政策評(píng)估已經(jīng)成為一種世界性的潮流。社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的種種問(wèn)題與挑戰(zhàn)、變幻莫測(cè)的世界風(fēng)云，以及錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)際關(guān)系，都使政策評(píng)估越來(lái)越成為各國(guó)政府和社會(huì)公眾的一種迫切需要。就中國(guó)而言，作為社會(huì)資源重要分配途徑的公共政策的影響力逐漸增強(qiáng)，各級(jí)政府對(duì)政策評(píng)估重要性的認(rèn)識(shí)也逐步深化。然而，同其重要性相比，政府管理實(shí)踐中對(duì)公共政策評(píng)估的有效運(yùn)用卻還相對(duì)滯后和薄弱，重視程度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，這在很大程度上制約了決策科學(xué)化、高效化與規(guī)范化的進(jìn)一步發(fā)展。具體而言，政策評(píng)估的實(shí)踐作用主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

政策評(píng)估是檢驗(yàn)公共政策質(zhì)量和水平的基本途徑。一般而言，任何一項(xiàng)公共政策都應(yīng)有一個(gè)或多個(gè)相對(duì)確定的政策目標(biāo)，否則就不能稱其為完整的公共政策，其價(jià)值和意義也就無(wú)從體現(xiàn)，而政策評(píng)估則在這方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。例如，一項(xiàng)公共政策制定和執(zhí)行之后，必須檢視它的政策目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)以及實(shí)現(xiàn)的程度如何，制定與執(zhí)行的實(shí)際效果怎樣，是否與制定及執(zhí)行該政策所花費(fèi)的人力、財(cái)力、物力成正比，該項(xiàng)政策是否會(huì)產(chǎn)生非目標(biāo)領(lǐng)域的效果，以及是否存在外部經(jīng)濟(jì)或外部不經(jīng)濟(jì)，等等。因此，一項(xiàng)公共政策能否產(chǎn)生良好的社會(huì)效果和經(jīng)濟(jì)效益，是否具有較高的體制效率，以及能否合理地配置和優(yōu)化社會(huì)資源，必須由一種科學(xué)、規(guī)范和有效的評(píng)估途徑來(lái)加以保證。

政策的制定者和執(zhí)行者都希望政策能產(chǎn)生良好的社會(huì)影響，然而，這往往并不由政策主體的主觀愿望所決定，而是受到政策自身特性和各種因素的綜合影響。那么，如何檢驗(yàn)和評(píng)價(jià)公共政策的質(zhì)量和水平，由誰(shuí)承擔(dān)這項(xiàng)職能，就成為公共政策研究面臨的重要問(wèn)題，現(xiàn)代政策評(píng)估就是應(yīng)這種需要而產(chǎn)生的。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的發(fā)展和完善，目前的政策評(píng)估已初步形成一些較為有效的理論和方法，并逐步承擔(dān)起檢驗(yàn)和評(píng)價(jià)公共政策優(yōu)劣的重要使命。實(shí)踐證明，在現(xiàn)代社會(huì)條件下，政策評(píng)估的科學(xué)性、規(guī)范性和有效性，已成為決定和影響公共政策質(zhì)量和水平的重要因素。

政策評(píng)估是決定公共政策延續(xù)、改進(jìn)或終止的重要依據(jù)。在不同的決策體制下，公共政策延續(xù)、改進(jìn)或終止的機(jī)制存在著較大的差異。例如，在獨(dú)裁或?qū)嗟捏w制中，新政策的制定和已有政策的延續(xù)、改進(jìn)或終止，主要是由領(lǐng)導(dǎo)者的意志所決定，這種政策的變化和發(fā)展往往具有不可測(cè)性，因而政策評(píng)估者對(duì)公共政策發(fā)展的影響力就大為降低。但是，在現(xiàn)代責(zé)任化政府體制下，公眾和政策環(huán)境對(duì)決策者形成的巨大壓力，使其不得不將對(duì)公共政策質(zhì)量的考量置于最優(yōu)先的位置，并希望通過(guò)高質(zhì)量的公共政策來(lái)維持其領(lǐng)導(dǎo)地位的穩(wěn)固和政權(quán)的延續(xù)。因此，現(xiàn)代責(zé)任化政府體制也構(gòu)成了規(guī)范的政策評(píng)估體系建立的制度基礎(chǔ)。

通過(guò)政策評(píng)估，公共政策的發(fā)展主要有以下三種方向：首先，政策延續(xù)，即政策問(wèn)題尚未獲得解決，政策目標(biāo)還未完全實(shí)現(xiàn)，而實(shí)踐證明政策本身是卓有成效的，政策的延續(xù)有助于進(jìn)一步擴(kuò)大政策效果。因此，公共政策將以原有的性質(zhì)、形式和內(nèi)容繼續(xù)執(zhí)行或存在下去；其次，政策改進(jìn)，即決策機(jī)構(gòu)或決策者針對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程中所遇到的新情況和新變化，或是通過(guò)對(duì)政策問(wèn)題認(rèn)識(shí)的深化，或由于政策環(huán)境和政策系統(tǒng)的變化，而對(duì)公共政策作出的相應(yīng)調(diào)整和修正；再次，政策終止，即完全停止政策的執(zhí)行，終止政策的使命。政策終止有兩種原因，一是政策問(wèn)題已獲解決，政策已沒有繼續(xù)存在的必要；二是由于政策環(huán)境發(fā)生重大變化，或已證明政策存在嚴(yán)重缺陷，政策改進(jìn)已無(wú)可能，只有制定新的政策來(lái)替代。上述各種政策取向都需要建立在對(duì)政策全面、系統(tǒng)的分析基礎(chǔ)上，這也是政策評(píng)估作用的直接體現(xiàn)。endprint

政策評(píng)估是保證合理、有效配置資源的基礎(chǔ)。在社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已受到資源短缺嚴(yán)重影響的今天，保證資源合理、有效配置的社會(huì)需求正日漸強(qiáng)烈，這些都構(gòu)成了重視政策評(píng)估及其研究的有利時(shí)代背景。從本質(zhì)上看，任何公共政策都是對(duì)社會(huì)資源的一種分配或再分配。但是，公共政策的這種分配功能并不能充分保證資源配置的正確性和有效性，它需要一種特定的評(píng)價(jià)體系去檢驗(yàn)和修正。事實(shí)上，在任何一個(gè)社會(huì)體系中，資源稟賦都是有限的，所以資源配置是否合理、有效，對(duì)決策者、政策執(zhí)行者和廣大公眾而言都具有特殊重要性，而規(guī)范的政策評(píng)估就是正確判斷、評(píng)價(jià)資源是否得到合理、有效配置的重要手段。通過(guò)政策評(píng)估，能夠?qū)φ呦到y(tǒng)所產(chǎn)生影響的各種信息加以反饋，從而確認(rèn)每項(xiàng)政策的實(shí)際價(jià)值，并據(jù)此決定和調(diào)整各項(xiàng)政策的資源分配順序和數(shù)量，以滿足不同社會(huì)階層和群體的要求，在保證最大程度實(shí)現(xiàn)公平和效率的基礎(chǔ)上，尋求最佳的政策效果。

政策評(píng)估是強(qiáng)化政府等公共組織及其成員責(zé)任感的重要手段。由于政策評(píng)估是對(duì)政府等公共部門工作成效的檢驗(yàn)和評(píng)價(jià)，影響著公共政策的質(zhì)量和發(fā)展方向，決定著社會(huì)資源的配置及其效率，因此，規(guī)范、有效的政策評(píng)估體制與機(jī)制將為政府運(yùn)行績(jī)效樹立明確的衡量標(biāo)準(zhǔn)，有助于加強(qiáng)公共部門、特別是政府組織及其成員的工作責(zé)任感。在一個(gè)非問(wèn)責(zé)制的政治體系中，往往缺乏有效的政策評(píng)估機(jī)制，政府部門不需要對(duì)所制定和執(zhí)行公共政策的質(zhì)量負(fù)責(zé)，政府官員也由于缺乏明確的組織目標(biāo)或?qū)M織目標(biāo)不敏感而忽視公共政策的效果；而且，一旦出現(xiàn)政策失誤，也會(huì)由于缺乏評(píng)估而難以詢查原因和追究責(zé)任，更無(wú)從籍此改善組織的內(nèi)部管理。因此，對(duì)于制定和執(zhí)行政策的公共部門而言，建立有效的政策評(píng)估體制與機(jī)制是極為重要的，它將促使政府組織主動(dòng)以謀求高質(zhì)量的公共政策為價(jià)值導(dǎo)向，增強(qiáng)組織成員的責(zé)任意識(shí)和凝聚力，并促使其為實(shí)現(xiàn)共同的組織目標(biāo)而努力。

綜上所述，公共政策評(píng)估作為一種對(duì)公共政策的效益、效率和價(jià)值進(jìn)行綜合判斷和評(píng)價(jià)的政治行為，是政策運(yùn)行過(guò)程中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。通過(guò)政策評(píng)估，人們不僅能夠判定某一政策本身的質(zhì)量和價(jià)值，從而判斷決策的質(zhì)量和辨別決策主體的責(zé)任，而且還能夠?qū)φ哌^(guò)程各個(gè)階段進(jìn)行全面系統(tǒng)的考察和分析，為以后的政策修正和改進(jìn)提供良好的基礎(chǔ)。因此，規(guī)范、科學(xué)的政策評(píng)估不僅是政策過(guò)程中的關(guān)鍵一環(huán)，同時(shí)也是邁向高質(zhì)量的政府決策的必由之路。

公共政策評(píng)估與責(zé)任化政府體制的內(nèi)在邏輯

當(dāng)前，在公共管理領(lǐng)域開展廣泛的公共政策評(píng)估是必要的。它既能提高決策主體的責(zé)任感，也能提升公共政策的科學(xué)化水平。但是，公共政策評(píng)估的有效性并不是必然實(shí)現(xiàn)的，它需要一定的制度基礎(chǔ)作為保證。當(dāng)這些制度基礎(chǔ)還不存在或不完善時(shí)，進(jìn)行科學(xué)、規(guī)范的公共政策評(píng)估就會(huì)相當(dāng)困難。具體而言，現(xiàn)代公共政策評(píng)估之所以必要和可能，是因?yàn)樗墙⒃谝粋€(gè)以法治為基礎(chǔ)的全面責(zé)任化政府體制基礎(chǔ)之上的。在這種體制中，政府組織的成員由法定的規(guī)則指導(dǎo)行動(dòng)，并需要為自己的行政行為負(fù)完全的、具體的責(zé)任，他們的獎(jiǎng)懲考評(píng)與政策的效果有直接的關(guān)系。也就是說(shuō)，責(zé)任化政府體制是現(xiàn)代公共政策評(píng)估的制度性前提；責(zé)任化政府的建構(gòu)，應(yīng)該成為開展公共政策評(píng)估的邏輯起點(diǎn)和制度基礎(chǔ)。否則，無(wú)論評(píng)估制度和機(jī)制構(gòu)建得如何完善，在一個(gè)非責(zé)任化政府體系之中，都無(wú)法得到真正實(shí)現(xiàn)和有效落實(shí)，充其量只是一種政治擺設(shè)或行政道具而已，并導(dǎo)致決策主體權(quán)力和責(zé)任的分離與失衡。

現(xiàn)實(shí)生活中，并不是所有的政府都是責(zé)任化的，即使在一些責(zé)任化政府之中，責(zé)任化的程度和范圍也是不完全的，這都會(huì)在一定程度上影響科學(xué)、規(guī)范的公共政策評(píng)估制度的建立及其有效性。究其原因，則在于非責(zé)任化政府體制中的政府組織及其官員不需要為自己所制定的公共政策負(fù)責(zé)，他們?cè)谡咧贫ê蛨?zhí)行過(guò)程中，根本無(wú)須考慮政策是優(yōu)是劣，以及政策效果是否恰當(dāng)與公平等問(wèn)題。在這種體制下，他們往往只需要依靠自己的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)，根據(jù)自己的好惡或利益取向，憑借自認(rèn)為正確和恰當(dāng)?shù)姆椒ㄈブ贫ê蛨?zhí)行政策，并沒有充分的動(dòng)力和愿望去進(jìn)行有可能否定現(xiàn)行政策的評(píng)估工作。因此，政府部門和官員就失去了衡量工作成效的基本標(biāo)準(zhǔn)，從而也就沒有動(dòng)力去追求良好的政策結(jié)果了。此外，在非責(zé)任化體制下，決策主體事實(shí)上不需要向法律或任何個(gè)人負(fù)責(zé)，政策效果的優(yōu)劣無(wú)從評(píng)價(jià)和監(jiān)督，因而政策失誤或政策腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)就難以避免。

與此相反，在責(zé)任化政府體制之下，不論政府成員能力是高是低，以及主觀上是否愿意，他們都必須采取各種手段盡可能地追求良好的政策結(jié)果，否則就必須為此承擔(dān)責(zé)任，付出代價(jià)，包括經(jīng)濟(jì)上的懲罰、地位的降低和職位的喪失，等等?？梢?，責(zé)任化政府體制的存在對(duì)決策科學(xué)化是何等的重要，一個(gè)制度化的公共政策評(píng)估只能建立在責(zé)任化政府體制基礎(chǔ)之上。

在責(zé)任化政府體制中，公共政策評(píng)估的直接目標(biāo)是謀求按照既定的、普遍認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)得到最佳或盡可能好的政策效果，從而有效避免政策失誤。這一點(diǎn)可以由現(xiàn)代法律與政治制度進(jìn)行規(guī)定和約束。在這種體制下，明確的責(zé)任制度、責(zé)任主體和獎(jiǎng)懲措施，可以較好地排除非責(zé)任化體制導(dǎo)致的責(zé)任缺失、責(zé)任不對(duì)稱、責(zé)任異化或政治性庇護(hù)等問(wèn)題，可以較好地杜絕非責(zé)任化體制產(chǎn)生的腐敗、尋租、偷懶、官僚化、對(duì)目標(biāo)和成本不敏感等不良后果。然而，也有學(xué)者認(rèn)為，即使建立起政策評(píng)估制度，也不能解決上述問(wèn)題，因?yàn)樵诠补芾韺?shí)踐中，往往存在著政府組織目標(biāo)與成員目標(biāo)不一致的現(xiàn)象，即政府追求公共利益，而組織成員則追求個(gè)人利益，從而導(dǎo)致組織目標(biāo)的異化。這一點(diǎn)在西方公共選擇理論中也得到反映，并由此得出“政府失靈”和限制政府權(quán)力的結(jié)論。事實(shí)上，這并不是政府組織的固有屬性和特殊表現(xiàn)，而是大多數(shù)社會(huì)組織，包括私營(yíng)企業(yè)組織在內(nèi)都普遍存在的一種管理問(wèn)題。只不過(guò)，在私營(yíng)部門中，作為責(zé)任主體的企業(yè)所有者更為重視管理的實(shí)效性，并在激勵(lì)相容理論的指導(dǎo)下，使組織目標(biāo)和個(gè)人目標(biāo)得到較好的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。鑒于此，如果切實(shí)加強(qiáng)基礎(chǔ)管理工作，重視現(xiàn)代管理理念和方法在公共部門中的應(yīng)用，政府部門存在的組織目標(biāo)和成員目標(biāo)不一致的情況應(yīng)該可以得到相當(dāng)程度的改善。換言之，通過(guò)改革管理制度和管理方式，按照激勵(lì)相容的原則進(jìn)行管理體制和機(jī)制的創(chuàng)新，政府官員對(duì)職位、金錢、榮譽(yù)的追逐都應(yīng)該可以在責(zé)任化政府制度框架安排下得以正常實(shí)現(xiàn)，而毋須追求非組織目標(biāo)、損害公共利益。也就是說(shuō)，政策系統(tǒng)存在激勵(lì)不相容是可能的，但是是可以改變的；即使存在激勵(lì)不相容問(wèn)題，也不是政策評(píng)估體系自身原因造成的，而是由于影響該體系運(yùn)轉(zhuǎn)的公共管理不夠完善所致。endprint

因此，我們探討決策責(zé)任終身制需要以責(zé)任化政府體制的建立為起點(diǎn)，否則，無(wú)論政策評(píng)估制度和機(jī)制如何完善，評(píng)估的手段和方法如何先進(jìn)，在一個(gè)非責(zé)任化政府體系中，都難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。當(dāng)然，在現(xiàn)實(shí)生活中，并不是所有的政府都是責(zé)任化的，即使在一些責(zé)任化政府之中，責(zé)任化的程度和范圍也是不完全的，這都會(huì)在一定程度上影響科學(xué)、規(guī)范的公共政策制度的建立及其有效性。同時(shí)，我們也應(yīng)認(rèn)識(shí)到，對(duì)于責(zé)任化政府體制而言，公共政策評(píng)估的作用并不是完全被動(dòng)的，其效果也可以反作用于公共管理領(lǐng)域，促進(jìn)責(zé)任化政府體制的建立和完善。

非責(zé)任化政府之所以存在的重要原因之一，是不去追究或無(wú)法追究政府責(zé)任：不去追究責(zé)任是因?yàn)槿狈χ贫燃s束，而無(wú)法追究責(zé)任則往往是由于缺乏追究責(zé)任原因的手段，從而使責(zé)任無(wú)法明確；而公共政策評(píng)估則可以有效地克服這種缺陷，彌補(bǔ)這方面的不足，從而促進(jìn)責(zé)任化政府體制的建立。由此可見，完善責(zé)任化政府體制與建立規(guī)范化的政策評(píng)估之間，是相輔相成、相互促進(jìn)的關(guān)系。

就現(xiàn)代政策現(xiàn)象而言，由于各方面條件的限制，社會(huì)大眾對(duì)政策過(guò)程還普遍存在著盲動(dòng)與無(wú)知的情況。不論是個(gè)人，還是企業(yè)組織，不是由于缺乏足夠的意愿，就是由于不具備充分信息、技術(shù)、知識(shí)、方法，致使系統(tǒng)、規(guī)范的政策評(píng)估活動(dòng)難以展開。而在完全的責(zé)任化體制之中，政府有充分的主動(dòng)性去整合這些政策資源，以圖得到現(xiàn)實(shí)條件下的有限理性，實(shí)現(xiàn)較好的政策效果和目標(biāo)。良好的制度安排，促進(jìn)了作為評(píng)估主體的政府組織，以最低的時(shí)間成本、經(jīng)濟(jì)成本和技術(shù)成本，對(duì)評(píng)估所需的各種資源加以整合和利用。在這里，市場(chǎng)這只“看不見的手”只是起輔助作用或只是發(fā)生作用的對(duì)象，而不能自動(dòng)整合這些社會(huì)資源。需要強(qiáng)調(diào)的是，我們之所以推崇政府的制度化評(píng)估，并不是因?yàn)檎蓡T作為個(gè)體比其他社會(huì)成員具有更高的理性、更多的信息，而是因?yàn)樵谒猩鐣?huì)組織中，政府更有條件、更有能力去整合和利用知識(shí)、信息、技術(shù)、人才等各種資源，去進(jìn)行更為有效的政策評(píng)估。

事實(shí)上，責(zé)任化政府只是政策評(píng)估能夠發(fā)揮效力的基本要求和必要條件，而不是充分條件，公共政策評(píng)估的有效性還要受到其他許多因素的影響。在西方評(píng)估理論中，評(píng)估主體涵蓋了政府組織、非政府公共部門、私營(yíng)機(jī)構(gòu)、宣傳媒體和普通民眾等幾乎所有社會(huì)群體，它們可以通過(guò)自身的方式去影響政策的制定、執(zhí)行和評(píng)估，其中，私營(yíng)機(jī)構(gòu)等利益集團(tuán)對(duì)政策的影響更是無(wú)所不在、無(wú)孔不入。但是，總體而言，即使在西方民主體制下，非政府組織對(duì)政策的影響力也是間接的，其意志最終要靠政府部門來(lái)實(shí)現(xiàn)和執(zhí)行。所以，在這些國(guó)家，政府組織仍是決定包括政策評(píng)估在內(nèi)的政策過(guò)程的直接主體。在中國(guó)這樣的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，政府在政策過(guò)程中的作用就更為重要，它決定著社會(huì)主義國(guó)家意志和人民群眾利益的實(shí)現(xiàn)方式和程度，是社會(huì)資源合理配置的重要組織形式。因此，政府組織對(duì)政策評(píng)估的影響更為重要、更為直接，也是在責(zé)任化體制約束下實(shí)現(xiàn)政策評(píng)估的效率與公平目標(biāo)的主要途徑。

由此可見，責(zé)任化政府體制是決策科學(xué)化的前提和基礎(chǔ)。通過(guò)充分發(fā)揮公共政策評(píng)估的作用，可以推進(jìn)責(zé)任化政府體制的構(gòu)建；同時(shí)，責(zé)任化政府體制也會(huì)使公共政策評(píng)估更加有效，從而決策主體的職權(quán)和責(zé)任更加明確，使政策制定和執(zhí)行主體責(zé)任的追究成為可能，從而推進(jìn)公共決策更加規(guī)范和科學(xué)。

決策主體責(zé)任終身制的實(shí)現(xiàn)途徑

在當(dāng)今政策實(shí)踐中，頻繁的決策失誤及其嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)社會(huì)后果，已使推進(jìn)決策主體責(zé)任終身制成為公共管理領(lǐng)域的共識(shí)。但是，作為保證公共政策質(zhì)量長(zhǎng)效化的重要制度安排，決策責(zé)任終身制必須通過(guò)有效的途徑加以實(shí)現(xiàn)。具體而言，在未來(lái)的行政改革中，應(yīng)加強(qiáng)以法治為基礎(chǔ)的責(zé)任化政府體制建設(shè)，推進(jìn)公共政策評(píng)估的制度化，促進(jìn)決策主體權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一，同時(shí)注重發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的途徑，共同推進(jìn)公共決策的規(guī)范化、科學(xué)化。

積極構(gòu)建以法治為基礎(chǔ)的責(zé)任化政府體制。目前，中國(guó)的決策主體責(zé)任終身制正處于探索階段，其發(fā)展還面臨著諸多方面的問(wèn)題和困難。究其原因，主要在于缺乏必要的制度基礎(chǔ)和相應(yīng)的法律規(guī)范。其中，責(zé)任化政府體制的不健全是最為突出的表現(xiàn)。這里所指的責(zé)任化政府體制，不僅是指法律層面上關(guān)于行政責(zé)任的制度規(guī)定，而且包含了管理層面的落實(shí)和相應(yīng)的組織、機(jī)制保障，是一種全面、系統(tǒng)、制度化的責(zé)任體系。在這種責(zé)任化政府體制下，可以根據(jù)一定的法律與制度規(guī)范，由具有明確職責(zé)的組織和人員，按照既定的、普遍認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)，去辨識(shí)和分析決策主體的責(zé)任，使追究決策主體的失責(zé)具有明確的法律和制度支撐，從而形成強(qiáng)大的震懾力，增強(qiáng)決策主體的責(zé)任意識(shí)，最大程度地避免政策失誤，發(fā)揮公共政策的應(yīng)有效能。

與全面構(gòu)建責(zé)任化政府體制相聯(lián)系，應(yīng)積極促使各個(gè)地區(qū)、各個(gè)部門的政府組織及其工作人員充分認(rèn)識(shí)到?jīng)Q策主體責(zé)任終身制是提高管理績(jī)效、避免出現(xiàn)政策失誤的重要手段，是實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化的重要保障。否則，在非制度化的責(zé)任體制下，決策主體的職責(zé)將難以評(píng)價(jià)，責(zé)任將難以確定和追究，從而使決策主體責(zé)任終身制成為空中樓閣。也就是說(shuō)，決策主體責(zé)任終身制不僅需要領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)構(gòu)建責(zé)任化體制的重視，還需要各級(jí)執(zhí)行部門和工作人員的理解和支持，并在實(shí)際工作中自覺地強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，切實(shí)提高各項(xiàng)公共政策的質(zhì)量和水平。

推進(jìn)公共政策評(píng)估的制度化。制度化建設(shè)是政策評(píng)估體系建設(shè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，不僅關(guān)系到政策評(píng)估的權(quán)威性、規(guī)范性，而且關(guān)系到?jīng)Q策責(zé)任終身制的有效性。目前，由于缺乏必要的政策評(píng)估專門性法律和完善的評(píng)估制度體系，中國(guó)的政策評(píng)估工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)踐發(fā)展的需要，這導(dǎo)致公共政策評(píng)估工作的客觀性、獨(dú)立性不強(qiáng)，政策評(píng)估職責(zé)和目的不明確，組織建設(shè)和機(jī)制建設(shè)難以落實(shí)，評(píng)估工作的主觀性、隨意性較為嚴(yán)重，評(píng)估結(jié)論被相關(guān)部門認(rèn)可和采納的程度較低等一系列不良后果，嚴(yán)重制約著政策評(píng)估工作的規(guī)范發(fā)展和公共政策質(zhì)量的提高。

若將中國(guó)與國(guó)外的情況進(jìn)行對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，在政策評(píng)估較為規(guī)范的國(guó)家，一般都有專門性的法律制度作為基本保障。例如，韓國(guó)2001年通過(guò)了《政策評(píng)估框架法案》，對(duì)政策評(píng)估原則、評(píng)估主體、評(píng)估類型、評(píng)估程序、評(píng)估結(jié)果的使用和公開等內(nèi)容，都做出了明確、詳細(xì)的規(guī)定。②這項(xiàng)法案的出臺(tái)對(duì)韓國(guó)政府政策評(píng)估的廣泛、深入開展，起到了極大的推動(dòng)作用。歐美一些國(guó)家也都有關(guān)于政策評(píng)估的專門性法律或相關(guān)性法律規(guī)定，它們都對(duì)各自政府的政策評(píng)估工作產(chǎn)生了不同程度的積極影響。顯然，在這方面，中國(guó)的法律制度建設(shè)較為滯后，不僅缺乏專門的法律規(guī)范，而且在其他法律中也很少涉及政策評(píng)估問(wèn)題。在政府內(nèi)部，某些領(lǐng)域的政策評(píng)估工作雖然有所開展，但缺乏相應(yīng)的制度性規(guī)定，政策評(píng)估程序的規(guī)范性和結(jié)論的客觀性難以保障。這些方面無(wú)疑都是中國(guó)政策評(píng)估體系建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，需要在今后的工作中予以特別重視和切實(shí)加強(qiáng)。endprint

積極推進(jìn)中國(guó)公共政策評(píng)估的制度化進(jìn)程，應(yīng)著力加強(qiáng)以下幾個(gè)方面工作：首先，實(shí)現(xiàn)政策評(píng)估的法律化和制度化。政策評(píng)估是一種政治活動(dòng)，影響因素眾多，它既關(guān)系到政策制定與執(zhí)行者的聲譽(yù)，也關(guān)系到政策目標(biāo)人群的切身利益，因此，必須保證政策評(píng)估具有充分的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。在政策評(píng)估過(guò)程中，要保證多樣化的政策評(píng)估方式落到實(shí)處，保證政策評(píng)估信息不失真，必須確立政策評(píng)估權(quán)威性的法律地位。政府應(yīng)該通過(guò)行政法規(guī)的形式，規(guī)范政策評(píng)估主客體的權(quán)力與責(zé)任，規(guī)范政策評(píng)估主客體的評(píng)估活動(dòng)，使政策評(píng)估真正能夠落到實(shí)處，促進(jìn)政策評(píng)估的規(guī)范化。因此，應(yīng)根據(jù)目前中國(guó)政策評(píng)估的制度化缺陷，盡快出臺(tái)規(guī)范政策評(píng)估的相關(guān)法律、法規(guī)，使政策評(píng)估能在一套明確的法律制度框架下運(yùn)行，盡可能地減少人為因素的干擾，提高這項(xiàng)工作的制度化水平。其次，努力實(shí)現(xiàn)公共政策評(píng)估工作的程序化。各項(xiàng)政策在可能的情況下都應(yīng)進(jìn)行程度不同的評(píng)估，而且評(píng)估結(jié)束后應(yīng)及時(shí)撰寫評(píng)估報(bào)告，并將評(píng)估結(jié)論公布于眾。為防止公共政策在制定和運(yùn)行過(guò)程中的隨意性，必須通過(guò)制度將評(píng)估結(jié)論與有關(guān)人員的獎(jiǎng)懲直接聯(lián)系起來(lái)，真正實(shí)現(xiàn)政策制定過(guò)程和運(yùn)行過(guò)程的權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一，使公共政策評(píng)估工作在我國(guó)具有足夠的權(quán)威性。在政策運(yùn)行過(guò)程中，必須克服那種只重政策制定，忽視政策評(píng)估的積弊。每項(xiàng)政策都要進(jìn)行程度不一的評(píng)估，長(zhǎng)期執(zhí)行的政策每隔一段時(shí)間要進(jìn)行一次評(píng)估，以檢查一項(xiàng)政策是否具有良好的效果，是否適應(yīng)變化了的環(huán)境，以最終決定責(zé)任追究的對(duì)象。最后，要認(rèn)真對(duì)待評(píng)估結(jié)論，注意對(duì)評(píng)估結(jié)果的消化與吸收，使政策評(píng)估真正發(fā)揮作用。政策評(píng)估完成之后，只有評(píng)估意見被采納，才能體現(xiàn)其功用。如果評(píng)估結(jié)果沒有被運(yùn)用到?jīng)Q策責(zé)任的追究和政策系統(tǒng)的改進(jìn)上，即使政策評(píng)估怎樣科學(xué)、有效，也會(huì)失去其存在的意義。因此，只有使政策評(píng)估制度化，決策責(zé)任終身制才能走上正常發(fā)展的軌道，才能從根本上消除政策過(guò)程的不規(guī)范和主觀隨意性。

注重發(fā)揮社會(huì)輿論監(jiān)督機(jī)制作用。建立決策責(zé)任終身制，必須提高責(zé)任追究機(jī)制的信度和效度，充分發(fā)揮社會(huì)輿論監(jiān)督機(jī)制作用。

首先，行政決策過(guò)程要透明，要以民主和公開為原則，確定和完善決策規(guī)則，實(shí)現(xiàn)決策程序化、公開化。根據(jù)“公開是原則，不公開為例外”的原則，從討論決策是否列入議程到?jīng)Q策的制定，再到?jīng)Q策的實(shí)行和績(jī)效反饋以及相關(guān)人員所受的責(zé)任處分等一系列環(huán)節(jié)、依據(jù)和實(shí)體，都應(yīng)大力推行政務(wù)公開，提高透明度，保證除依法應(yīng)當(dāng)保密之外的一切行政行為都在陽(yáng)光下操作。此外，除法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章所規(guī)定的保密事項(xiàng)外，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開決策的主體、內(nèi)容、依據(jù)、過(guò)程和結(jié)果。行政機(jī)關(guān)做出重大決策前，應(yīng)當(dāng)通過(guò)社會(huì)公示、座談會(huì)、聽證會(huì)等形式，事先獲取公民、組織、群眾團(tuán)體和民主黨派的意見和建議。

其次，行政決策責(zé)任追究結(jié)果要公開。行政決策責(zé)任追究結(jié)果不公開，難以發(fā)揮實(shí)際作用，整個(gè)責(zé)任追究機(jī)制也將形同虛設(shè)。就行政決策責(zé)任終身制而言，只追究責(zé)任不公布結(jié)果，一方面會(huì)弱化監(jiān)督權(quán)，另一方面也容易使責(zé)任追究流于形式。從實(shí)踐來(lái)看，行政決策主體的多元化，使責(zé)任追究更加復(fù)雜和困難，而行政決策責(zé)任追究機(jī)制的關(guān)鍵就在于每個(gè)主體都負(fù)有明確的責(zé)任。決策失誤存在于哪個(gè)環(huán)節(jié)，就由哪個(gè)環(huán)節(jié)的主體負(fù)責(zé)。這有利于強(qiáng)化決策主體負(fù)責(zé)制，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一。此外，在行政決策執(zhí)行過(guò)程中及執(zhí)行后，還需要根據(jù)評(píng)估信息反饋對(duì)原行政決策方案作必要的補(bǔ)充或修正，因此，加強(qiáng)行政決策和執(zhí)行全過(guò)程的社會(huì)監(jiān)控，就成為行政決策機(jī)制改革和完善的一個(gè)必要延伸和補(bǔ)充。這樣既有利于糾正行政決策執(zhí)行的偏差，保證行政決策執(zhí)行的實(shí)際效果，也有利于后繼政策的科學(xué)制定。只有通過(guò)健全的信息傳播機(jī)制公開行政決策責(zé)任追究結(jié)果，才能將責(zé)任追究結(jié)果落到實(shí)處，才能提高行政決策者責(zé)任意識(shí)，才能優(yōu)化行政決策的效果。

總之，作為保證公共政策質(zhì)量長(zhǎng)效化的重要制度安排，決策責(zé)任終身制必須通過(guò)一系列有效的途徑加以實(shí)現(xiàn)。在政府管里實(shí)踐中，應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)以法治為基礎(chǔ)的責(zé)任化政府體制建設(shè)，積極推進(jìn)公共政策評(píng)估的制度化，促進(jìn)決策主體職權(quán)與責(zé)任的匹配和一致，同時(shí)注重發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的作用，增強(qiáng)決策責(zé)任終身制的實(shí)效性，共同推進(jìn)公共決策的規(guī)范化和科學(xué)化。

注釋

贠杰、楊誠(chéng)虎：《公共政策評(píng)估：理論與方法》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2006年，第24頁(yè)。

Office of the Prime Minister of Pepublic of Korea， The System for Government Performance Evaluation and the Evaluation Results for 2000[Report]， JUNE 2001，P10.

責(zé) 編∕樊保玲

贠杰，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所行政管理研究室主任、研究員，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院公共管理模擬實(shí)驗(yàn)室首席專家。研究方向?yàn)樾姓w制改革、政策評(píng)估。主要著作有《公共政策研究的理論與方法》、《突發(fā)事件中的公共管理》、《浙江經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)發(fā)展（政府管理卷）》、《關(guān)于行政許可法實(shí)施情況的報(bào)告》等。endprint