把決策權(quán)先關(guān)進(jìn)制度的籠子里

劉峰+張國玉

【摘要】決策責(zé)任終身制是旨在把決策權(quán)關(guān)進(jìn)制度籠子里的有益努力，更加注重決策責(zé)任追究的全面性、根本性和長遠(yuǎn)性，更加有利于推動政府治理現(xiàn)代化。決策責(zé)任終身制既要約束決策權(quán)，更要激勵決策者用好決策權(quán)，公共投資決策責(zé)任終身制是特別值得嘗試的突破口。用好決策權(quán)，重在激勵決策者增強(qiáng)進(jìn)取意識、機(jī)遇意識和責(zé)任意識，既要勇于擔(dān)當(dāng)，又要善于決斷。用好決策權(quán)既要決策責(zé)任終身制的內(nèi)在約束，又要通過完善決策機(jī)制體制，建立決策之前的決策失誤防范機(jī)制和決策之后的監(jiān)督評價、糾錯救濟(jì)機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】決策責(zé)任終身制 決策體制 政府治理

【中圖分類號】D630.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

黨的十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)，要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。實(shí)現(xiàn)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，重在用制度管住決策和用人兩件大事，管住決策權(quán)和用人權(quán)這兩個重點(diǎn)。自黨的十八大以來，中央著力解決用人中的腐敗問題，目前已初見成效，特別是今年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》和《關(guān)于加強(qiáng)干部選拔任用工作監(jiān)督的意見》的頒布，昭示著把用人權(quán)關(guān)進(jìn)制度籠子已邁出了實(shí)實(shí)在在的步伐。當(dāng)前，建立和完善領(lǐng)導(dǎo)干部決策責(zé)任終身制則是旨在把決策權(quán)關(guān)進(jìn)制度籠子里的有益嘗試，這其中又特別強(qiáng)調(diào)決策失誤責(zé)任要終身追究，更加注重政府治理的有效性和長期性，更加注重推動政府治理現(xiàn)代化。

決策失誤是最大的失誤

近些年來，媒體頻頻報道許多地方反復(fù)出現(xiàn)決策失誤的現(xiàn)象。2009年，某市耗費(fèi)上千萬元的14個快速公交系統(tǒng)站點(diǎn)建好后，又決定不予開通，成為城市主干道上的擺設(shè)。某個只有13萬人口的貧困小縣，全縣財政收入僅有3000萬元左右，只因1998年某領(lǐng)導(dǎo)一句“這里山路崎嶇、交通不便，妨礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不如選一個地理位置稍微好點(diǎn)兒的地方建新區(qū)”，縣里就匆匆忙忙做了一個耗費(fèi)61億元巨資的縣城搬遷計(jì)劃。1998年至2008年，由于資金不能到位，搬遷計(jì)劃未能審批通過，浪費(fèi)了10年的寶貴時間和上億元的資金，留下了一大批違規(guī)建筑。①如此報道，比比皆是，不一而足。

這些決策失誤的現(xiàn)象，常常被冠以“短命建筑”、“馬路拉鏈”、“面子工程”、“政績工程”和“敗家工程”等名號，其共同特點(diǎn)是一次性財政投入巨大但留下來的多是不同形式的爛攤子。據(jù)世界銀行的估計(jì)，在“七五”至“九五”期間，中國的投資決策失誤率在30%左右，由決策失誤造成的資金浪費(fèi)約4000億到5000億元。按照全社會投資成功率70%計(jì)，每年因決策失誤而造成的損失在1200億元。另據(jù)媒體透露，2004年在對10家央企原領(lǐng)導(dǎo)人任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報告中，有兩個對比數(shù)字耐人尋味：經(jīng)濟(jì)犯罪涉及金額共16億元，決策失誤和管理不善造成的損失為145億元。對比之下，決策性失誤所造成的經(jīng)濟(jì)損失，往往比腐敗嚴(yán)重得多。②但社會普遍對經(jīng)濟(jì)犯罪和貪污腐敗問題的關(guān)注有余，而對決策失誤關(guān)注遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。實(shí)際上，與貪污腐敗相比，決策失誤是最大的失誤，如果說貪污腐敗污染的是河水，那決策失誤污染的則是源頭。之所以說決策失誤是最大的失誤，主要是因?yàn)闆Q策失誤的影響有如下三個特點(diǎn)：

一是決策失誤影響的間接性，容易為社會所寬容。在實(shí)際工作中，因?yàn)闆Q策失誤大多影響具有間接性，比如，媒體紛紛報道的“短命建筑”問題，一般不會對社會大眾的利益造成直接影響，因而既容易為社會所寬容，又容易為相關(guān)上級部門所理解?！案母锫铮】偸且粚W(xué)費(fèi)的，這位同志的出發(fā)點(diǎn)還是好的，就是考慮不夠周全?！比绻悄承┢髽I(yè)特別是外資企業(yè)的原因?qū)е聸Q策失誤，還可能借“階級敵人過于狡猾”之名逃避責(zé)任。二是決策失誤影響的隱蔽性，容易為社會所忽略。因?yàn)闆Q策失誤帶來的損失和成本通常是通過財政支出來承擔(dān)，雖然財政收入是社會大眾納稅而來的，這就使得決策失誤的影響更為隱蔽，不容易為大家所察覺?；蛘呒词共煊X，但由于集體行動邏輯的原因，即決策失誤成本由社會大眾分散來承擔(dān)，從而導(dǎo)致難以形成集體行動追究決策失誤的責(zé)任。三是決策失誤影響的根本性，事關(guān)政府公信力和國家發(fā)展。從短期來說，公共政策事關(guān)社會大眾接受公共服務(wù)的便利程度，如城市交通、社會保障等；從長期來說，公共政策往往事關(guān)一個地區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展和戰(zhàn)略利益，決策失誤導(dǎo)致的不僅僅是直接的經(jīng)濟(jì)損失，更是發(fā)展機(jī)遇的喪失和政府公信力的下降，損害了黨和政府的形象。一些地方干部在關(guān)于決策失誤的調(diào)查中表示：“在地區(qū)發(fā)展中選擇有?？茖W(xué)發(fā)展的模式，不僅給地方埋下生態(tài)環(huán)境和粗放發(fā)展的禍根，損害人民群眾身心健康，還使地方喪失寶貴的發(fā)展機(jī)遇。”③

決策責(zé)任終身制凸顯政府治理三大特點(diǎn)

強(qiáng)調(diào)決策責(zé)任更為凸顯政府治理制度層面的現(xiàn)代化，強(qiáng)調(diào)決策責(zé)任終身制更為凸顯政府治理制度的長效化。推動決策領(lǐng)域的責(zé)任終身制，意味著政府治理現(xiàn)代化進(jìn)入到制度層面的探索和嘗試，凸顯了政府治理的三大特點(diǎn)：

一是從技術(shù)責(zé)任轉(zhuǎn)向決策責(zé)任。實(shí)際上，近年來關(guān)于產(chǎn)品質(zhì)量、工程質(zhì)量等領(lǐng)域的責(zé)任追究制度頻見媒體。如山東等地近年來推行的保障性住房質(zhì)量責(zé)任終身制，一旦發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題，依法追究相關(guān)責(zé)任。從本質(zhì)上來說，這些責(zé)任制體現(xiàn)了國家在推進(jìn)器物層面、技術(shù)層面現(xiàn)代化的努力。對政府治理現(xiàn)代化來說，技術(shù)層面的責(zé)任制有必要，但相比較制度層面的責(zé)任制只是標(biāo)而非本，政府治理現(xiàn)代化既要治標(biāo)更要治本。因此，決策責(zé)任終身制就是要在治本上下功夫，就是旨在推動制度層面現(xiàn)代化的探索，從制度源頭遏制決策失誤，遏制“敗家工程”、“短命建筑”等不正確的政績工程。

二是從執(zhí)行責(zé)任轉(zhuǎn)向決策責(zé)任。近年來，在媒體報道暴力執(zhí)法、胡亂執(zhí)法、打人罵人、公車私用、雷人雷語等諸多社會亂象之后，相關(guān)部門的一致回應(yīng)是“這是臨時工干的”。掌摑菜農(nóng)的城管是臨時工，上班打牌的機(jī)關(guān)人員是臨時工，抄襲文稿的秘書是臨時工，跟轄區(qū)居民發(fā)飆的民警是臨時工，打砸私家車的是臨時工……那些風(fēng)口浪尖的事件追責(zé)結(jié)果，總是能追到臨時工的頭上。這些層出不窮的“臨時工”事件說明在政府治理中，追究的只是執(zhí)行責(zé)任而非決策責(zé)任，只是追究下級的責(zé)任而不是上級的責(zé)任。正是因?yàn)槌袚?dān)責(zé)任主體的錯位才導(dǎo)致一直都有“上級生病，下級吃藥”的事情頻頻發(fā)生。政府治理現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)權(quán)力責(zé)任的一致性，有多大的權(quán)就要擔(dān)多大的責(zé)，執(zhí)行失誤要追究執(zhí)行者的責(zé)任，決策失誤則要追究決策者的責(zé)任，不能以執(zhí)行者承擔(dān)替代決策者承擔(dān)責(zé)任，真正把權(quán)力和責(zé)任統(tǒng)一起來。在用人方面，中央強(qiáng)調(diào)既要打老虎又要打蒼蠅，更要打大老虎。同樣，在決策方面，也要從對執(zhí)行責(zé)任的追究走向?qū)Q策責(zé)任的追究。endprint

三是從職務(wù)責(zé)任走向終身責(zé)任。早在十幾年前，一些地方政府就提出要強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的決策責(zé)任。比如，2004年11月，長沙市政府就出臺了《關(guān)于投資體制改革的若干意見》，表示將建立投資決策責(zé)任追究制度，將在政府公共投資決策形成的各個環(huán)節(jié)上建立和完善決策問責(zé)制。對承擔(dān)政府公共投資項(xiàng)目工程咨詢、決策、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等職能的部門或單位，因不遵守法律、法規(guī)或失職失責(zé)導(dǎo)致違反建設(shè)規(guī)劃、嚴(yán)重超出預(yù)算成本、發(fā)生重大安全事故、污染環(huán)境等，造成重大損失的，依法追究有關(guān)責(zé)任人的行政和法律責(zé)任。總結(jié)一些地方政府追究領(lǐng)導(dǎo)干部決策責(zé)任的做法發(fā)現(xiàn)，主要強(qiáng)調(diào)對職務(wù)責(zé)任的追究，即領(lǐng)導(dǎo)干部只有在任職期間發(fā)生與崗位責(zé)任相關(guān)的事件才承擔(dān)有限的責(zé)任，根本來說追究的只是一時的責(zé)任而不是終身的責(zé)任。但由于各種原因，時過境遷導(dǎo)致決策責(zé)任追究難以落到實(shí)處。因此，推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化更強(qiáng)調(diào)決策責(zé)任的終身制，更強(qiáng)調(diào)制度的長效化。比如，2012年3月18日，深圳市發(fā)布《關(guān)于廉潔城市創(chuàng)建中誠信建設(shè)若干問題的決定》（征求意見稿），規(guī)定公務(wù)行為將實(shí)行終身負(fù)責(zé)制，公務(wù)行為出現(xiàn)過錯的，責(zé)任的追究不因行為主體的職務(wù)變動、崗位調(diào)整而分離；2014年2月20日，河北省召開的省委干部考核領(lǐng)導(dǎo)小組第一次（擴(kuò)大）會議暨2013年度干部考核培訓(xùn)視頻會議提出，要不斷創(chuàng)新和完善干部綜合考核評價機(jī)制，以新的考核評價機(jī)制激發(fā)干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性；要突出從嚴(yán)考核，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)決策終身責(zé)任追究制。

既要管住決策權(quán)更要用好決策權(quán)

之所以頻頻出現(xiàn)決策失誤現(xiàn)象，根本原因是由于決策者的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)失衡，權(quán)力太大而責(zé)任太小，決策者幾乎不用為決策失誤付出任何成本。制度更具有根本性、穩(wěn)定性和長期性。決策責(zé)任終身制是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里的有益嘗試，把決策權(quán)和決策責(zé)任長遠(yuǎn)統(tǒng)一起來，使決策者明白權(quán)力的邊界同時也是責(zé)任的范圍。決策責(zé)任終身制是高懸在決策者頭上的一把利劍，讓決策者充分認(rèn)識到?jīng)Q策既是一種權(quán)力更是一份責(zé)任，只要決策出現(xiàn)失誤或失敗，即使決策者調(diào)整了崗位，變換了地方，甚至退休了離開崗位，都要為決策的失誤承擔(dān)法律規(guī)定的責(zé)任。決策責(zé)任終身制重在強(qiáng)化對決策者的終身監(jiān)督，是切實(shí)管住決策者權(quán)力的鐵規(guī)，要管住決策權(quán)就必須讓鐵規(guī)發(fā)力，讓決策者慎重用權(quán)，嚴(yán)用職權(quán)。

決策責(zé)任終身制有助于推進(jìn)“簡政放權(quán)”。中高層決策者對某些決策事項(xiàng)擁有決策權(quán)但不掌握決策信息，不了解地方的實(shí)際情況和當(dāng)?shù)厝罕姷囊庠福词箾Q策者擁有善治的意愿也未必有善治的能力。這種情況下，必須通過“簡政放權(quán)”，把權(quán)力下放給地方，讓地方去決策。當(dāng)前，“簡政放權(quán)”的改革仍然存在一些明放暗不放、“換湯不換藥”的情況，許多部門不愿意下放權(quán)力的主要原因一方面是因?yàn)橛袡?quán)力就意味著有利益，另一方面因?yàn)橛袡?quán)力而不承擔(dān)責(zé)任。建立決策責(zé)任終身制就要把決策權(quán)力和決策責(zé)任通過法治的方式、通過制度的要求把二者統(tǒng)一起來，有多大權(quán)力就承擔(dān)多大責(zé)任，有多少權(quán)力就承擔(dān)多少責(zé)任。對理性的決策者來說，“兩害相權(quán)取其輕”，權(quán)力的一頭是利益，一頭是責(zé)任，究竟孰輕孰重，歸根結(jié)底在于利益和責(zé)任在天平兩頭的輕重，通過落實(shí)決策責(zé)任終身制加大責(zé)任這頭的砝碼來倒逼決策者下放權(quán)力，這必然有助于進(jìn)一步推進(jìn)“簡政放權(quán)”，把適合地方?jīng)Q策的決策權(quán)下放給地方。

決策責(zé)任終身制不僅僅是為了管住決策權(quán)，更是為了用好決策權(quán)。決策責(zé)任終身制的根本目的就是讓決策者為決策失誤付出實(shí)實(shí)在在的代價、承擔(dān)起應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，才能保證決策者減少、杜絕決策行為的短期化，在決策時才不會唯GDP論英雄，而要考慮取得經(jīng)得起歷史、實(shí)踐和群眾檢驗(yàn)的政績。決策責(zé)任終身制的建立有助于防止決策的失誤，使得決策者就某個政策問題進(jìn)行決斷時要更加慎重。這就要求決策者更加注重民主決策、科學(xué)決策和法治決策，真正把已經(jīng)制定出來被束之高閣的民主決策制度、科學(xué)制度和法治決策制度都落到實(shí)處，真正推動那些還沒有建立民主決策制度、科學(xué)決策制度和法治決策制度的地方盡快建立這些有助于用好決策權(quán)的制度。

決策責(zé)任終身制必將推動政府治理現(xiàn)代化

十八屆三中全會《決定》指出，要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理體系包括規(guī)范行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序，政府治理、市場治理和社會治理是現(xiàn)代國家治理體系中三個最重要的次級體系。④這就是說，國家治理現(xiàn)代化包括政府治理、社會治理和市場治理等多個領(lǐng)域的治理現(xiàn)代化，核心是政府治理的現(xiàn)代化。有效的政府治理就是要推動責(zé)任政府、廉潔政府和法治政府建設(shè)，有效的政府治理必然首先是有限的政府治理，只有有限的政府才可能是責(zé)任政府、廉潔政府和法治政府。有限政府的實(shí)質(zhì)是合理厘清政府職能和政府權(quán)力的邊界，以及各級政府間權(quán)力的劃分問題。決策責(zé)任終身制就是對決策權(quán)——政府治理中最重要的權(quán)力的限制和約束，重在約束決策者管住決策權(quán)，重在激勵決策者用好決策權(quán)。

決策責(zé)任終身制能夠推動創(chuàng)新政府建設(shè)。2013年3月17日，李克強(qiáng)總理在中外記者招待會上強(qiáng)調(diào)，實(shí)現(xiàn)三項(xiàng)任務(wù)需要有三大保障，首先就是建設(shè)創(chuàng)新政府，依靠改革開放使經(jīng)濟(jì)社會充滿活力。中國30多年的改革開放，極大地解放和發(fā)展了生產(chǎn)力，激發(fā)了社會和市場主體的活力和動力。當(dāng)前，財稅、土地、戶籍、金融等諸多領(lǐng)域仍然存在一些深層次的因素束縛著社會活力的進(jìn)一步激發(fā)，這既關(guān)系到切實(shí)的民生問題，又關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大局。在改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)期的今天，如何攻堅(jiān)克難，需要政府發(fā)揮創(chuàng)造性，需要每一個干部發(fā)揮創(chuàng)造性，作出創(chuàng)造性的改革決策，用簡便管用的制度創(chuàng)新推動發(fā)展。決策責(zé)任終身制的根本目的是通過責(zé)任制度建設(shè)推動決策者創(chuàng)新決策，創(chuàng)造性地深化改革，創(chuàng)造性地簡政放權(quán)，創(chuàng)造性地推進(jìn)治理現(xiàn)代化，既要有敢啃“硬骨頭”的決心和勇氣，更需要善于啃“硬骨頭”的智慧和路徑。

決策責(zé)任終身制能夠推動責(zé)任政府建設(shè)。責(zé)任政府重在服務(wù)，重在回應(yīng)，重在承擔(dān)起為民服務(wù)、人人享有出彩機(jī)會的責(zé)任，這就要求政府治理必須切實(shí)轉(zhuǎn)變理念，從以自身為中心轉(zhuǎn)變到以百姓為中心。政府管理時代，政府以自己為中心，覺得百姓需要什么服務(wù)就提供什么服務(wù)，覺得百姓什么時候需要服務(wù)就提供什么服務(wù)，覺得百姓喜歡什么方式接受服務(wù)就以什么方式提供服務(wù)，所以導(dǎo)致許多決策行為的短期化、自我化。政府治理新時期，政府就不能以自己為中心，而要以百姓為中心，百姓需要什么服務(wù)就提供什么服務(wù)，百姓什么時候需要服務(wù)就什么時候提供，百姓喜歡什么方式就用什么方式提供服務(wù)。政府治理現(xiàn)代化要求決策者在做任何決策前都要問需于民、問策于民、問計(jì)于民，與相關(guān)群體進(jìn)行決策協(xié)商，注重民主決策，尋求最大公約數(shù)，以群眾滿意為根本導(dǎo)向，從注重自我感覺好轉(zhuǎn)變到讓百姓感覺好，切實(shí)承擔(dān)起責(zé)任。endprint

決策責(zé)任終身制能夠推動廉潔政府建設(shè)。廉潔政府必然是有限政府，權(quán)力的范圍要有限，權(quán)力的使用也要有限，“絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”，權(quán)力越大越集中廉潔的可能性就越小，權(quán)力行使沒有約束的地方廉潔的可能也越小。具體來說，一方面，決策責(zé)任終身制有利于推動決策者簡政放權(quán)，減少政府的權(quán)力，減少政府的職能，激活社會、市場、地方的活力與動力；另一方面，決策責(zé)任制有利于管住決策權(quán)、用好決策權(quán)。管住決策權(quán)就要約束決策者，發(fā)現(xiàn)決策失誤能夠隨時啟動問責(zé)機(jī)制；用好決策權(quán)就要激勵決策者，激活決策者做好決策的動力和能力，從而切實(shí)做到權(quán)為民所用，利為民所謀。

決策責(zé)任終身制能夠推動法治政府建設(shè)。法治政府意味著權(quán)力的行使和運(yùn)用要依法，依法治理，依法行政，依法決策，注重運(yùn)用法治思維和法治方式進(jìn)行決策。同樣，任何改革都要“于法有據(jù)”，通過法治方式推動改革，也就是意味著先立法后實(shí)施。決策責(zé)任終身制就是要通過頂層設(shè)計(jì)的方式，通過汲取已經(jīng)探索決策責(zé)任終身制的地方政府的有益經(jīng)驗(yàn)，上升為法律的層面，對決策責(zé)任終身制的適應(yīng)范圍、問責(zé)的主體、問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)、問責(zé)的程序途徑、問責(zé)的啟動機(jī)制以及問責(zé)的責(zé)任形式都要明確規(guī)定，形成具有可操作性的、簡便管用的問責(zé)制度。

決策責(zé)任終身制的突破口和需要解決的難點(diǎn)問題

一些地方政府早已于10多年前就提出決策責(zé)任制了，比如，長沙市2004年就提出要實(shí)行投資決策責(zé)任制。2013年2月27日，長沙市依法行政工作會議召開，會議又提出要建立健全決策問責(zé)和糾錯制度，有效避免“有人決策、無人負(fù)責(zé)”現(xiàn)象的發(fā)生。推動決策責(zé)任終身制要從當(dāng)前決策領(lǐng)域中最薄弱的環(huán)節(jié)抓起，從群眾最關(guān)注的環(huán)節(jié)開始，從治理現(xiàn)代化最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)抓起，把最薄弱的環(huán)節(jié)、最受關(guān)注的環(huán)節(jié)和最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)三者的交叉領(lǐng)域作為推行決策責(zé)任終身制的突破口。從諸多決策領(lǐng)域來看，公共投資領(lǐng)域的投資決策責(zé)任終身制就是一個很好的突破口，可把推進(jìn)投資決策責(zé)任終身制作為撬動決策責(zé)任終身制的制度杠桿。通過推動投資決策責(zé)任終身制的落實(shí)，明確投資決策在地方債務(wù)、環(huán)保污染和社會穩(wěn)定等相關(guān)領(lǐng)域的綜合責(zé)任問題，可以一攬子緩解和解決一些事關(guān)發(fā)展全局的關(guān)鍵問題。

首先，投資決策責(zé)任制有利于緩解地方債務(wù)問題?！度嗣袢請蟆吩恰犊斐稣兛拷桢X只鋪攤子不管還地方政府債多為何“一身輕”》一文，文章認(rèn)為地方巨額債務(wù)的根源之一就在于決策者不必為任何投資決策承擔(dān)任何責(zé)任，既透支未來又不擔(dān)責(zé)，所以才“債多了不愁，債多了還一身輕”。其次，投資決策責(zé)任制有利于緩解地方環(huán)境污染問題?；靵y的投資決策失誤一方面導(dǎo)致地方巨額債務(wù)，另一方面帶來環(huán)境污染。投資決策責(zé)任制務(wù)必要建立起投資決策與環(huán)境污染之間的剛性責(zé)任關(guān)聯(lián)，以投資決策責(zé)任制遏制投資決策導(dǎo)致的環(huán)境污染問題。正如習(xí)近平總書記2013年5月24日在主持中共中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時指出的，要牢固樹立生態(tài)紅線的觀念，“要建立責(zé)任追究制度，對那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的人，必須追究其責(zé)任，而且應(yīng)該終身追究”。最后，投資決策責(zé)任制有利于緩解地方社會穩(wěn)定問題。投資決策的一個重要表現(xiàn)就是城市拆遷問題，據(jù)報道，許多群體性事件都是因?yàn)椴疬w問題引起的。因此，投資決策責(zé)任制要明確投資決策對社會穩(wěn)定影響的責(zé)任機(jī)制，在投資決策前應(yīng)該評估該決策對社會穩(wěn)定風(fēng)險的影響程度，根據(jù)影響社會穩(wěn)定的程度來決定是否投資。

決策責(zé)任終身制要以法治思維和法治方式來推動，以推動決策責(zé)任終身制在國家層面的立法為抓手，重點(diǎn)解決難點(diǎn)問題強(qiáng)化制度的執(zhí)行力。具體來說，第一，推動決策責(zé)任終身制的立法工作，可以先推動國家層面對公共投資決策責(zé)任終身制的立法，以國家法律形式確立決策責(zé)任終身制，明確決策者的責(zé)任；第二，構(gòu)建黨委主導(dǎo)、多方主體有效參與的多元問責(zé)體系，重點(diǎn)發(fā)揮紀(jì)委監(jiān)察、人大、司法和社會等主體的問責(zé)作用；第三，明確責(zé)任主體，有研究認(rèn)為，目前我國實(shí)行的集體負(fù)責(zé)制導(dǎo)致責(zé)任主體不好明確，實(shí)際上是集體負(fù)責(zé)就等于沒有人負(fù)責(zé)，決策責(zé)任應(yīng)該明確到?jīng)Q策者特別是一把手身上，清晰界定決策者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的邊界，不要再區(qū)分是直接責(zé)任、主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任還是重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；第四，明確決策追責(zé)的范圍，既包括違法決策行為又包括不當(dāng)決策行為；第五，明確衡量決策失誤的標(biāo)準(zhǔn)，行政決策失誤應(yīng)該從決策執(zhí)行的結(jié)果來衡量，只要政策執(zhí)行后損害了公共利益，就屬于公共決策失誤，具體來說，既要看決策的成本收益情況又要看群眾的滿意度，既要看短期的成效又要看長遠(yuǎn)的效果，堅(jiān)持辯證法和系統(tǒng)思維；第六，明確決策追責(zé)的啟動機(jī)制、追責(zé)程序和責(zé)任承擔(dān)方式；第七，明確對追責(zé)主體的救濟(jì)渠道，特別建議讓決策者在決策前明確決策責(zé)任人和承擔(dān)決策責(zé)任的具體方式。

決策者要勇于擔(dān)當(dāng)

之所以特別強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部要敢于擔(dān)當(dāng)，是因?yàn)闆Q策責(zé)任終身制必將導(dǎo)致一部分領(lǐng)導(dǎo)干部由于不敢承擔(dān)責(zé)任而選擇當(dāng)老好人，當(dāng)“好好先生”，當(dāng)“太平官”。決策責(zé)任終身制既是權(quán)力制度的創(chuàng)新，又是干部人事制度的創(chuàng)新，既是對權(quán)力本身的約束，又是對權(quán)力主體的激勵。領(lǐng)導(dǎo)決策從來都是與變化和改革密切聯(lián)系的，在全面深化改革的背景下，領(lǐng)導(dǎo)決策更強(qiáng)調(diào)變化和變革，變革和變革總是與不確定性相連，因此，領(lǐng)導(dǎo)決策總是伴隨風(fēng)險，這需要決策者要勇于擔(dān)當(dāng)風(fēng)險和責(zé)任，這需要決策的勇氣和魄力。

敢于擔(dān)當(dāng)既需要領(lǐng)導(dǎo)干部堅(jiān)定理想信念又需要增強(qiáng)機(jī)遇意識。堅(jiān)定的理想信念是擔(dān)當(dāng)精神的指引，強(qiáng)烈的機(jī)遇意識是擔(dān)當(dāng)精神的載體。堅(jiān)定的理想信念就是前進(jìn)的方向，就是為人民服務(wù)，就是為老百姓謀取更大的福利，這也是與公共政策的本質(zhì)特征是一致的。公共政策追求的是公共利益，追求的是公共利益的最大化，實(shí)質(zhì)就是追求實(shí)現(xiàn)最廣大群眾的利益。公共利益的最大化意味著公共政策要不斷優(yōu)化，這就要求領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)堅(jiān)定理想信念，增強(qiáng)進(jìn)取意識，通過優(yōu)化公共政策推動改革要讓更多的老百姓過上更好的生活，讓更多的老百姓都有人生出彩的機(jī)會。增強(qiáng)機(jī)遇意識的實(shí)質(zhì)是實(shí)事求是，是一切從實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持黨性和人民性的統(tǒng)一，堅(jiān)持原則性和靈活性的統(tǒng)一，堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力的統(tǒng)一。抓住發(fā)展機(jī)遇就要把中央的方針、路線和政策與地方的實(shí)際情況和群眾地意愿有機(jī)地結(jié)合起來，既要吃透上情又要吃透下情。吃透上情就要深刻領(lǐng)會中央和上級的施政理念、方針和政策，理解世界和國家發(fā)展的大勢，把握住發(fā)展的方向和戰(zhàn)略，一定要堅(jiān)定，要毫不動搖。因此，要堅(jiān)定方向和原則就要求領(lǐng)導(dǎo)干部對上一定要有執(zhí)行力，堅(jiān)決按照中央和上級的精神實(shí)質(zhì)貫徹執(zhí)行，務(wù)必取得人民滿意的實(shí)效。吃透下情就要了解本地區(qū)、本部門的實(shí)際情況，有什么優(yōu)勢，有什么劣勢，有什么機(jī)會，有什么挑戰(zhàn)，要注重靈活性，要適應(yīng)，要學(xué)會變化，關(guān)鍵在取得人民群眾滿意的實(shí)效。endprint

敢于擔(dān)當(dāng)需要領(lǐng)導(dǎo)干部要處理好集體領(lǐng)導(dǎo)和敢于負(fù)責(zé)的關(guān)系。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，隨著改革開放不斷深入，面臨的任務(wù)愈來愈繁重，情況也愈來愈復(fù)雜，光憑領(lǐng)導(dǎo)者個人的知識和能力是不能解決所有問題的。這就要集中大家的智慧，群策群力，搞好工作，也就要求領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)真堅(jiān)持和完善集體領(lǐng)導(dǎo)制度，建立和實(shí)行科學(xué)的分工負(fù)責(zé)制，充分發(fā)揮每個班子成員的作用，防止個人說了算。同時，領(lǐng)導(dǎo)干部要有對黨和人民高度負(fù)責(zé)的精神，在需要決斷的關(guān)鍵時刻，要挺身而出，勇于承擔(dān)責(zé)任，敢于拍板。根本來說，處理好集體領(lǐng)導(dǎo)和敢于負(fù)責(zé)的關(guān)系就是處理好共同進(jìn)步和個人發(fā)展的關(guān)系，領(lǐng)導(dǎo)干部之間要共同發(fā)展，班子成員之間要共同進(jìn)步，既要萬馬奔騰，也要一馬當(dāng)先。

決策者要提升能力

公共權(quán)力存在的根本目的在于通過制定公共政策解決公共問題，因此，建立決策責(zé)任終身制不僅僅在于管住決策者的決策權(quán)，更是為了推動決策者用好決策權(quán)。用好決策權(quán)既要民主決策、科學(xué)決策和法治決策，又要求決策者抓好決策環(huán)節(jié)，遵循決策程序，進(jìn)而提高決策能力。

提升決策能力要求決策者制定決策時要優(yōu)化決策環(huán)節(jié)。既要充分發(fā)揮揮群眾、專家和相關(guān)群體的作用，要協(xié)商、要咨詢、要參與，又要發(fā)揮決策者自己的作用，敢于擔(dān)當(dāng)、善于決斷。決策包括“策”和“決”兩個環(huán)節(jié)，“策”是出主意，是出謀劃策，“決”是選主意，是合主意。優(yōu)化決策環(huán)節(jié)第一要先“策”后“決”。在決策過程中既要“策”，又要“決”，但二者在決策過程中的參與順序是不同的。決策開始時要先調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)問題，構(gòu)建問題，擬定備選方案，然后決策者從備選方案中選擇決策方案、優(yōu)化備選方案，也就是說要先出主意，然后再選主意。需要注意的是，“策”的時候要有相對獨(dú)立性，要打開思維和選擇的空間，不能讓決策者先定調(diào)子、劃杠杠，然后去論證。如果先聽決策者的安排，那么就沒有出主意的必要了。很多決策之所以失敗，并不是沒有“策”的環(huán)節(jié)，而是因?yàn)闆Q策者在“決”之后再去聽意見和看法，這實(shí)際上是先“決”后“策”了。其次是要多“策”少“決”。也就是說“策”的時候參與出主意的人要多，這方面要走群眾路線，就是要聽取方方面面的意見，通過“策”讓下級和群眾來補(bǔ)充，來完善，這樣制定出來的政策就有執(zhí)行力?！皼Q”的時候就要少，少意味著最后拿主意的人要少，花費(fèi)的時間要少，就是要快，快意味著決斷時要抓住機(jī)遇，當(dāng)機(jī)立斷，果斷行動，取得效果。另外，“決”的工作也不是說所有的事情都由自己去決。政府職能轉(zhuǎn)變重在領(lǐng)導(dǎo)職能轉(zhuǎn)變，領(lǐng)導(dǎo)可以把以前經(jīng)常由自己去“決”去“斷”的事情，“決”不好也“斷”不好的事情交給下級去斷、交給社會去斷、交給市場去斷，這就是當(dāng)前行政體制改革的核心要義：簡政放權(quán)。

提高決策能力要求決策者制定決策時要遵循決策程序。制定決策方案一定要完整，它應(yīng)該包括目的、目標(biāo)、途徑和對策等四個要素。決策應(yīng)先根據(jù)決策的目的來選擇目標(biāo)，然后根據(jù)目標(biāo)選擇途徑，最后根據(jù)途徑選擇對策。從邏輯上來看，目的決定目標(biāo)，目標(biāo)決定途徑，途徑?jīng)Q定對策；從反向來看，對策保證途徑，途徑保證目標(biāo)，目標(biāo)保證目的的實(shí)現(xiàn)。四個要素的相互支持和補(bǔ)充大大提高了決策的完整性、可行性和有效性。

任何決策都有一個修正和完善的過程，不可能一勞永逸地解決所有問題。修正決策的邏輯與制定決策的邏輯相反，要從對策開始修正，要從小到大，即對策→途徑→目標(biāo)→目的。對策是保護(hù)途徑暢通的、保證目標(biāo)達(dá)成的，是保障整個決策成功的。對策本身是柔性的，有著很大的靈活性。當(dāng)決策遇到阻力，首先要反思的就應(yīng)該是對策?；蚴歉淖冊瓉淼膶Σ?，或者制定新的對策，從而使途徑暢通、目標(biāo)達(dá)成。在修正決策的時候并不是要求每一個步驟都要完成。如果對策完善之后就能解決問題就沒有必要修正途徑，如果途徑修正之后能解決問題就沒有必要修正目標(biāo)，如果目標(biāo)修正之后就能解決問題，那就更沒有必要修正目的。因此，修正決策的邏輯順序是與制定決策的邏輯順序完全相反的。制定決策時先大后小，先戰(zhàn)略后戰(zhàn)術(shù)；而修正決策則是先小后大，先戰(zhàn)術(shù)后戰(zhàn)略。

政府治理現(xiàn)代化重在完善決策機(jī)制體制

推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化要以推進(jìn)和完善決策責(zé)任終身制為切入點(diǎn)，完善決策機(jī)制體制。決策失誤之所以出現(xiàn)的根本原因在于決策者的權(quán)力過大，治理決策失誤就要約束決策權(quán)，既要有內(nèi)在的約束，決策責(zé)任終身制就是嘗試；又要有外在的約束，就要通過決策機(jī)制體制的完善來限制決策者的決策權(quán)，從而使得決策者最大程度用好決策權(quán)。十八屆三中全會《決定》指出：要健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告；以經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題為內(nèi)容，在全社會開展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中；要完善規(guī)范性文件、重大決策合法性審查機(jī)制，健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制。這就為完善決策機(jī)制體制，推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化指明了方向。

具體來說，完善決策機(jī)制體制可以從決策前和決策后兩個環(huán)節(jié)著手。在決策前和決策中，要著力健全協(xié)商機(jī)制、咨詢機(jī)制和參與機(jī)制，保證決策者樹立三大決策理念。第一，協(xié)商于決策之前和決策之中的決策機(jī)制和不協(xié)商不決策的決策理念；第二，咨詢于決策之前和決策之中的決策機(jī)制和不咨詢不決策的決策理念；第三，參與于決策之前和決策之中的決策機(jī)制和無參與不決策的決策理念。專業(yè)的問題要咨詢專家，民生的問題要與群眾協(xié)商，利益問題要讓相關(guān)群體參與，通過健全協(xié)商機(jī)制、咨詢機(jī)制和參與機(jī)制，切實(shí)保障群眾當(dāng)家作主的權(quán)利，切實(shí)把把民主決策、科學(xué)決策和法治決策有機(jī)地結(jié)合起來。

決策責(zé)任終身制既注重決策之前和決策之中的失誤防范，通過協(xié)商機(jī)制、咨詢機(jī)制和參與機(jī)制來最大可能避免決策失誤，又要通過決策后相關(guān)機(jī)制的完善來確保決策責(zé)任終身制能夠產(chǎn)生執(zhí)行力，這就需要在決策后健全監(jiān)督機(jī)制、反饋機(jī)制、評估機(jī)制、追究機(jī)制和救濟(jì)機(jī)制。在完善決策機(jī)制體制的過程中，應(yīng)當(dāng)著力把制定公平正義的決策規(guī)則和議事規(guī)則作為推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的重要舉措。

總而言之，政府治理現(xiàn)代化有兩方面的內(nèi)涵，即政府制度體系的現(xiàn)代化和政府能力的現(xiàn)代化。決策責(zé)任終身制作為一項(xiàng)制度建設(shè)，既有利于完善政府治理體系，推進(jìn)政府制度的現(xiàn)代化，又有利于推動政府決策能力和決策者擔(dān)當(dāng)精神的提升，推進(jìn)政府治理能力的現(xiàn)代化。政府治理現(xiàn)代化要以決策責(zé)任終身制為突破口，著力健全決策機(jī)制體制，把民主決策、科學(xué)決策和法治決策的理念通過制度設(shè)計(jì)貫穿決策機(jī)制體制全過程和每個環(huán)節(jié)，既要確保群眾當(dāng)家作主的地位，發(fā)揮群眾在社會治理中的作用，更要強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持為人民服務(wù)的方向，堅(jiān)持社會主義核心價值觀，切實(shí)做到?jīng)Q策機(jī)制體制中黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。

注釋

戴娟、文峰：《重大決策失誤應(yīng)追責(zé)》，《重慶日報》，2011年3月3日。

《從政府投資決策視角審視短命建筑》，《檢察日報》，2012年6月6日。

殷耀、黃豁、葉建平：《決策失誤的調(diào)查報告》，《檢察風(fēng)云》，2011年第9期，第26～29頁。

俞可平：《衡量國家治理體系現(xiàn)代化的基本標(biāo)準(zhǔn)》，《北京日報》，2013年12月9日。

[美]詹姆斯·E·安德森：《公共決策》，北京：華夏出版社，1990年，第44～45頁。

責(zé) 編/鄭韶武

劉峰，全國政協(xié)委員，國家行政學(xué)院中國領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)研究中心主任、教授。研究方向?yàn)檎卫?、行政決策與行政管理、治理能力與領(lǐng)導(dǎo)力。主要著作有《中外決策體制比較》、《簡約領(lǐng)導(dǎo)》、《群眾路線與政治建設(shè)》和《管理創(chuàng)新與領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)》等。張國玉，國家行政學(xué)院中國領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)研究中心副秘書長、副教授。endprint