政府掌控與高校辦學(xué)自主權(quán)的博弈

郭晶

摘 要：長期以來，高校辦學(xué)自主權(quán)一直都是高等教育改革討論中不可回避的一個(gè)問題，隨著高等教育的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，高校辦學(xué)自主權(quán)的問題日趨迫切。對(duì)高校辦學(xué)自主權(quán)的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，進(jìn)一步理清政府與高校辦學(xué)自主權(quán)的利益博弈關(guān)系，分別從政府和高校兩個(gè)層面提出具體解決措施以擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，從而促進(jìn)高等教育更快更健康的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：辦學(xué)自主權(quán)；博弈；政府；高校

中圖分類號(hào)：G647 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）15-0245-02

博弈論又被稱為對(duì)策論，是由馮·諾依曼證明，于1928年正式誕生的。指的是在一定規(guī)則約束的條件下，各參與者依靠自己所掌握的信息，采取各自的行動(dòng)，以達(dá)到利益最優(yōu)化和風(fēng)險(xiǎn)最小化。它是現(xiàn)代數(shù)學(xué)的一個(gè)新分支，現(xiàn)在已成為經(jīng)濟(jì)學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)分析工具之一。但其在生物學(xué)、政治學(xué)、教育學(xué)領(lǐng)域也均有涉及。梅貽琦執(zhí)掌清華時(shí)期，國共兩黨沖突不斷，但他和清華的教授們都反對(duì)把學(xué)生培養(yǎng)成“不是左袒，便是右傾”的人，提出不應(yīng)該給學(xué)生某種政治派別的思想，而是要教給學(xué)生一種判斷能力，讓學(xué)生具有超階級(jí)、超黨派的宏觀主義和自由主義精神。蔡元培的教育獨(dú)立方案，在他任職北大校長期間無法實(shí)現(xiàn)，即便是后來他主持南京國民政府大學(xué)院，也并不能做到。但是從古至今，政府掌控與高校辦學(xué)自主權(quán)之間的博弈卻從未間斷過。

一、高校辦學(xué)自主權(quán)內(nèi)涵

目前，學(xué)界對(duì)高校辦學(xué)自主權(quán)概念的定義不盡相同，辦學(xué)自主權(quán)并沒有一個(gè)明確統(tǒng)一的概念界定，但對(duì)其基本內(nèi)涵有一個(gè)趨同的理解。即辦學(xué)自主權(quán)是相對(duì)性、層次性和歷史性的統(tǒng)一。相對(duì)性中的“高校辦學(xué)自主權(quán)”指的是自我主持的權(quán)利，“自主”不同于“他律”，它是一種自發(fā)、主動(dòng)的行為，具有自我掌控性和獨(dú)立性，其概念是相對(duì)于制衡而言的。所謂多層次，是指辦學(xué)自主權(quán)可以分為不同的層次：最高層次表現(xiàn)在整個(gè)高等教育的辦學(xué)活動(dòng)與政府控制之間的關(guān)系上，高等教育辦學(xué)所具有的辦學(xué)自主權(quán)。第二層次表現(xiàn)在一所高等學(xué)校的辦學(xué)與政府控制的關(guān)系上，高等學(xué)校辦學(xué)中享有的自主權(quán)。第三層次表現(xiàn)在高等學(xué)校的整體辦學(xué)與校內(nèi)各組成部分及教職工之間的關(guān)系上，校內(nèi)各組成部分與教職工在辦學(xué)中享有的自主權(quán)。筆者認(rèn)為最高層次是以第二、第三層次為基礎(chǔ)來發(fā)展的，同時(shí)也是第二、第三層次自主權(quán)實(shí)現(xiàn)的具體體現(xiàn)。當(dāng)然，三層次的劃分實(shí)質(zhì)上也是享有辦學(xué)自主權(quán)的多主體性不同層面的反映。所謂歷史性，則是指不同國家的歷史文化傳統(tǒng)和不同的時(shí)代氣息對(duì)辦學(xué)自主權(quán)存在的不同的認(rèn)識(shí)，相比之下，西方大學(xué)的自主辦學(xué)傳統(tǒng)歷史悠久，根植于內(nèi)，而我國并無此傳統(tǒng)，相反，中國社會(huì)政治干預(yù)教育的傳統(tǒng)根深蒂固。而且，隨著歷史的變遷和時(shí)代的發(fā)展，高校辦學(xué)自主權(quán)的內(nèi)涵和外延也會(huì)發(fā)生變化。

二、當(dāng)前我國高校面臨的辦學(xué)自主權(quán)問題及現(xiàn)狀分析

（一）高校辦學(xué)自主權(quán)制度立法存在問題

1998年頒布的《中華人民共和國高等教育法》首次以法律的形式對(duì)高校辦學(xué)自主權(quán)有了一個(gè)明確的規(guī)范，但是，隨著我國這近二十年來的發(fā)展，《高等教育法》越來越暴露出其在立法上的眾多弊端，例如，《高等教育法》第36條指出，高等學(xué)校按照國家有關(guān)規(guī)定，自主開展與境外高等學(xué)校之間的科學(xué)技術(shù)文化交流與合作。但是，其中的“有關(guān)規(guī)定”并沒有說明到底是何種規(guī)定，范圍過廣，規(guī)定過于籠統(tǒng)，可操作性差，高等學(xué)校的合法行為得不到及時(shí)實(shí)施，進(jìn)而導(dǎo)致高等教育法律執(zhí)行力的弱化。其次，《高等教育法》中對(duì)政府的約束力相對(duì)不足，沒有限定政府的權(quán)利范圍，而對(duì)學(xué)生的義務(wù)規(guī)定較多，權(quán)利卻很少提及。既然是秉承“大學(xué)自治”的思想，那么，筆者認(rèn)為就先應(yīng)該首先保護(hù)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，保護(hù)好教育者和受教育者的切身利益，對(duì)政府進(jìn)行法律約束，然后才來對(duì)大學(xué)制定出具體的行為規(guī)范和準(zhǔn)則。第三，責(zé)任權(quán)限不明確。如果高校辦學(xué)自主權(quán)受到某些部門的侵犯，那么，侵犯者應(yīng)承擔(dān)怎樣的法律責(zé)任，又由誰來追究相應(yīng)的責(zé)任。這些在《高等教育法》中都沒有提及，這就會(huì)導(dǎo)致高校辦學(xué)自主權(quán)權(quán)利形同虛設(shè)，沒能真正貫徹落實(shí)，也沒能做到真正的“有法可依”。

（二）高等教育評(píng)估機(jī)制不完善

有關(guān)教育評(píng)估的定義，到目前為止尚沒有一個(gè)普遍認(rèn)同的統(tǒng)一觀點(diǎn)。泰勒將教育評(píng)估定義為：評(píng)估過程在本質(zhì)上是確定課程和教學(xué)大綱在實(shí)際上實(shí)現(xiàn)教育目標(biāo)的程度的過程。（1）我國高等教育評(píng)估呈現(xiàn)出明顯的政治化色彩，政府通過頒布一系列的規(guī)章制度參與評(píng)估活動(dòng)的整個(gè)過程。學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體因?yàn)槠湓u(píng)估者的地位和權(quán)威低下，無法真正參與到高等教育的評(píng)估中來。隨著時(shí)代發(fā)展的需要，由政府主導(dǎo)的評(píng)估機(jī)制越來越表現(xiàn)出其固有的僵化和保守的一面，從而影響了評(píng)估的客觀性和公正性。（2）針對(duì)高校評(píng)估的理論和方法滯后、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)單一，高等教育評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的單一化與我國高等教育的多元化和特色化構(gòu)成矛盾。對(duì)不同學(xué)校采取同一評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)將不能準(zhǔn)確的測評(píng)出各高校辦學(xué)自主的實(shí)際水準(zhǔn)。（3）評(píng)估結(jié)果未能得到及時(shí)處理。政府部門既是游戲的參與者，也是游戲規(guī)則的制定者。政府更加強(qiáng)調(diào)對(duì)高校實(shí)行“整齊劃一”的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，一些高校為了應(yīng)付評(píng)估，在短時(shí)間內(nèi)做表面工作，等到評(píng)估一結(jié)束一切又回到原始面貌，這不僅嚴(yán)重影響到了評(píng)估工作開展的有效性，也是對(duì)教育資源的極大浪費(fèi)。

（三）高校財(cái)務(wù)管理權(quán)沒有落實(shí)

高校財(cái)務(wù)管理權(quán)指的是高校根據(jù)國家、地方法規(guī)制度和辦學(xué)方針，以實(shí)現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)目標(biāo)為中心，組織各項(xiàng)財(cái)經(jīng)活動(dòng)，處理各種財(cái)務(wù)關(guān)系的一種管理活動(dòng)。然而，我國高校對(duì)政府的依賴過大，使得政府對(duì)高校的干預(yù)具有較大的隨意性。政府在履行提供高等教育財(cái)政資金職責(zé)時(shí)，各公立高校只能被動(dòng)地接受和請求。政府在實(shí)行擴(kuò)招政策的同時(shí)，并沒有同步加大對(duì)高等學(xué)校建設(shè)資本的同步投入。國家支持高校辦學(xué)的資金有限，使得伴隨著高等教育規(guī)模的不斷擴(kuò)大，教育經(jīng)費(fèi)也面臨著越來越短缺的困境。高校在人滿為患的情況下，只能通過銀行貸款、集資、向社會(huì)募捐等手段來進(jìn)行校園建設(shè)。一些高校因?yàn)闆]有償債能力而只能靠提高大學(xué)學(xué)費(fèi)來解決資金上的困難?！陡叩冉逃ā返?8條規(guī)定：高等學(xué)校對(duì)舉辦者提供的財(cái)產(chǎn)、國家財(cái)政性資助、受捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)依法自主管理和使用。但從現(xiàn)實(shí)層面上來看，政府提供的資金幫助有限，而高校在運(yùn)行過程中卻需要依靠大量的資金來周轉(zhuǎn)，在這場財(cái)務(wù)管理權(quán)利的博弈中政府始終占據(jù)主導(dǎo)地位。

三、關(guān)于加大我國高校辦學(xué)自主權(quán)的對(duì)策分析

（一）政府層面

1.立法完善

我國《高等教育法》自實(shí)施以來，對(duì)高等教育的改革發(fā)展起到了很大的推進(jìn)和促進(jìn)作用，但是隨著時(shí)代的發(fā)展，《高等教育法》呈現(xiàn)出了眾多不足，其中政府權(quán)力過于膨脹，制約了高校辦學(xué)自主權(quán)的發(fā)揮。為了更好地發(fā)揮《高等教育法》的積極作用，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)《高等教育法》權(quán)責(zé)模糊、內(nèi)容粗放部分的修改，對(duì)政府權(quán)限范圍進(jìn)一步進(jìn)行界定，并盡快制定出《高等學(xué)校法》和《教育行政法》同《高等教育法》相互配合、補(bǔ)充，使得關(guān)于高等教育的法律法規(guī)更加具體化、制度化。尤其應(yīng)該明確責(zé)任權(quán)限，讓侵犯者承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，確保高校辦學(xué)自主權(quán)得到有效執(zhí)行。此外，在制定好完善的法律法規(guī)后，還需要強(qiáng)化執(zhí)法力度，維護(hù)高等教育法律法規(guī)的權(quán)威，可以通過建立教育糾紛的調(diào)解、訴訟和仲裁制度來加強(qiáng)辦學(xué)自主權(quán)的實(shí)施。

2.配置好高校領(lǐng)導(dǎo)班子

領(lǐng)導(dǎo)班子的效能在一所高校的發(fā)展中具有非常關(guān)鍵的作用，加強(qiáng)高校領(lǐng)導(dǎo)班子的能力建設(shè)對(duì)落實(shí)好高校辦學(xué)自主權(quán)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。我國高校都是實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，許多高校領(lǐng)導(dǎo)班子缺乏對(duì)“高校辦學(xué)自主權(quán)”、“如何實(shí)施辦學(xué)自主權(quán)”的深刻認(rèn)識(shí)。領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)不明確或太功利都會(huì)導(dǎo)致階段性目標(biāo)得不到實(shí)現(xiàn)，使得高校辦學(xué)自主權(quán)得不到真正實(shí)行。要配置好高校領(lǐng)導(dǎo)班子可從兩個(gè)方面著手：（1）樹立正確的辦學(xué)理念：針對(duì)“辦什么樣的大學(xué)”、“怎樣辦好大學(xué)”、“如何有效貫徹落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)”等問題提出建設(shè)性的意見。純正科學(xué)目的，把握自主辦學(xué)的核心思想。（2）深化高校管理體制改革：通過深化高校管理體制改革來提高高校領(lǐng)導(dǎo)班子的工作效能，理清各權(quán)力主體的職責(zé)及權(quán)力界限，健全高校運(yùn)行機(jī)制，保證高校每一屆的領(lǐng)導(dǎo)班子都能獨(dú)立的行使高校辦學(xué)自主權(quán)。

3.加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，建立并健全中介組織

中介組織最早是由伯頓克拉克在《高等教育系統(tǒng)》中提出的，是指介于大學(xué)和政府之間的機(jī)構(gòu)。社會(huì)參與評(píng)估教學(xué)質(zhì)量有利于保證評(píng)估的科學(xué)性和公平性。首先，應(yīng)該建立一套系統(tǒng)科學(xué)的高等教育評(píng)價(jià)體系，政府應(yīng)賦予社會(huì)中介機(jī)構(gòu)合法地位。教育中介能有效將政府、高校和市場機(jī)制連接起來，使他們既不越權(quán)又能夠充分地行使自己的權(quán)利。在高校去行政化改革的背景下，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的咨詢、評(píng)價(jià)、監(jiān)督、服務(wù)功能，緩和政府和高校之間的利益沖突，在政府和高校的博弈中起到一個(gè)緩沖的作用。這樣也將有利于更進(jìn)一步落實(shí)好高校的辦學(xué)自主權(quán)。

（二）高校層面

1.樹立大學(xué)精神

大學(xué)精神是大學(xué)的靈魂，它是大學(xué)內(nèi)在的反映和體現(xiàn)，也是大學(xué)共同理想、前行與發(fā)展的價(jià)值目標(biāo)。蔡元培在擔(dān)任北大校長時(shí)期樹立了“學(xué)術(shù)自由，兼容并包”的學(xué)術(shù)精神。梅貽琦作為清華大學(xué)的“終身校長”，不僅發(fā)揚(yáng)了蔡元培北大的自由與獨(dú)立精神，還提倡“民主治?！奔础敖淌谥涡！钡闹螌W(xué)方針。受市場經(jīng)濟(jì)的影響，當(dāng)下，很多大學(xué)注重實(shí)用性的傾向日益嚴(yán)重，出現(xiàn)了狹隘性、專業(yè)性、封閉性、技術(shù)性等特點(diǎn)。人文科學(xué)、人文精神的缺失使得很多學(xué)生精神貧瘠，精神追求被生存的意義所取代。在這樣的一種充滿懷疑與挑戰(zhàn)的時(shí)代里，堅(jiān)定高校辦學(xué)自主的信念，樹立“學(xué)術(shù)自由、教授治學(xué)”的大學(xué)精神顯得尤為重要。

2.通過制定《大學(xué)章程》來完善高校治理結(jié)構(gòu)

《大學(xué)章程》是現(xiàn)代大學(xué)制度的重要組成部分。學(xué)校章程是根據(jù)教育法等法律法規(guī)的規(guī)定，按照一定的程序，以文本的形式對(duì)學(xué)校重大的、基本的事項(xiàng)做出全面規(guī)定所形成的規(guī)范性文件，其本質(zhì)是對(duì)學(xué)校內(nèi)部以及與學(xué)校有關(guān)的教育利益的調(diào)整和分配。沒有有效的自我約束機(jī)制，權(quán)利就可能被濫用，就會(huì)產(chǎn)生腐敗。而無論是學(xué)校的自主辦學(xué)，還是學(xué)校的自我約束，最直接和具體的法律依據(jù)就是學(xué)校章程。制定《大學(xué)章程》，不僅能對(duì)政府管理行為產(chǎn)生相應(yīng)的約束，而且也有利于教育法制的統(tǒng)一，形成大學(xué)自我約束、自主發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制。此外，《大學(xué)章程》的制定也有利于學(xué)校管理的民主化和科學(xué)化，有利于克服學(xué)校管理的隨意性，使得學(xué)校管理的具體內(nèi)容“有法可依”，雖然大學(xué)章程并不是法律、法規(guī)，但是它也具有法律規(guī)范的性質(zhì)、特點(diǎn)和功能，是大學(xué)治校的書面依據(jù)之本。

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