財(cái)政支農(nóng)制度效率研究

蔣淑玲

財(cái)政支農(nóng)制度效率研究

蔣淑玲

近幾年來(lái)，中央和地方陸續(xù)出臺(tái)了一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策，加大了支農(nóng)投入，但財(cái)政支農(nóng)資金滲漏和損失仍然很嚴(yán)重，使用效率不高。本文從財(cái)政支農(nóng)制度層面分析了財(cái)政支農(nóng)管理工作中的主要問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的建議。

財(cái)政；支農(nóng)；效率；制度

農(nóng)業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)安定、國(guó)家自立的基礎(chǔ)，也是受自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)雙重約束的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，農(nóng)業(yè)始終受到政府的干預(yù)和扶持。財(cái)政農(nóng)業(yè)支持的目的是矯治農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域中的市場(chǎng)失靈和保護(hù)農(nóng)民利益。如果不及時(shí)改善政府支農(nóng)資金的效率問(wèn)題，中央增加再多的資金也難達(dá)到財(cái)政農(nóng)業(yè)支持的目的，國(guó)家財(cái)力是有限性的，財(cái)政農(nóng)業(yè)支持水平不可能無(wú)限度增加，因此，如何提高財(cái)政農(nóng)業(yè)支持效率，發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)資金的導(dǎo)向性作用，是公共財(cái)政體制下我國(guó)財(cái)政農(nóng)業(yè)支出管理工作中面臨的主要問(wèn)題。

一、中央加大支農(nóng)投入，在支持農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活、推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用

財(cái)政支農(nóng)資金投入總量增長(zhǎng)較快，直接用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的支出比例增加。從投入方面看，衡陽(yáng)市財(cái)政支農(nóng)資金投入總量增長(zhǎng)84%，其中中央財(cái)政支農(nóng)投入同期增長(zhǎng)92%，比地方財(cái)政支農(nóng)投入同期增幅高出14個(gè)百分點(diǎn)。

用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入不斷加大，促進(jìn)了增糧增收。2010年，各級(jí)財(cái)政對(duì)衡陽(yáng)市農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入為13.6億元，比2009年增長(zhǎng)39%。上述投入的增加，促進(jìn)了衡陽(yáng)市增糧增收，與2009年相比，衡陽(yáng)市2010年的農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值增長(zhǎng)了23%，糧食總產(chǎn)量增長(zhǎng)了7%，農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)了17%。

二、財(cái)政支農(nóng)資金滲漏和損失嚴(yán)重，使用效益不高

本人組織的衡陽(yáng)市新農(nóng)村建設(shè)調(diào)研組調(diào)查發(fā)現(xiàn)衡陽(yáng)財(cái)政支農(nóng)資金的漏出量占總投入的比重不低于30%，甚至可能高達(dá)70%。

（一）財(cái)政支農(nóng)信息傳達(dá)不通暢

國(guó)家該補(bǔ)助多少給農(nóng)民,標(biāo)準(zhǔn)到底怎么訂的?農(nóng)民們都不懂這些,只能任由上面的領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算，而基層政府財(cái)政開支詳細(xì)賬目不能做到公開透明，基層干部往往從中弄虛作假，層層克扣、為自己牟取私利，真正到老百姓手里又有幾何呢？

國(guó)家的政策對(duì)于老百姓來(lái)說(shuō)那總是好的，尤其是現(xiàn)在大搞建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，作為基層的農(nóng)村群眾那應(yīng)該是受益非淺，但是在某些人的操縱下就變質(zhì)變味了。中央只管往下?lián)芸?，也不查查使用情況。比如說(shuō)退耕還林，說(shuō)國(guó)家補(bǔ)貼每畝地50元錢。只是老百姓上報(bào)1.2畝，但是你發(fā)現(xiàn)那些平日里不下地的村干部，卻是幾十上百畝！遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于一般的老百姓，村干部報(bào)的面積和實(shí)際老百姓?qǐng)?bào)的差額到哪去了？農(nóng)村打的井、修的堰，很多在糊弄上層。井下邊不管挖得啥樣，井口只埋一截水泥管子就成一口井了，就把補(bǔ)助款騙到手了。國(guó)家給的水利工程款，修的水利工程全是擺設(shè)，農(nóng)民用水時(shí)根本沒(méi)水，工程質(zhì)量更是豆腐渣工程。說(shuō)是村村通公路，結(jié)果路是修起來(lái)了，還沒(méi)走上一年的路就到處是大坑，水泥的厚度還沒(méi)有10CM，可上面還通過(guò)驗(yàn)收了！3月份的款說(shuō)是批下來(lái)了，但現(xiàn)在5月底了還沒(méi)到帳,其實(shí)款被某些部門故意截留了。

（二）財(cái)政資金的使用缺乏必要的約束

下面向上面請(qǐng)求支持，或爭(zhēng)取項(xiàng)目或爭(zhēng)取資金，往往都是分管領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算。給還是不給，給多給少，給A或B，也是握有重權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算。碰上一個(gè)貪念的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)說(shuō)，自然是要雁過(guò)拔毛，給下面辦妥事了，自然得意思意思一下；雙方都是心照不宣，按某些潛規(guī)則來(lái)行事，往往是支農(nóng)資金撥10萬(wàn)，農(nóng)民能受益四五萬(wàn)就不錯(cuò)了。

（三）招標(biāo)，使扶貧資源使用效果不及原來(lái)的十分之二三

新農(nóng)村建設(shè)省部下?lián)苜Y金大約占工程款的一半，而縣、鎮(zhèn)這一級(jí)根本拿不出錢。他們出具配套資金的證明，只是為了爭(zhēng)取省部的下?lián)苜Y金而已！工程款的另一半得靠村民集資和爭(zhēng)取捐助。現(xiàn)在，農(nóng)村做一點(diǎn)公共設(shè)施都要招標(biāo)了，似乎這就是公平的制度。但是在一個(gè)不發(fā)達(dá)的地方，不能形成充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，在這樣的情況下，招標(biāo)就是幾個(gè)干部和幾個(gè)他們招來(lái)的“哥們”之間的公開的、合法的“灰色交易?！痹谡袠?biāo)的游戲中，既沒(méi)有充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，又沒(méi)有民主監(jiān)督，99%的人被排斥在外，這樣的招標(biāo)只能是權(quán)錢的合謀。本來(lái)可以10萬(wàn)干好的事情，預(yù)算達(dá)到50萬(wàn)；而且國(guó)家投入農(nóng)村的“六小建設(shè)”本來(lái)可以組織農(nóng)民干，實(shí)行以工代賑，最后也來(lái)一個(gè)招標(biāo)。弄得國(guó)家出了錢農(nóng)民卻怨聲載道，對(duì)于扶貧資源的效率越來(lái)越低的問(wèn)題應(yīng)該引起反思了。

（四）國(guó)家支農(nóng)補(bǔ)貼方式不合理

為了發(fā)展糧食生產(chǎn)，這幾年國(guó)家出臺(tái)了一系列惠農(nóng)政策，如：取消農(nóng)業(yè)稅，給農(nóng)民發(fā)放糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、生產(chǎn)資料綜合直補(bǔ)，實(shí)行糧食收購(gòu)保護(hù)價(jià)等等。毋庸置疑，這些政策在確保糧食安全生產(chǎn)、保護(hù)糧農(nóng)利益等方面發(fā)揮過(guò)重要作用。但是，經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)際操作，政策本身存在的和在執(zhí)行中暴露出來(lái)的問(wèn)題也越來(lái)越明顯，一是有些補(bǔ)貼資金的實(shí)際發(fā)放對(duì)象不合理，比如種糧補(bǔ)貼，應(yīng)該作為生產(chǎn)性補(bǔ)貼補(bǔ)貼給種糧戶，而實(shí)際操作中卻是補(bǔ)貼給了稻田的承包戶，稻田的承包戶種糧與不種糧、收成如何都可以拿到，農(nóng)民種糧積極性還是不高。

（五）對(duì)土地的高度計(jì)劃控制，是農(nóng)民的土地權(quán)利受到限制和侵害的制度根源

當(dāng)前中國(guó)對(duì)土地的高度計(jì)劃控制制度，早已成為問(wèn)題和麻煩的淵藪。一方面侵害農(nóng)民權(quán)利、制造社會(huì)矛盾，另一方面又增大了管理成本、降低了土地配置效率?？梢哉f(shuō)，這一制度如不進(jìn)行根本性的改革，那么中國(guó)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化、縮小征地范圍、保障農(nóng)民權(quán)利等改革目標(biāo)，都將成為空話。

三、提高財(cái)政支農(nóng)資金效率政策建議

（一）加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支農(nóng)預(yù)算制定和預(yù)算支出的監(jiān)督

第一，全面。所有收支必須列在預(yù)算里面，沒(méi)有列在上面的，就不能收支。

第二，具體。縱觀現(xiàn)在的預(yù)算案，寫得太籠統(tǒng)了。比如說(shuō)，預(yù)算上，寫一個(gè)“塘壩加固”，就可以列支幾十萬(wàn)了。建議必須把列支的內(nèi)容，做到買2個(gè)燈泡、3個(gè)茶杯等都要寫清楚的詳細(xì)程度。

第三，透明。行政機(jī)關(guān)普遍建立有自己的網(wǎng)站，其所有行政活動(dòng)，除法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)保密的以外，要隨時(shí)公開，支農(nóng)資金執(zhí)行的規(guī)則和各個(gè)環(huán)節(jié)的程序，都能做到公開透明，并受到非常有效的監(jiān)督。老百姓可以從網(wǎng)站上下載各級(jí)政府的詳細(xì)支農(nóng)資金信息，利用億萬(wàn)網(wǎng)民強(qiáng)大的輿論監(jiān)督力量，使社會(huì)的不良現(xiàn)象在眾多公民的注視下無(wú)處遁形也無(wú)法狡辯，當(dāng)事者形成巨大心理壓力，使長(zhǎng)期存在的關(guān)系網(wǎng)人情網(wǎng)失去力量，也保障了老百姓的知情權(quán)。

第四、借鑒國(guó)際慣例推行國(guó)庫(kù)集中收付制度，嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”管理財(cái)政支農(nóng)資金。通過(guò)建立國(guó)庫(kù)單一賬戶來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金的監(jiān)管，在完善的財(cái)政支農(nóng)資金預(yù)算體系的支持下最大限度地減少財(cái)政支農(nóng)資金的庫(kù)外沉淀和閑置浪費(fèi)，真正形成收入一個(gè)籠子，支出一個(gè)漏斗，實(shí)行“管錢的不用錢，用錢的不管錢”，割斷支出與收入的聯(lián)系，增強(qiáng)財(cái)政管理透明度。

第五、正式啟動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理改革。要求50萬(wàn)元以上的項(xiàng)目資金支出，在編制年度預(yù)算時(shí)同步編制績(jī)效目標(biāo)，以后年度將對(duì)所有項(xiàng)目資金使用全部納入績(jī)效目標(biāo)申報(bào)管理范圍。預(yù)算績(jī)效管理工作的正式啟動(dòng)，將為科學(xué)合理安排財(cái)政支農(nóng)資金，提高財(cái)政支農(nóng)資金使用績(jī)效，提高政府的公信力，密切黨群、干群關(guān)系發(fā)揮重要作用。

（二）賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利

十八屆三中全會(huì)提出保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行。不過(guò)，18屆三中全會(huì)的上述方針，仍只是綱領(lǐng)性、原則性的方向，還需要配套的改革措施跟進(jìn)，才能保證其落實(shí)。其中，最為迫切是對(duì)憲法和法律中的相關(guān)條款進(jìn)行修改。

（三）改革支農(nóng)補(bǔ)貼方式

政府補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)得到了社會(huì)擁護(hù)，但需要指出的是，國(guó)家給農(nóng)民的補(bǔ)貼方式應(yīng)適時(shí)變革。糧食直補(bǔ)方式很好，但應(yīng)補(bǔ)貼種糧人而非土地承包人，這樣農(nóng)村土地荒廢，大家都種一季稻的局面就會(huì)大大改觀。糧食短缺時(shí)，政府不必補(bǔ)生產(chǎn)，而應(yīng)放開糧價(jià)，轉(zhuǎn)而補(bǔ)貼城鎮(zhèn)低收入者買米；相反若糧食過(guò)剩，政府也不必補(bǔ)流通，而應(yīng)補(bǔ)貼農(nóng)民休耕。糧食過(guò)剩時(shí)補(bǔ)貼休耕，主要是考慮兩點(diǎn)：一是避免農(nóng)民賣糧難；二是“保護(hù)價(jià)”收購(gòu)成本太高。要知道，糧食是保鮮商品，過(guò)上三五年就變質(zhì)，這樣過(guò)多地儲(chǔ)備糧食就不如適度儲(chǔ)備耕地。萬(wàn)一哪天糧食少了，政府讓農(nóng)民復(fù)耕就是了。糧食生產(chǎn)周期不長(zhǎng)，就三四個(gè)月，只要政策對(duì)頭，糧價(jià)足夠高，何愁農(nóng)民不種糧呢？

（四）加強(qiáng)審計(jì)力度

審計(jì)部門應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)支農(nóng)專項(xiàng)資金和建設(shè)項(xiàng)目的全程跟蹤檢查與績(jī)效評(píng)估，嚴(yán)肅查處資金分配、管理和使用中的違法違規(guī)問(wèn)題，追究相關(guān)人員的責(zé)任，確保財(cái)政支農(nóng)資金安全、規(guī)范、高效地使用。

課題成果：

本文系湖南省教育廳廳課題《財(cái)政支農(nóng)效率研究研究》的部分成果。

[1]十八屆三中全會(huì)《決定》、公報(bào)、說(shuō)明(全文).中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)綜合.2013.11.18.

[2]王東京.學(xué)者撰文談提高農(nóng)民收入:政府適當(dāng)放開糧食價(jià)格.人民日?qǐng)?bào)海外版2010.01.28.

[3]陳蕎.制度反腐專家：反腐可設(shè)政改特區(qū)先行“治本”.京華時(shí)報(bào)2013.11.10.

（作者單位：衡陽(yáng)財(cái)經(jīng)工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院）