關(guān)于鐵路既有土地利用規(guī)劃的探討

郭 瑩

（中國鐵路總公司 運(yùn)輸局，北京 100844）

1 概述

近年來，我國鐵路發(fā)展取得了顯著成就，新線不斷投入運(yùn)營，鐵路出行便捷性大幅增強(qiáng)。但是，與國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、其他交通方式和國外先進(jìn)發(fā)展水平相比，我國鐵路仍然存在薄弱環(huán)節(jié)，發(fā)展相對滯后。為了加快鐵路建設(shè)，國務(wù)院出臺(tái)《 關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見 》( 國發(fā) [ 2013 ] 33 號(hào)文 )，鐵路既有土地資產(chǎn)的利用受到前所未有的重視，將成為緩解建設(shè)資金壓力、加快鐵路發(fā)展的關(guān)鍵途徑之一。

1.1 鐵路既有土地及其利用規(guī)劃特點(diǎn)

鐵路既有土地[1]是指鐵路部門依法取得使用權(quán)的土地，是運(yùn)輸設(shè)施的重要組成部分。鐵路既有土地既是運(yùn)輸生產(chǎn)和經(jīng)營活動(dòng)的載體，又是保證運(yùn)輸安全暢通的重要條件，也是鐵路現(xiàn)代化建設(shè)不可替代的資源。鐵路既有土地不同于一般的土地，其分布和使用具有以下特點(diǎn)：①鐵路既有土地沒有使用期限制，具有持續(xù)利用和隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷增值的特點(diǎn)；②鐵路既有土地隨線路在全國呈串珠樣現(xiàn)狀、連續(xù)不斷、開放式分布，跨度長、接口多、管理難度大；③鐵路既有土地作為劃撥用地，在完成授權(quán)經(jīng)營工作之前，其價(jià)值并沒有得到體現(xiàn)，產(chǎn)生的效益隱含在運(yùn)輸?shù)绕渌找嬷小?/p>

1.2 鐵路既有土地利用規(guī)劃的意義

既有土地利用規(guī)劃是土地管理工作的依據(jù)和先行步驟，是保護(hù)和開發(fā)既有土地的需要，應(yīng)結(jié)合清查工作，對有開發(fā)價(jià)值的土地，逐宗分析研究，提出開發(fā)利用規(guī)劃，明確宗地情況、開發(fā)方式、合作意向、 開發(fā)時(shí)序、 效益分析等[2]， 其重要意義如下。

（1）增加既有土地利用管理的系統(tǒng)性和針對性，為企業(yè)對土地使用行為的調(diào)劑配置提供依據(jù)，長遠(yuǎn)打算， 統(tǒng)籌安排， 合理開發(fā)利用既有土地資源。

（2）充分挖掘鐵路既有土地資源的潛力，促使鐵路既有用地的集約、節(jié)約利用，減少土地空置和不合理利用。

（3）提高企業(yè)用地管理工作的主動(dòng)性和科學(xué)性，積極配合企業(yè)建設(shè)規(guī)劃開發(fā)部門向政府爭取土地，并將制定的用地規(guī)劃與政府規(guī)劃部門溝通取得認(rèn)可，有效地保護(hù)現(xiàn)有土地，防止土地流失。

（4）為新形勢下企業(yè)盤活鐵路用地資源、進(jìn)行土地綜合開發(fā)利用提供基礎(chǔ)保障，滿足鐵路的可持續(xù)發(fā)展需求。

1.3 鐵路既有土地利用規(guī)劃現(xiàn)狀

目前，鐵路既有土地被大量占用，可開發(fā)利用空間越來越小，如果不進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃，土地利用管理就缺少統(tǒng)籌謀劃和長遠(yuǎn)打算，利用處置之后若發(fā)現(xiàn)效果不理想，短期內(nèi)難以改變；被地方政府根據(jù)城市建設(shè)規(guī)劃要求收儲(chǔ)的土地，鐵路部門通常只能按照劃撥土地價(jià)值獲得相對較少補(bǔ)償，土地資源不斷流失；一些開放式的鐵路地塊，由于自身開發(fā)利用不夠充分，容易成為企事業(yè)單位和個(gè)人蠶食的目標(biāo)。這既是鐵路既有土地利用管理的“短板”和癥結(jié)所在，也是重新規(guī)劃開發(fā)鐵路既有土地的潛力點(diǎn)和突破口。同時(shí)，沒有統(tǒng)籌利用規(guī)劃作為指導(dǎo)，土地管理部門就難以實(shí)現(xiàn)對既有土地開發(fā)利用方向、強(qiáng)度和具體行為的監(jiān)督管理，難以站在宏觀和大局的層面對既有土地利用進(jìn)行有效管控。因此，全路推開既有土地規(guī)劃管理迫在眉睫。

2 鐵路既有土地利用規(guī)劃的建議

結(jié)合國發(fā) [ 2013 ] 33 號(hào)文中提出的“加大力度盤活鐵路用地資源，鼓勵(lì)土地綜合開發(fā)利用”等有關(guān)意見，鐵路部門應(yīng)積極利用鐵路車站和線路周邊用地，依據(jù)市場化、集約化的原則進(jìn)行綜合開發(fā)，以開發(fā)收益支持鐵路發(fā)展。為科學(xué)、高效、有序地推進(jìn)土地綜合開發(fā)利用工作，編制鐵路土地利用規(guī)劃成為土地管理部門目前的重要工作，對鐵路既有土地利用規(guī)劃提出以下建議。

2.1 科學(xué)規(guī)劃高速鐵路站區(qū)土地開發(fā)利用

截至 2013 年底，我國高速鐵路運(yùn)營里程已經(jīng)突破 1.1 萬 km，居世界首位。擁有高速鐵路客運(yùn)站或利用原有客運(yùn)站改建的高速鐵路客運(yùn)站共353 座，已經(jīng)開通高速鐵路列車的城市大多為經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、交通便捷、有很好土地開發(fā)利用空間的城市，高速鐵路本身的建成使用也為這些城市的經(jīng)濟(jì)帶來新的動(dòng)力和增長點(diǎn)。高速鐵路客運(yùn)站高可達(dá)性的優(yōu)勢對商業(yè)、娛樂中心等有較強(qiáng)的集聚性。

根據(jù)國內(nèi)外有關(guān)學(xué)者結(jié)合高速鐵路站點(diǎn)周邊地區(qū)開發(fā)的案例研究，提出的“三圈層”[3]結(jié)構(gòu)模型，可以將高速鐵路站的影響區(qū)域劃分為：核心區(qū) /第一圈層，距離車站 5～l0 min 步行距離，空間距離約為 400～800 m 半徑，布置交通樞紐、商業(yè)、商務(wù)、貿(mào)易、辦公設(shè)施等城市公共設(shè)施；影響區(qū)/第二圈層，距離車站 l0～15 min 多種交通方式出行距離，半徑約為 1 500 m，影響區(qū)布置居住和公共服務(wù)用地等混合功能；外圍影響區(qū)/第三圈層，半徑 1 500 m 以外區(qū)域，布置對外服務(wù)功能及主體功能配套功能區(qū)，如圖 1 所示。

圖1 高速鐵路站區(qū)圈層結(jié)構(gòu)發(fā)展模式圖

第一圈層[4]包括交通、餐飲、住宿、旅游、商務(wù)、信息、辦公等功能，此類功能與高速鐵路站場樞紐作用關(guān)聯(lián)性最高，用地空間及功能布局上受交通樞紐控制最大，是高速鐵路站場交通服務(wù)區(qū)域，該圈層是每個(gè)城市高速鐵路站場樞紐的焦點(diǎn)規(guī)劃地區(qū)，重點(diǎn)是最大限度地為客流提供各種方便、快捷、舒適的服務(wù)，商業(yè)在其中扮演著最重要的角色。第二圈層是對第一圈層功能的補(bǔ)充和相關(guān)功能的延伸拓展，包括辦公、商務(wù)、居住，甚至文化、教育、工業(yè)等功能，該圈層是高速鐵路站場樞紐直接拉動(dòng)區(qū)域，以商業(yè)和辦公為主導(dǎo)的同時(shí)，住宅也開始出現(xiàn)。因此，為社區(qū)居民服務(wù)的其他關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)也出現(xiàn)布局。第三圈層是間接催化區(qū)域，在功能組織、空間結(jié)構(gòu)等方面與高速鐵路站場樞紐關(guān)聯(lián)性較弱，已經(jīng)“恢復(fù)”正常的城市功能結(jié)構(gòu)，規(guī)劃重點(diǎn)是在更大范圍內(nèi)協(xié)調(diào)站場地區(qū)的交通組織，提高站場服務(wù)效率，保持站場地區(qū)與城市的整體布局功能協(xié)調(diào)。

以歐洲北部高速鐵路網(wǎng)絡(luò)中的重要樞紐城市里爾為例，里爾最初為一個(gè)傳統(tǒng)的工業(yè)城市，隨著1993 年巴黎—里爾高速鐵路的建成及圍繞高速鐵路車站建設(shè)“歐洲里爾”工程的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了里爾的成功轉(zhuǎn)型，該市成為一個(gè)以商務(wù)辦公為主的城市。里爾的建設(shè)注重區(qū)域的形象展示，首先，配備了物流與會(huì)展功能，不僅為傳統(tǒng)工業(yè)的升級(jí)提供良好的基礎(chǔ)，同時(shí)也為區(qū)域奠定了良好的形象；然后，依次發(fā)展商業(yè)中心，繼而逐步滿足商務(wù)辦公的需求；最后，開展公園、廣場等公共設(shè)施建設(shè)，注重功能的多樣性與互補(bǔ)性，區(qū)域功能完善，設(shè)施分布合理。區(qū)域內(nèi)各不同功能板塊間，由共建、綠化、娛樂設(shè)施等相聯(lián)系，在完善區(qū)域功能的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了各板塊間的合理結(jié)合。

2.2 充分挖潛空置或低效使用土地

對已有鐵路基本建設(shè)和更新改造計(jì)劃的，規(guī)劃為鐵路發(fā)展預(yù)留用地；對棄用的車站、貨場、工廠和鐵路站區(qū)較大空閑場地等，開辦倉儲(chǔ)、物流中心或工業(yè)園區(qū)；對空置或低效使用的面積較大的生產(chǎn)辦公土地，結(jié)合區(qū)域位置、職工需求等統(tǒng)籌謀劃，建設(shè)職工保障性住房，并因地制宜進(jìn)行商業(yè)綜合開發(fā)；對位置分散、不規(guī)則，難以有效利用的地塊，結(jié)合地方規(guī)劃情況，主動(dòng)協(xié)調(diào)政府進(jìn)行置換，既支持城市建設(shè)也有利于行業(yè)發(fā)展。例如，南寧鐵路局充分整合鐵路空置土地進(jìn)行開發(fā)利用，利用柳州市白飯屯原鐵路磚瓦廠長期空置土地 40 萬 m2，建設(shè)汽車工業(yè)物流園區(qū)，規(guī)劃總建筑面積 7.8 萬 m2，建成后預(yù)計(jì)年收入 2 000 萬元；利用原房建段建筑構(gòu)件廠土地規(guī)劃建設(shè)成柳州河西建材園，建成后預(yù)計(jì)年收入 1 000 萬元。

目前，正是鐵路改革轉(zhuǎn)型和快速發(fā)展建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，鐵路建設(shè)發(fā)展應(yīng)與既有土地使用發(fā)展密切配合，發(fā)揮鐵路運(yùn)營的巨大效益，先期引導(dǎo)土地布局的形成，注意打破和消除傳統(tǒng)鐵路地區(qū)對城市建設(shè)的切割和壁壘。同時(shí)，鐵路的快速發(fā)展必將帶動(dòng)鐵路物流業(yè)的發(fā)展，而發(fā)展物流業(yè)、建設(shè)物流中心是鐵路建設(shè)發(fā)展的有力支撐，也是土地利用的優(yōu)質(zhì)著眼點(diǎn)。目前，中國鐵路總公司旗下的中鐵快運(yùn)股份有限公司已經(jīng)在全國 20 多個(gè)城市開展高速鐵路快遞業(yè)務(wù)，并分為當(dāng)日達(dá)、次日達(dá)、次晨達(dá)等業(yè)務(wù)類別，鐵路物流業(yè)由粗放型的發(fā)展模式向?qū)I(yè)型和優(yōu)質(zhì)服務(wù)型發(fā)展，這必然帶動(dòng)鐵路倉儲(chǔ)和物流中心的建設(shè)速度，提高經(jīng)營水平，為土地的高效利用提供引導(dǎo)方向，進(jìn)一步提升鐵路既有土地的集約利用和綜合開發(fā)水平。

2.3 利用既有鐵路發(fā)展城市軌道交通及沿線綜合開發(fā)

我國現(xiàn)有城市軌道交通以地下鐵路為主，由于施工復(fù)雜，造價(jià)高昂，建設(shè)周期長，大多只在城市中心區(qū)修建，沒有輻射到城市郊區(qū)。而城市既有鐵路則不同，它可以將城市中心地帶和邊緣區(qū)域連接起來。因此，完全可以參與城市軌道交通運(yùn)營，提高沿線區(qū)域的可達(dá)性，吸引居民和開發(fā)商向鐵路周邊靠近，在線路兩側(cè)形成住宅、辦公等設(shè)施的帶狀分布區(qū)域。同時(shí)，沿線地區(qū)再開發(fā)，大量的設(shè)施和居民在線路站點(diǎn)周圍聚集，又會(huì)對交通發(fā)展形成促進(jìn)作用，吸引人流，為城市既有鐵路輸送更多客流，而客流又會(huì)刺激更多功能設(shè)施的聚集，發(fā)揮鐵路的廊道效應(yīng)，形成良性互動(dòng)，引導(dǎo)城市的建設(shè)和發(fā)展。鐵路既有土地成帶狀分布，輻射區(qū)域廣泛深入，先天具備發(fā)展城市軌道交通的優(yōu)勢條件，而且沿線土地開發(fā)強(qiáng)度一般都較低，當(dāng)城市既有鐵路參與城市軌道交通后，將帶動(dòng)沿線土地的再開發(fā)，顯著提高沿線土地利用強(qiáng)度。

以線路站點(diǎn)為核心的組團(tuán)式再開發(fā)，即以鐵路為主動(dòng)脈，規(guī)劃建設(shè)以線路站點(diǎn)為核心的TOD ( Transit Oriented Development ) 開發(fā)區(qū)模式[5]，如圖 2 所示。通過交通引導(dǎo)土地利用和城市發(fā)展，沿著公共交通運(yùn)輸系統(tǒng)廊道的節(jié)點(diǎn)推動(dòng)土地開發(fā)，為既有鐵路參與城市軌道交通帶動(dòng)周邊土地的再開發(fā)提供一種可行的模式。日本正是通過城市鐵路項(xiàng)目與沿線的土地綜合開發(fā)模式，以城市鐵路推動(dòng)土地開發(fā)，又以土地開發(fā)來培育和固定城市鐵路所需的客源，獲得雙方的共贏。

圖2 TOD 用地結(jié)構(gòu)示意圖

3 結(jié)論

針對我國鐵路既有土地利用規(guī)劃現(xiàn)狀，結(jié)合國外鐵路既有土地利用經(jīng)驗(yàn)，提出科學(xué)規(guī)劃高速鐵路站區(qū)土地開發(fā)利用、充分挖潛空置或低效使用土地、利用既有鐵路發(fā)展城市軌道交通及沿線綜合開發(fā)等鐵路既有土地利用規(guī)劃建議。在實(shí)際的工作中，編制既有土地利用規(guī)劃應(yīng)結(jié)合城市規(guī)劃及鐵路發(fā)展建設(shè)，進(jìn)行系統(tǒng)考慮、統(tǒng)籌安排，強(qiáng)調(diào)綜合效益的最大化，兼顧經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)效益的統(tǒng)一，正確處理局部與整體、近期與長遠(yuǎn)利益關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)土地的可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鐵路行業(yè)發(fā)展平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，優(yōu)化升級(jí)。

在進(jìn)行鐵路既有土地利用規(guī)劃時(shí)，需要特別注意以下事項(xiàng)：一是確保運(yùn)輸生產(chǎn)安全，運(yùn)輸生產(chǎn)是鐵路的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和頭等要事，切不可一味貪圖經(jīng)濟(jì)利益，舍本逐末；二是提高開發(fā)強(qiáng)度應(yīng)適度，雖然提倡因地制宜提高開發(fā)的強(qiáng)度和水平，但是也應(yīng)把握分寸和尺度，與員工隊(duì)伍建設(shè)步伐相協(xié)調(diào)，以合理適度為原則，過猶不及；三是鐵路土地規(guī)劃利用應(yīng)依法合規(guī)，先期厘清土地權(quán)屬性質(zhì)，穩(wěn)扎穩(wěn)打；四是應(yīng)以路網(wǎng)規(guī)劃為指導(dǎo)，與城鄉(xiāng)規(guī)劃相協(xié)調(diào)，編制完成后及時(shí)與當(dāng)?shù)匦姓鞴懿块T溝通，取得城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律效力。

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