縣級(jí)財(cái)政資金管理存在的問題、原因及對(duì)策

王永在

摘要：縣級(jí)財(cái)政是政府行政的重要保障。加強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政資金管理，對(duì)加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)跨越式發(fā)展具有重要作用。但現(xiàn)階段縣級(jí)財(cái)政資金管理存在資金核算不真實(shí)和財(cái)政資金安全風(fēng)險(xiǎn)不斷增大等問題，

究其原因是為縣級(jí)財(cái)政為滿足各項(xiàng)考核指標(biāo)而弄虛作假、財(cái)政部門內(nèi)部控制制度建設(shè)滯后于財(cái)政體制改革、考核指標(biāo)設(shè)計(jì)不合理和財(cái)政管理水平不高，影響財(cái)政資金使用效率。

關(guān)鍵詞：財(cái)政 資金 管理 對(duì)策

縣級(jí)財(cái)政是政府行政的重要保障。加強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政資金管理，對(duì)加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)跨越式發(fā)展具有重要作用。

一、縣級(jí)財(cái)政資金管理存在的問題

近幾年，我國(guó)財(cái)政管理體制逐步完善，財(cái)力重心不斷向縣級(jí)傾斜，縣級(jí)基本財(cái)力缺口規(guī)模不斷縮小，縣級(jí)財(cái)政困難狀況得到了有效緩解。但縣級(jí)財(cái)政部門在資金管理方面依然存在一些問題。

資金核算真實(shí)性問題普遍存在。財(cái)政資金核算的真實(shí)完整是政府對(duì)財(cái)政資源進(jìn)行合理配置的前提之一。近年來，國(guó)家通過“收支兩條線”管理改革，編制財(cái)政綜合預(yù)算，逐步將預(yù)算外資金納入預(yù)算管理，至2011年，全面取消預(yù)算外資金，將所有政府性收入全部納入預(yù)算管理，但縣級(jí)財(cái)政普遍存在收支不真實(shí)的情況，主要包括：調(diào)節(jié)收入進(jìn)度、虛減收入規(guī)模；虛增支出規(guī)模，多計(jì)當(dāng)年支出；為滿足各項(xiàng)政策性支出要求，對(duì)支出進(jìn)行科目調(diào)整等。

資金安全性問題不容不忽視；隨著財(cái)政管理制度改革的深化和發(fā)展，尤其是現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫管理制度的不斷建立健全，對(duì)財(cái)政資金安全提出了新的挑戰(zhàn)，財(cái)政部門或個(gè)人隨意調(diào)動(dòng)資金，造成財(cái)政資金安全風(fēng)險(xiǎn)不斷增大。一些基層財(cái)政部門甚至未經(jīng)批準(zhǔn)，動(dòng)用結(jié)存財(cái)政資金出借給企業(yè)或個(gè)人，用于企業(yè)虛假注資，替銀行吸攬存款。

資金使用效率不佳。新的財(cái)政國(guó)庫管理制度實(shí)行以來，從制度上解決了以往資金管理中存在的財(cái)政資金層層撥付、流經(jīng)環(huán)節(jié)多等問題，提高了資金撥付使用效率，然而仍有大量財(cái)政資金在當(dāng)年不能形成實(shí)際支出，有的甚至長(zhǎng)期沉淀，未能形成有效支出，影響了財(cái)政資金的使用效益。縣級(jí)財(cái)政收支矛盾尤其突出，一方面，財(cái)力普遍不足，債務(wù)規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)；另一方面，大量財(cái)政資金長(zhǎng)期閑置，資金大量結(jié)存在財(cái)政部門和預(yù)算單位。

財(cái)政資金“多頭”管理。特別是在專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)移過程中，轉(zhuǎn)移支付環(huán)節(jié)過多、管理主體過多，導(dǎo)致了“部門割據(jù)”，而事實(shí)上，部分財(cái)政專項(xiàng)資金落實(shí)到縣級(jí)效果并不明顯，部分上級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金使用缺乏規(guī)范性。

二、縣級(jí)財(cái)政資金管理存在問題的原因

管理不到位，導(dǎo)致資金核算不真實(shí)。為實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支的真實(shí)完整，國(guó)家發(fā)布了一系列文件，逐步將所有預(yù)算外資金納入預(yù)算管理，建立綜合財(cái)政預(yù)算，但在具體操作過程中，由于些一基層財(cái)政部門管理不到位，上述規(guī)定并未得到嚴(yán)格執(zhí)行。部分縣級(jí)財(cái)政將應(yīng)納入預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費(fèi)、土地出讓金等結(jié)存在部門，甚至直接支出。

為滿足各項(xiàng)考核指標(biāo)而弄虛作假，導(dǎo)致資金核算不真實(shí)。在保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)和保民生的同時(shí)，基層政府還需滿足上級(jí)的諸如教育、水利和科技等各項(xiàng)硬性指標(biāo)和達(dá)標(biāo)評(píng)比等帶來的財(cái)政收入或支出要求，有時(shí)這些收支要求超出了縣級(jí)財(cái)政預(yù)算安排的能力。因此，這些硬性指標(biāo)在耗用地方財(cái)力的同時(shí)，也帶來了基層財(cái)政部門為應(yīng)付各項(xiàng)硬性達(dá)標(biāo)評(píng)比弄虛作假、資金核算不真實(shí)等一系列問題。

財(cái)政部門內(nèi)部控制制度建設(shè)滯后于財(cái)政體制改革，影響資金安全性。自2005年起中央和地方全面推行財(cái)政國(guó)庫管理制度改革，在新的管理模式下，原來分散在各預(yù)算單位的資金大量集中在財(cái)政支付中心，資金雖然歸屬各部門、各單位，但其實(shí)體帳戶由財(cái)政部門控制，財(cái)政部門具有控制資金流向的權(quán)力。一旦對(duì)財(cái)政部門監(jiān)管不到位，則可能發(fā)生財(cái)政部門或個(gè)人隨意調(diào)動(dòng)支付中心的間歇資金，影響財(cái)政資金安全的行為。

考核指標(biāo)設(shè)計(jì)不合理和財(cái)政管理水平不高，影響財(cái)政資金使用效率。一是考核指標(biāo)設(shè)計(jì)不合理，為應(yīng)對(duì)考核，降低資金結(jié)轉(zhuǎn)比例，一些基層財(cái)政部門在年底通過虛列支出或者把資金撥付到預(yù)算單位，導(dǎo)致資金在當(dāng)年未實(shí)際安排或者無法支出；二是一些基層財(cái)政部門重分配、輕管理，財(cái)政資金使用缺乏成本、效率意識(shí)，導(dǎo)致資金長(zhǎng)期閑置。此外，上級(jí)財(cái)政部門下達(dá)資金時(shí)間較晚，部分土建項(xiàng)目已錯(cuò)過施工季節(jié)，而且部分項(xiàng)目未具備實(shí)施條件就下達(dá)資金等，也是造成財(cái)政資金深沉、使用效益不高的客觀原因。

行政部門職能、職責(zé)交叉問題明顯。特別是財(cái)政專項(xiàng)資金，從中央到省、市、縣都有部門參與資金管理。由于“多頭”管理導(dǎo)致縣級(jí)項(xiàng)目點(diǎn)多面廣，縣級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金使用嚴(yán)重分散，資金分配也容易出現(xiàn)“撒胡椒面”現(xiàn)象，致使財(cái)政專項(xiàng)資金“多頭”管理，未能發(fā)揮最大效益。

三、進(jìn)一步加強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政資金管理的對(duì)策

加強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政收支管理，要提高預(yù)算編制科學(xué)性和嚴(yán)肅性。將應(yīng)納入預(yù)算管理的土地出讓金、行政事業(yè)性收費(fèi)等財(cái)政資金全部納入預(yù)算管理，并加強(qiáng)監(jiān)管，杜絕坐收坐支行為。

改進(jìn)和完善財(cái)政績(jī)效考核機(jī)制。要多層次、多維度的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，以滿足對(duì)不同地域和行業(yè)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)的要求，避免對(duì)不同地區(qū)設(shè)定相同財(cái)政支出考核指標(biāo)等脫離實(shí)際的做法，從制度層面給基層財(cái)政部門減壓，以提高財(cái)政資金核算的真實(shí)性。

加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金支付環(huán)節(jié)的監(jiān)督。國(guó)庫集中支付制度改革加強(qiáng)了對(duì)各預(yù)算單位的監(jiān)管，但是對(duì)財(cái)政部門自身的監(jiān)管還不到位。要強(qiáng)化對(duì)財(cái)政資金在支付環(huán)節(jié)的監(jiān)管，防止未經(jīng)批準(zhǔn)動(dòng)用財(cái)政資問題的發(fā)生，確保財(cái)政資安全完整。

減少財(cái)政資金在財(cái)政、預(yù)算單位等環(huán)節(jié)的結(jié)存數(shù)額，提高財(cái)政資金使用效益。一方面，財(cái)政部門應(yīng)有計(jì)劃、有節(jié)奏地安排資金，避免前慢后快，造成預(yù)算單位后期為應(yīng)付考核大量虛列支出等情況的發(fā)生；另一方面，預(yù)算單位應(yīng)做好項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作，嚴(yán)格按預(yù)算和項(xiàng)目進(jìn)度申請(qǐng)和使用資金，盡量減少財(cái)政資金在預(yù)算單位自身結(jié)存的數(shù)額。

財(cái)政部門應(yīng)把財(cái)政專項(xiàng)資金“捆綁”使用， 財(cái)政資金應(yīng)按照“用途不變、集中使用”的原則，優(yōu)先安排民生項(xiàng)目、重點(diǎn)項(xiàng)目，發(fā)揮財(cái)政資金的最大效益。endprint