國(guó)庫(kù)集中收付制度改革實(shí)踐與思考

陸艷

摘要：隨著國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的深入，其在體制、機(jī)制、制度、源頭上遏制和防范腐敗的成效逐步顯現(xiàn)，政府宏觀調(diào)控能力逐步增強(qiáng)，但執(zhí)行效果離預(yù)期目標(biāo)還有一定差距。本文擬通過(guò)從擴(kuò)大覆蓋范圍、提高執(zhí)行效率、深化配套改革等方面進(jìn)一步闡述推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中收付制度向縱深發(fā)展的建議與措施。

關(guān)鍵詞：國(guó)庫(kù)集中收付 問(wèn)題 建議

作為財(cái)政管理體制改革的核心和關(guān)鍵，國(guó)庫(kù)集中收付制度已成為從源頭上預(yù)防和治理腐敗的一項(xiàng)重要舉措。10年來(lái)，按照建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財(cái)政框架的要求，順應(yīng)改革發(fā)展形勢(shì)，通過(guò)采用國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系，建立信息支持系統(tǒng)，確立了在財(cái)政財(cái)務(wù)管理中的基礎(chǔ)地位，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算執(zhí)行管理的根本性變革。

從財(cái)政來(lái)講，國(guó)庫(kù)集中收付制度的推行，減少了財(cái)政資金沉淀，增強(qiáng)了資金的監(jiān)督與調(diào)度能力。從預(yù)算單位角度來(lái)講，在資金需求、供給與監(jiān)督之間建立起良好的資金管理秩序，促使單位預(yù)算編制工作更加科學(xué)規(guī)范和精細(xì)化，增強(qiáng)了預(yù)算執(zhí)行的剛性約束。但隨著國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的不斷深入，對(duì)支付效率、業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化、相關(guān)配套等方面也提出了更高的要求。本文擬從以下方面進(jìn)行探討。

一、國(guó)庫(kù)集中收付制度推行以來(lái)所暴露的問(wèn)題

（一）國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系尚未實(shí)現(xiàn)完全意義上的全覆蓋

目前仍存有比重較大的預(yù)算外資金游離在部門(mén)預(yù)算框架之外，部分地區(qū)過(guò)渡期實(shí)行基本戶(hù)與零余額賬戶(hù)“雙軌制”，這些都在很大程度上影響了核算內(nèi)容的完整性，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全面覆蓋，可能導(dǎo)致財(cái)政監(jiān)督職能缺失，不符合真正意義上的預(yù)算內(nèi)、外資金全部納入單一賬戶(hù)體系全封閉運(yùn)行的要求。

（二）未能有效解決預(yù)算執(zhí)行不力的問(wèn)題

實(shí)際操作中，同名戶(hù)劃轉(zhuǎn)、主管部門(mén)與下屬單位間的劃撥、突擊花錢(qián)等現(xiàn)象依然存在。由于受理審核人員無(wú)法看到原始憑證，不能發(fā)揮深層次的監(jiān)督職能。還有些權(quán)重較大的采購(gòu)活動(dòng)和基本建設(shè)項(xiàng)目由于預(yù)算粗放，直接支付比例偏低，大量的授權(quán)支付可能導(dǎo)致監(jiān)控盲區(qū)。有的甚至把授權(quán)額度全部提現(xiàn)，加大了現(xiàn)金違規(guī)的可能性。

（三）信息平臺(tái)不盡完善，運(yùn)行效率存在提升空間

因財(cái)、稅、庫(kù)、行網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)尚未實(shí)現(xiàn)完全的信息資源共享，財(cái)政信息系統(tǒng)及銀行資金清算系統(tǒng)業(yè)務(wù)流程不夠優(yōu)化，加大了人員的工作量及預(yù)算單位準(zhǔn)確報(bào)賬的難度，一體化平臺(tái)建設(shè)與運(yùn)行效率仍有提升空間。

（四）配套改革尚未跟上，成為制約國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的瓶頸

針對(duì)國(guó)庫(kù)資金的監(jiān)管權(quán)，目前的法律法規(guī)及管理辦法并未給出確切的依據(jù)。即便《預(yù)算法》也未明確指出財(cái)政部門(mén)有權(quán)實(shí)時(shí)監(jiān)控預(yù)算單位零余額單位賬戶(hù)資金變動(dòng)。一些具體規(guī)定與實(shí)施辦法也不具備法律的權(quán)威性，與國(guó)外成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相比還有較大的差距，因此，近年來(lái)要求修改的呼聲也是越來(lái)越高。

（五）改進(jìn)主觀意識(shí)不強(qiáng)，改革主動(dòng)性不夠

資金使用長(zhǎng)期以來(lái)習(xí)慣于不受預(yù)算硬約束，隨著零余額賬戶(hù)的建立逐步替代傳統(tǒng)賬戶(hù)，既得利益受損自然產(chǎn)生抵觸情緒，預(yù)算單位抱有等待與觀望的態(tài)度，這種認(rèn)識(shí)在一定程度上也制約了國(guó)庫(kù)集中收付制度向縱深發(fā)展。

二、國(guó)庫(kù)集中收付制度改進(jìn)的建議與措施

針對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革進(jìn)程中存在的問(wèn)題及不盡人意的地方，建議通過(guò)以下方面來(lái)改進(jìn)。

（一）擴(kuò)大實(shí)施范圍，實(shí)現(xiàn)全覆蓋的終極目標(biāo)

一是三是規(guī)范國(guó)庫(kù)單一帳戶(hù)支出體系，對(duì)原來(lái)基本支出帳戶(hù)中的資金按照“所有權(quán)和使用權(quán)不變”的原則全部歸集到同一賬戶(hù)體系，對(duì)同戶(hù)名劃轉(zhuǎn)現(xiàn)象的實(shí)時(shí)監(jiān)控，堅(jiān)決杜絕；二是嚴(yán)格推行公務(wù)卡結(jié)算制度，減少預(yù)算單位的提現(xiàn)量，堵住授權(quán)支付中預(yù)算單位通過(guò)提現(xiàn)來(lái)規(guī)避財(cái)政監(jiān)督的漏洞。確保財(cái)政性資金全覆蓋，并在國(guó)庫(kù)單一帳戶(hù)體系內(nèi)封閉運(yùn)行。

（二）強(qiáng)化監(jiān)督，提高預(yù)算約束性與執(zhí)行力

改革預(yù)算編制方法，全口徑涵蓋所有資金在內(nèi)的大部門(mén)預(yù)算管理，提高預(yù)算編制的完整性與準(zhǔn)確性。加強(qiáng)非稅收入管理，嚴(yán)格實(shí)行“收支兩條線”，建立健全監(jiān)督檢查制度與處罰力度，逐步實(shí)現(xiàn)所有資金納入預(yù)算內(nèi)管理的目標(biāo)。

對(duì)單位財(cái)務(wù)管理制度的建立健全及執(zhí)行情況、國(guó)有資產(chǎn)的安全、完整和財(cái)政資金的有效利用等方面定期進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)及監(jiān)督檢查。對(duì)有意規(guī)避財(cái)政部門(mén)監(jiān)督的行為按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行相應(yīng)的處罰。

（三）充分利用一體化信息平臺(tái)，優(yōu)化流程

具體操作中進(jìn)一步優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，簡(jiǎn)化用款計(jì)劃申報(bào)及審批程序，規(guī)范審批時(shí)限；改進(jìn)和簡(jiǎn)化資金清算程序，縮短清算時(shí)間，全面提升財(cái)政資金支付效率。

完善財(cái)、稅、庫(kù)、行一體化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。按照安全、效率、便利的原則， 統(tǒng)一信息平臺(tái)，建立發(fā)達(dá)的財(cái)政管理信息系統(tǒng)和現(xiàn)代化的銀行支付系統(tǒng)，通過(guò)財(cái)務(wù)信息實(shí)時(shí)在線，實(shí)現(xiàn)部門(mén)間信息資源共享與數(shù)據(jù)的遠(yuǎn)程監(jiān)控、充分體現(xiàn)管理系統(tǒng)的先進(jìn)性、穩(wěn)定性與安全性，確保國(guó)庫(kù)集中收付制度向縱深推進(jìn)。

（四）深化財(cái)政配套改革，完善整體法律框架

為全面實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)集中收付制度的有效運(yùn)行，必須輔以相應(yīng)的金融法規(guī)作為支撐。主要涉及《預(yù)算法》、《金庫(kù)條例細(xì)則》、財(cái)政總預(yù)算、會(huì)計(jì)制度以及相應(yīng)的配套管理辦法、實(shí)施細(xì)則等，確保為參與改革的各方合理規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)提供可操作的制度依據(jù)。深入研究預(yù)算會(huì)計(jì)制度、金庫(kù)管理、現(xiàn)金管理存在缺陷，完善有關(guān)電子憑證、電子印鑒、電子商務(wù)的立法程序，盡早制定與相關(guān)改革協(xié)調(diào)的國(guó)庫(kù)集中收付的整體法律框架。

（五）重視政策宣傳和輿論導(dǎo)向，全面實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)

改革10年來(lái)，作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政發(fā)展的必然要求，國(guó)庫(kù)集中收付制度在強(qiáng)化財(cái)政資金監(jiān)管、從源頭上防治腐敗方面起到了積極的作用。財(cái)政部門(mén)應(yīng)在堅(jiān)持“三不變”的基礎(chǔ)上，加大自身改革的推進(jìn)力度，重視政策宣傳和輿論導(dǎo)向，有效調(diào)動(dòng)各方參與改革的積極性，求同存異，獲取理解與支持。另一方面，預(yù)算單位也要從構(gòu)建公共財(cái)政的全局出發(fā)，積極配合，促進(jìn)國(guó)庫(kù)集中收付改革“橫向到邊、縱向到底”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。endprint