新形勢(shì)下中國(guó)退役士兵安置改革的理論思考

汪婧

摘 要：當(dāng)前國(guó)家和社會(huì)發(fā)展正處在新的歷史形勢(shì)下，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)成為新要求和新起點(diǎn)。因此，從理論上看，現(xiàn)階段中國(guó)退役士兵安置改革必須適應(yīng)日漸成熟的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，必須適應(yīng)基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的行政管理體制改革和現(xiàn)代社會(huì)保障體系建設(shè)。

關(guān)鍵詞：退役士兵；安置改革；理論思考

中圖分類號(hào)：F240 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）12-0208-02

當(dāng)前，國(guó)家和社會(huì)發(fā)展正處于新的歷史形勢(shì)，經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)結(jié)構(gòu)、利益格局、思想觀念等都處于深刻的變革時(shí)期，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新要求和新起點(diǎn)。因此，現(xiàn)階段中國(guó)退役士兵安置改革既面臨巨大的現(xiàn)實(shí)壓力，又面臨前所未有的發(fā)展機(jī)遇。從這個(gè)意義上說(shuō)，從退役安置制度屬性和退役士兵安置工作的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，在新形勢(shì)下，退役士兵安置改革有必要從理論上進(jìn)行再思考。

一、退役士兵安置改革必須適應(yīng)日漸成熟的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立是對(duì)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的根本性變革，具有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本屬性，包括市場(chǎng)主體的獨(dú)立性、平等性；市場(chǎng)對(duì)資源發(fā)揮基礎(chǔ)性配置作用；間接的政府宏觀調(diào)控體系；法制經(jīng)濟(jì)等。因此，在現(xiàn)階段，退役士兵安置改革也必須適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。在一個(gè)統(tǒng)一開(kāi)放的市場(chǎng)體系之中，退役士兵個(gè)體與企業(yè)都成為平等、獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，具有自主經(jīng)濟(jì)決策權(quán)力，并獨(dú)立承擔(dān)決策風(fēng)險(xiǎn)，由市場(chǎng)形成價(jià)格，進(jìn)行基礎(chǔ)性配置，而政府主要通過(guò)各種非行政手段對(duì)安置工作進(jìn)行間接的宏觀調(diào)控。

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制日趨完善的過(guò)程中，需要明確政府自身定位，積極發(fā)展和扶持社會(huì)公共組織，建立合理的分權(quán)機(jī)制，完善制度保障等，進(jìn)而促進(jìn)有限政府的建立。在一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步成熟的條件下，政府控制的社會(huì)資源將逐漸減少，政府職能逐漸轉(zhuǎn)向“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理與公共服務(wù)”。①在與退役安置密切相關(guān)的就業(yè)資源上，由于“企業(yè)享有勞動(dòng)用工權(quán)”，政府的控制力大大下降。人力資源配置的決定權(quán)交由企業(yè)，由企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)進(jìn)行合理配置，這從根本上要求退役士兵安置改革引入更多的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)因素。因此，政府應(yīng)通過(guò)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管來(lái)推動(dòng)城鎮(zhèn)退役士兵自謀職業(yè)，逐步適應(yīng)以市場(chǎng)為導(dǎo)向、以利益最大化為目標(biāo)追求的人力資源配置；與此同時(shí)，政府通過(guò)社會(huì)管理與公共服務(wù)來(lái)切實(shí)保障退役士兵的權(quán)利和權(quán)益。

溫家寶總理在2008年的政府工作報(bào)告中明確指出：“加快轉(zhuǎn)變政府職能。這是深化行政管理體制改革的核心。健全政府職責(zé)體系，全面正確履行政府職能，努力建設(shè)服務(wù)型政府。在加強(qiáng)和改善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管的同時(shí)，更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù)，維護(hù)社會(huì)公正和社會(huì)秩序，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。重視發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)和其他社會(huì)組織的作用?！盵1] 在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展日臻成熟的中國(guó)，退役士兵自謀職業(yè)市場(chǎng)化安置改革工作的重點(diǎn)在于：有效地加強(qiáng)和改善“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)與市場(chǎng)監(jiān)管”職能，以及更加注重“社會(huì)管理與公共服務(wù)”的政府職能。

二、退役士兵安置改革必須適應(yīng)基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的行政管理體制改革

新公共管理作為一種新的管理模式，以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)管理理論和方法作為理論基礎(chǔ)，從“理性人”的假定中獲得績(jī)效管理的依據(jù)；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性的依據(jù)；從成本—效益分析中獲得對(duì)政府績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行界定、測(cè)量和評(píng)估的依據(jù)等。不論是弗里德曼和哈耶克的“小政府理論”，哈默和錢(qián)皮的“流程再造”理論，霍哲的“政府績(jī)效評(píng)估流程”和“基于回應(yīng)性的政府全面質(zhì)量管理”，還是奧斯本和蓋布勒的“重塑政府”理論，新公共管理體制要求政府行使權(quán)力時(shí)以市場(chǎng)化、透明性和合法性為準(zhǔn)則，強(qiáng)調(diào)通過(guò)合作、協(xié)商、建立伙伴關(guān)系等方式來(lái)實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理，強(qiáng)調(diào)參與性和回應(yīng)性，強(qiáng)調(diào)服務(wù)性[2]。

黨的十六大以來(lái)，新一屆政府在加快建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的同時(shí)，把政府改革也放在了十分重要的位置，并進(jìn)行了一系列探索。溫家寶總理在2008年的政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“圍繞轉(zhuǎn)變職能，合理配置宏觀調(diào)控部門(mén)職能，調(diào)整和完善行業(yè)管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)部門(mén)，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制；針對(duì)職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)問(wèn)題，明確界定部門(mén)分工和權(quán)限，理順部門(mén)職責(zé)關(guān)系，健全部門(mén)間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制?！盵1] 2010年3月5日，溫家寶總理再次強(qiáng)調(diào)，“以轉(zhuǎn)變職能為核心，深化行政管理體制改革，大力推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。”[3]

有研究表明，“軍人退役安置制度作為國(guó)家保障軍人退出現(xiàn)役后的生活安全而提供的一項(xiàng)制度安排，其性質(zhì)表現(xiàn)為公共產(chǎn)品性、特殊保障性和利益調(diào)節(jié)性，其功能主要是維護(hù)國(guó)家政權(quán)及社會(huì)穩(wěn)定、優(yōu)化人力資源在軍事領(lǐng)域和非軍事領(lǐng)域間的配置、培育并凝聚以愛(ài)國(guó)主義為核心的民族精神等，其基本特征表現(xiàn)為普適性、政治性、社會(huì)性、經(jīng)濟(jì)性和歷史性。”[4] 因此，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，退役士兵安置改革必須適應(yīng)基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的行政管理體制改革。政府的責(zé)任歸根到底是要依據(jù)法律去裁判各種社會(huì)行為，動(dòng)員社會(huì)力量參與安置工作，以使安置工作在有序的基礎(chǔ)上取得最高效的發(fā)展。

三、退役士兵安置改革必須適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)保障體系建設(shè)

對(duì)于退役士兵而言，安置工作是退役士兵的特有權(quán)益。理論上，必須明確退役士兵安置工作的定位。關(guān)于退役士兵安置改革，定位于社會(huì)保障的一部分還是國(guó)防建設(shè)的一部分，其目標(biāo)、任務(wù)、管理方法等方面的選擇將會(huì)判然有別。根據(jù)社會(huì)主義初級(jí)階段國(guó)防建設(shè)以及社會(huì)穩(wěn)定的需要，退役士兵安置工作必須定位于國(guó)防建設(shè)的一部分，這是退役士兵安置改革必須優(yōu)待保障的主要依據(jù)。

另一方面，安置工作在本質(zhì)上又是社會(huì)保障的一部分。安置保障是一項(xiàng)特殊的社會(huì)保障，而所謂特殊性，主要表現(xiàn)為保障對(duì)象是不同于一般的基本生活遇到困難的社會(huì)成員；保障程度也不只是提供基本經(jīng)濟(jì)生活的安全，而是要高于社會(huì)成員平均生活水準(zhǔn)之上[5] 。首先，安置保障的對(duì)象由于職業(yè)轉(zhuǎn)換或收入中斷成為可能受到貧困威脅的人群，國(guó)家和社會(huì)有責(zé)任使這些人在退役之后獲得社會(huì)安全感。其次，安置保障要高于基本經(jīng)濟(jì)安全的水平。中國(guó)現(xiàn)階段實(shí)行的是義務(wù)兵與志愿兵相結(jié)合的兵役制度，入伍從軍是每個(gè)公民應(yīng)盡的義務(wù)。為了鼓勵(lì)更多的優(yōu)秀青年主動(dòng)地承擔(dān)其兵役責(zé)任，國(guó)家有必要對(duì)退役士兵給予特殊的優(yōu)待，以保證所需要的動(dòng)員率。從維護(hù)整體的社會(huì)安全的角度看，對(duì)退役士兵的必要優(yōu)待也是社會(huì)保障的必然要求。最后，安置工作必須有利于鞏固國(guó)防建設(shè)。所謂鞏固國(guó)防建設(shè)，一方面指妥善安置退伍軍人對(duì)于解除現(xiàn)役官兵的后顧之憂，使他們放下包袱全心全意地投身國(guó)防有重要作用；另一方面它對(duì)社會(huì)上適役公民起一種示范作用，從而有利于保證兵員數(shù)量和改善兵員素質(zhì)，對(duì)鞏固國(guó)防建設(shè)也有不可低估的積極影響[6]。因此，安置保障在資金籌集方式上有別于強(qiáng)制性社會(huì)保障和自愿原則下的商業(yè)保險(xiǎn)，屬于主要由國(guó)家財(cái)政支撐的保障項(xiàng)目；在性質(zhì)上，“屬于國(guó)民收入再分配的范疇”，“體現(xiàn)公平的原則”[7] 。endprint

現(xiàn)代社會(huì)保障體系是一種社會(huì)化的保障，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度安排。它以強(qiáng)制性、福利性和公平性為原則，強(qiáng)調(diào)政府、單位和個(gè)人保障責(zé)任的分擔(dān)，其目的在于將保障權(quán)利與就業(yè)單位分離，以保障公民的基本生活權(quán)益和生活安全為目標(biāo)追求。為此，國(guó)家以單位、個(gè)人按比例繳納保費(fèi)，政府予以財(cái)政補(bǔ)貼為制度規(guī)范，先后建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)制度，從而弱化了個(gè)人與單位之間的附庸關(guān)系[8]?，F(xiàn)代社會(huì)保障體系不僅為低收入社會(huì)成員提供基本生活保障，維護(hù)社會(huì)公平，而且解除了勞動(dòng)力通過(guò)市場(chǎng)在社會(huì)內(nèi)部合理流動(dòng)的后顧之憂，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的勞動(dòng)力再生產(chǎn)和勞動(dòng)力資源的合理配置，這就確保退役軍人進(jìn)入任何一家單位都能享有基本的生活保障。

在現(xiàn)代社會(huì)保障體系架構(gòu)中，普通公民主要依托社會(huì)保險(xiǎn)制度提供醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老、工傷等保障，輔之以社會(huì)福利和社會(huì)救助措施；軍人則依托相對(duì)獨(dú)立的軍人社會(huì)保障制度，設(shè)立保險(xiǎn)、撫恤、福利、住房等保障項(xiàng)目。在一般民眾的社會(huì)保障與軍人社會(huì)保障存在明顯差異的情況下，如何順利實(shí)現(xiàn)退役軍人由軍人保障系統(tǒng)進(jìn)入一般民眾保障系統(tǒng)，就成為維護(hù)軍人社會(huì)保障權(quán)利的重點(diǎn)。因此，軍人退役安置制度必須將其功能定位于兩類保障系統(tǒng)的轉(zhuǎn)換，定位于軍人職業(yè)轉(zhuǎn)換的補(bǔ)償性保障，這就要求軍人退役安置制度以貨幣化為其主要實(shí)現(xiàn)形式，才能確保退役軍人從特殊的軍人社會(huì)保障向一般社會(huì)保障系統(tǒng)順利過(guò)渡，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的制度績(jī)效[9]。因此，改革由政府作為單一主體安置保障模式，逐步建立起政府、社會(huì)、企業(yè)和個(gè)人相結(jié)合的多元化主體結(jié)構(gòu)的安置工作改革模式是新形勢(shì)下退役士兵安置改革的基本方向。

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