連片特困區(qū)鄉(xiāng)村多維貧困綜合治理研究

田偉

摘 要：基于多維貧困理論，分析湘西州永順縣高坪鄉(xiāng)貧困的現(xiàn)狀，研究連片特困區(qū)的多維貧困，從多維角度把握貧困的實質(zhì)，提出高坪鄉(xiāng)多維貧困綜合治理思路與建議。

關(guān)鍵詞：多維貧困；連片特困；高坪鄉(xiāng)

中圖分類號：F320 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）12-0031-03

一、研究背景

經(jīng)過近三十年來的扶貧開發(fā)，貧困區(qū)的空間分布已經(jīng)從改革開放初的整體性貧困向區(qū)域性貧困過渡，貧困區(qū)在空間地域上收縮，貧困人口分布也主要變成了點（貧困村，貧困縣）、片（集中連片特困地區(qū)）、帶（沿邊境貧困帶）分布。單純地依賴經(jīng)濟社會統(tǒng)計數(shù)據(jù)對貧困狀況進行研究，缺乏空間地域視角，難以直觀了解貧困發(fā)生的地域特征與空間地理影響機制；另外，隨著新一輪扶貧開發(fā)綱要的頒布和實施，迫切需要從整體上把握目前區(qū)域貧困程度的客觀狀況和空間地域性特點。中共中央、國務(wù)院于2011年12月印發(fā)了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020 年）》，提出“要動員全黨全社會力量，打好新一輪扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)”，更加明確地提出了將“集中連片特困地區(qū)”作為扶貧攻堅主戰(zhàn)場，這是新階段扶貧開發(fā)工作的重大戰(zhàn)略舉措。在短短三十多年時間里，解決了2億多貧困人口的溫飽問題，取得了舉世矚目的成就。盡管如此，農(nóng)村地區(qū)仍然集中絕大部分貧困人口，貧困狀況也亟需綜合性和定量的貧困測量方法。貨幣貧困這種傳統(tǒng)的貧困測量方法，已受到普遍的爭議，而且這種貧困測量方法的根本邏輯在于收入能夠提供金錢，金錢能夠滿足人們的基本需求，貨幣貧困對于我們理解貧困以及構(gòu)建反貧困體系的現(xiàn)實意義已經(jīng)有限。因此，寄希望于傳統(tǒng)方法對貧困的透視來尋求緩解中國農(nóng)村貧困的策略將會面臨諸多挑戰(zhàn)。多維方法走出了傳統(tǒng)方法的局限性，能夠?qū)ω毨У膹?fù)雜性和滲透性方面進行全面綜合的理解。

武陵山片區(qū)扶貧工作得到了國家的重點關(guān)注和政策支持。2011年11月，武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅試點在吉首市正式啟動，湖南省37個縣（市、區(qū)）納入試點范圍。武陵山片區(qū)作為全國區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅的試點，以讓貧困群體受益為目標(biāo)，以保障和改善民生作為根本出發(fā)點。目前扶貧措施主要有：推行扶貧開發(fā)與社會保障兩手抓措施，把扶貧開發(fā)作為脫貧致富的主要途徑，把社會保障作為解決溫飽問題的基本手段；推進重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)一批對完善主通道、消除省際斷頭路、促進旅游業(yè)發(fā)展等有關(guān)鍵作用的重大交通項目，統(tǒng)籌解決工程性缺水和中小河流防洪安全問題，因地制宜實施水、電、路、氣、房和環(huán)境改善的相關(guān)工程；發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，把武陵山區(qū)的油茶、茶葉、中藥材、高山蔬菜等特色農(nóng)產(chǎn)品做出品牌、規(guī)模和效益。把發(fā)展旅游作為擴大就業(yè)、脫貧致富的重要途徑；重視發(fā)展社會事業(yè)，推動基本公共服務(wù)向片區(qū)延伸、向貧困人口覆蓋。改善片區(qū)內(nèi)各縣（市、區(qū)）的辦學(xué)條件，改善偏遠村落學(xué)生住宿和食堂條件；完善公共衛(wèi)生服務(wù)體系和醫(yī)療服務(wù)體系，著力提高基層衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室服務(wù)能力。加強生態(tài)環(huán)境保護，恢復(fù)和增加林草植被，逐步恢復(fù)這些地區(qū)的生態(tài)功能；發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，促進經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護形成良性互動格局。

二、高坪鄉(xiāng)多維貧困測度

（一）高坪鄉(xiāng)多維貧困測度數(shù)據(jù)選取

本文所使用數(shù)據(jù)來源于課題組在湖南省永順縣高坪鄉(xiāng)進行的住戶調(diào)查數(shù)據(jù)和政府公布的數(shù)據(jù)，分別對高坪鄉(xiāng)5個村隨機抽取5個小組，共25組，并且選取了2003年、2007年、2011年三個年份的數(shù)據(jù)，本文所取的樣本個數(shù)占了高坪鄉(xiāng)很大的比例，具有很強的代表性。而且，本文對相關(guān)數(shù)據(jù)進行橫向和縱向的比較，能夠比較準(zhǔn)確地測算出高坪鄉(xiāng)的貧困程度。

（二）維度的選取與被剝奪臨界值確立

1.維度的選取。維度的選取是構(gòu)造多維貧困指數(shù)的重要一步，因為維度間的相互關(guān)系對其具有很大的影響。若是維度間具有替代關(guān)系，即一個維度的貧困可由其他非貧困維度來彌補，則使用簡單的加權(quán)平均會夸大貧困的程度；如果是互補關(guān)系，即一個維度的貧困也意味著另一維度的貧困，則簡單的加權(quán)平均會降低貧困的程度。聯(lián)合國開發(fā)計劃署提出了一套全球性的維度指標(biāo)體系——3個維度+10個指標(biāo)。3個維度分別是健康、教育和生活水平，健康維度使用是否營養(yǎng)不良和是否有兒童死亡2個指標(biāo)；教育維度使用家庭成員受教育程度和是否有兒童失學(xué)2個指標(biāo)；生活水平維度包括用電、飲水、炊事燃料、衛(wèi)生條件、住房和家庭財產(chǎn)6個指標(biāo)。由于其是針對全球尺度，而在連片特困區(qū)層面，部分指標(biāo)可能難以收集；其次，各國國情不同，關(guān)注重心不同，選取的貧困識別指標(biāo)更是相差甚遠。因此目前關(guān)于不同研究區(qū)貧困人口識別維度與指標(biāo)的選取，還需要遵循一些準(zhǔn)則：首先，測算維度以及各維度中的基礎(chǔ)指標(biāo)應(yīng)該能完全覆蓋目前新綱要對貧困農(nóng)戶“兩不愁三保障（不愁吃不愁穿、保障其基本教育、住房與醫(yī)療）的扶貧監(jiān)測需求，且保證指標(biāo)之間的相關(guān)性最?。黄浯?，在一個評價體系中，指標(biāo)應(yīng)盡可能來自于同樣的抽樣數(shù)據(jù)源；最后，每個指標(biāo)值應(yīng)該都能劃定出一條剝奪線。因此，本文以全球性多維貧困維度與指標(biāo)體系作為框架，入戶調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，參考國內(nèi)國際上各類發(fā)展指標(biāo)體系，以及其他學(xué)者提出的指標(biāo)體系，建立人口多維測算指標(biāo)體系。從而將抽象的貧困人口識別命題具化為可以測度的指標(biāo)體系，為進一步全面識別和分析研究區(qū)貧困人口的貧困程度提供可行性。

2.確定各評價方面貧困的剝奪臨界值。剝奪臨界值是多維貧困測度中用以劃定一個家庭是否貧困的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)一個家庭在某一個指標(biāo)上達到該臨界值時，即視其在這個方面屬于貧困家庭，賦值為1，否則賦值為0。UNDP-MPI設(shè)定的教育貧困的剝奪臨界值為：沒有家庭成員完成五年教育，家中至少有一名失學(xué)的學(xué)齡兒童；健康貧困的剝奪臨界值為：家中至少有一名成員存在營養(yǎng)不良，家中有一個或多個孩子夭折；生活水平貧困的剝奪臨界值分別為：沒有電力供應(yīng)，不能獲取清潔飲用水，沒有足夠的衛(wèi)生條件，使用“不潔凈”的燃料（糞便、柴或木炭）做飯，住宅是泥土地面，沒有汽車、卡車或類似的機動交通工具并最多擁有自行車、摩托車、收音機、冰箱、電話、電視中的一項。本文各維度被剝奪的臨界值是結(jié)合聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)中對各個具體指標(biāo)的相關(guān)規(guī)定，中國具體國情以及本鄉(xiāng)實際情況和數(shù)據(jù)的可得性來確立的。以住房為例，若農(nóng)戶不能從政府、單位獲得住房，或者農(nóng)戶沒有自己的住房，則賦值為1，否則賦值為0。endprint

本文對高坪鄉(xiāng)的相關(guān)數(shù)據(jù)進行分析，得出了其多維貧困的空間分布特征，選取了2003年、2007年、2011年三個時間截面以考察不同空間尺度層面多維貧困的演變趨勢。

1.根據(jù)前述多維貧困測量方法，從時間維度來看，近十年來高坪鄉(xiāng)整體的多維貧困狀況有所減輕，但減幅不大，而且貧困程度依然非常嚴重。其中電的下降幅度最大，這與近年來國家大力發(fā)展西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施密切相關(guān)。不過，教育貧困和住房貧困的減幅十分有限。目前，飲用水是高坪鄉(xiāng)村民貧困中最嚴重的貧困維度，而資產(chǎn)和電的貧困程度相差不大。

2.高坪鄉(xiāng)農(nóng)戶中普遍存在多個維度的貧困，2003年、2007年和2011年分別有 23.91%、17.84%和 16.72%的農(nóng)村貧困家庭同時存在有兩個維度的貧困，相較 2003 年，2007 年下降了6.07%，下降的幅度還是比較大的，說明高坪鄉(xiāng)的扶貧政策取得了一些成效，但在減輕貧困方面仍然需要繼續(xù)努力。

三、高坪鄉(xiāng)多維貧困綜合治理思路與建議

（一）創(chuàng)新工作理念

1.統(tǒng)一思想。按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，統(tǒng)一思想、提高認識，堅定信心、迎難而上，努力開拓扶貧開發(fā)工作的新局面。一是堅持把發(fā)展作為扶貧開發(fā)的第一要務(wù)。二是堅持把減少貧困人口，緩解貧困程度，作為扶貧開發(fā)的核心體現(xiàn)。三是堅持把保持社會穩(wěn)定，促進社會和諧，為經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造更加良好的社會環(huán)境，作為扶貧開發(fā)的基本要求。四是堅持把統(tǒng)籌兼顧作為扶貧開發(fā)的根本方法。

2.理清思路。扶貧開發(fā)是一項長期而艱巨的任務(wù)，將始終貫穿社會主義初級階段。連片集中貧困地區(qū)是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中最薄弱的區(qū)域，貧困人口是和諧社會建設(shè)中最弱勢的群體。要充分認識到扶貧開發(fā)工作的長期性、艱巨性和復(fù)雜性，進一步理清工作思路，按照“一個大局、兩個前提”的議事原則，扎實深入地開展扶貧開發(fā)工作。一個大局就是要牢固樹立和全面落實科學(xué)發(fā)展觀，緊緊圍繞“用科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)各項工作，以產(chǎn)業(yè)大提升支撐連片集中貧困地區(qū)崛起”這個大局。兩個前提：一是扶持對象滿意；二是符合發(fā)展規(guī)律、經(jīng)得起歷史檢驗。

3.創(chuàng)新理念。一是目標(biāo)任務(wù)的新理念。實踐證明，貧困人口收入低是素質(zhì)低的結(jié)果，素質(zhì)低是收入低的原因。要堅持以人為本，把不斷提高扶持對象的自我發(fā)展能力作為扶貧開發(fā)的根本目標(biāo)，把能力建設(shè)作為扶貧開發(fā)的根本任務(wù)。二是扶貧資源發(fā)掘和整合的新理念。要深刻認識扶貧資源的多樣性，把自然資源、物質(zhì)資源、經(jīng)濟資源、信息資源、人力資源納入爭取的視野。要深入發(fā)掘和充分利用各種扶貧資源，并加以科學(xué)整合形成合力，最大限度提高資源使用效益。三是扶貧工作方式和內(nèi)容的新理念。堅持把基層組織建設(shè)、村民自治建設(shè)和扶貧開發(fā)緊密結(jié)合起來，把物質(zhì)文明建設(shè)和政治文明、精神文明建設(shè)緊密結(jié)合起來，努力實現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。四是扶貧項目和資金管理的新思路。堅持扶貧資金直接下?lián)艿酱?，扶貧項目由村民以制訂?guī)劃的形式確定，減少資金滲漏，增加透明度，形成全社會特別是貧困群眾共同監(jiān)督扶貧資金項目的新局面。

（二）加強組織領(lǐng)導(dǎo)

1.加強領(lǐng)導(dǎo)。各級黨委政府特別是貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，成立連片集中貧困地區(qū)綜合治理領(lǐng)導(dǎo)小組，落實工作職責(zé)，制定政策措施，調(diào)動各部門主動扶貧的積極性，形成社會大扶貧格局。

2.落實責(zé)任。繼續(xù)實行扶貧工作“一把手”負責(zé)制，把領(lǐng)導(dǎo)干部的政績、升遷與扶貧工作掛鉤，并采取一定的獎勵措施，鼓勵貧困地區(qū)脫貧摘帽。把扶貧開發(fā)工作的成效，貧困人口的溫飽問題解決，貧困農(nóng)戶的收入增加，基本生產(chǎn)生活條件改善作為考核地方主要負責(zé)人的政績重要依據(jù)。

3.激勵獎懲。在建立績效考評機制的基礎(chǔ)上，改革和完善扶貧資金分配方式，建立以結(jié)果為導(dǎo)向的扶貧資金分配激勵機制，促進扶貧責(zé)任的落實。財政扶貧資金將分為兩部分分配，一大部分資金按照貧困規(guī)模、貧困程度等因素進行分配，以體現(xiàn)公平性。另一部分資金按照績效考核情況分配，實行“以獎代補”，對扶貧開發(fā)工作實績好的多補，差的少補甚至不補，防止“干好干壞一個樣”，避免“工作沒成效、反而多拿錢”。

（三）完善政策機制

1.科學(xué)規(guī)劃。切實加強規(guī)劃對扶貧開發(fā)工作的指導(dǎo)，認真做好規(guī)劃與年度計劃的銜接，確保規(guī)劃目標(biāo)、工作任務(wù)圓滿完成。要保證規(guī)劃的嚴肅性和連續(xù)性。

2.完善制度。建立健全激勵約束機制，完善自下而上逐級報告工作和自上而下逐級監(jiān)測評價制度，推動扶貧開發(fā)工作健康有序地向前發(fā)展。建立針對縣鄉(xiāng)村扶貧開發(fā)工作的績效考核辦法和目標(biāo)管理體系，將資金管理、工作落實、自身建設(shè)等內(nèi)容納入考評范圍，考評結(jié)果作為下年資金項目安排的重要依據(jù)。健全財政扶貧資金績效考評的指標(biāo)體系，重點解決部分貧困地區(qū)工作滯后和不重視長效機制建立的問題。建立健全督查機制，明確督查的頻度和效果，解決扶貧開發(fā)中基層情況不明、信息不及時和數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確等現(xiàn)象，促進政策執(zhí)行難到位問題的解決。

3.創(chuàng)新舉措。根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀和全面建設(shè)小康社會的要求，把握好近期與長遠、局部和全局、經(jīng)濟發(fā)展與保護環(huán)境及節(jié)約資源的關(guān)系，摒棄把經(jīng)濟指標(biāo)作為扶貧開發(fā)評價的唯一尺度，倡導(dǎo)把促進貧困地區(qū)人民群眾的物質(zhì)生活狀況的改善、精神文化生活的豐富和自身發(fā)展的實現(xiàn)強度有機地統(tǒng)一起來。進一步突出能力建設(shè)，加大思想觀念更新和就業(yè)技能、實用技術(shù)培訓(xùn)力度，提高貧困群眾綜合素質(zhì)。實施全方位、多措施的大扶貧開發(fā)方式，在加強貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，特別注重發(fā)展縣域經(jīng)濟，引導(dǎo)、扶持連片貧困地區(qū)發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)，積極支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，提高扶貧科技含量，走產(chǎn)業(yè)化扶貧、科技扶貧的路子，促進貧困農(nóng)民增產(chǎn)增收。進一步健全社會保障和救助制度，按照“應(yīng)保盡保、分類施保、社會發(fā)放、信息管理”的原則，逐步健全農(nóng)村最低生活保障制度。進一步完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，建立健全特困群體的醫(yī)療、住房、子女入學(xué)等救助制度，努力使貧困人口享受到與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的基本保障。

（四）強化資金保障

1.增加投入。在爭取國家增加對武陵山連片貧困區(qū)中央財政扶貧資金的同時，縣、鄉(xiāng)財政把扶貧開發(fā)投入列入年度預(yù)算，加大對扶貧開發(fā)工作重點地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度。積極穩(wěn)妥推廣扶貧到戶的小額信貸和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化貸款投放，進一步擴大扶貧貸款規(guī)模。各部門安排的各類專項資金、項目在同等條件下都要武陵山連片貧困區(qū)傾斜。充分調(diào)動社會各界、企事業(yè)單位和個人的力量，逐步形成以政府投入為主導(dǎo)，社會多元化投入的“大扶貧”格局。

2.整合力量。首先是整合人力資源。連片貧困地區(qū)各個部門要圍繞扶貧開發(fā)，明確責(zé)任，各司其職。其次是整合資金。整合資金按照“統(tǒng)一規(guī)劃、各司其職、捆綁使用、用途不變、各記其功、形成合力”的原則進行整合，充分發(fā)揮各級各有關(guān)方面支農(nóng)惠農(nóng)資金使用的綜合效益。加強宏觀指導(dǎo)，搞好部門配合，改變過去過于分散使用扶貧資金的做法，在兼顧面上扶貧的同時，科學(xué)整合扶貧資源，集中力量重點解決突出問題。

3.嚴格管理。完善扶貧資金項目運行管理制度，建立多維監(jiān)管格局，確保扶貧資金用于與貧困戶有直接關(guān)聯(lián)的項目上，真正使貧困農(nóng)戶受益。加強扶貧資金管理，嚴格實行專戶管理制度和財政報賬制度，確保扶貧資金封閉運行，?？顚Ｓ?。實施好扶貧資金“陽光工程”，扶貧資金的分配、使用一律實行公告、公示和責(zé)任追究制，扶貧項目的實施一律實行事前論證與事后驗收制。認真執(zhí)行《財政扶貧資金績效考核辦法》，完善“財政扶貧資金管理監(jiān)測信息系統(tǒng)”，利用現(xiàn)代技術(shù)手段強化資金監(jiān)管，確保資金安全有效使用。加強對扶貧資金項目的檢查和審計，防止出現(xiàn)各種違規(guī)違紀(jì)問題。

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[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]endprint