戶籍改革背景下農(nóng)村宅基地退出機制研究

孔東菊

( 安徽工業(yè)大學 公共管理與法學院，安徽 馬鞍山243032)

一、引言

隨著戶籍制度改革的進一步推進和實施，農(nóng)村空閑宅基地的處置和有效利用問題成為農(nóng)村土地改革的難點之一，也引起了學界的廣泛關注。研究者圍繞著宅基地使用權(quán)的制度功能、宅基地退出影響因素、部分省市宅基地退出實踐等問題進行了積極的理論探討和調(diào)研分析，并建言獻策。但由于我國不同區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平、城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)化發(fā)展進程等方面存在一定差異，部分研究結(jié)論帶有明顯的區(qū)域性特征。安徽是農(nóng)業(yè)大省和農(nóng)民工輸出大省，城鎮(zhèn)化率低于全國平均水平。在2001年到2020年期間，全省總體目標是實現(xiàn)1200 萬左右農(nóng)民工進城落戶［1］，與此同時，農(nóng)村將陸續(xù)產(chǎn)生大量的空閑宅基地。如何引導農(nóng)民自愿有序地退出宅基地并對之加以充分利用，已有的研究成果雖然具有一定的借鑒價值，但不宜完全照搬。鑒于此，本文通過對安徽省農(nóng)村宅基地退出現(xiàn)狀進行調(diào)研分析，探究其中存在的主要問題及成因，并就引導農(nóng)民自愿有序退出空閑宅基地提出具體建議，以期對提高農(nóng)村土地利用效率、保護轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的合法權(quán)益、推進新型城鎮(zhèn)化建設有所裨益。

二、安徽農(nóng)村空閑宅基地退出的現(xiàn)狀及特點

2014年2月，課題組采用問卷調(diào)查與訪談相結(jié)合的方式，以戶為單位，對安徽省農(nóng)村空閑宅基地退出現(xiàn)狀進行專項實地調(diào)查。被調(diào)查對象分別來自5個市的8個縣，共740 戶。調(diào)查共發(fā)放問卷740 份，收回有效問卷712 份，涉及人口1358 人( 被調(diào)查對象分布見表1)。調(diào)查內(nèi)容包括“城鎮(zhèn)購置住房情況”、“宅基地退出意愿及影響因素”及“宅基地退出方式”三大部分。調(diào)查區(qū)域跨長江南北，與市區(qū)距離8 ～80 公里不等，與縣城距離1 ～36 公里不等，與集鎮(zhèn)距離1 ～12 公里不等，其經(jīng)濟狀況代表了安徽省內(nèi)不同區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平，相關數(shù)據(jù)分析的結(jié)果基本可以反映安徽省農(nóng)村空閑宅基地退出的實際情況。

表1 被調(diào)查對象地區(qū)分布情況

根據(jù)本次調(diào)查結(jié)果，戶籍改革背景下安徽省農(nóng)村空閑宅基地退出呈現(xiàn)出如下現(xiàn)狀與特點:

(一)具備退出農(nóng)村宅基地條件的農(nóng)戶越來越多

宅基地是農(nóng)村居民實現(xiàn)居住權(quán)的基本保障，退出宅基地的前提條件是使用權(quán)人不依賴該宅基地就可實現(xiàn)居住保障。近年來，隨著農(nóng)村家庭收入水平的提高，部分人移居城鎮(zhèn)的意愿越來越強。本次調(diào)查提交有效問卷的712 戶中，67 戶已在城鎮(zhèn)購置住房，約占調(diào)查總數(shù)的9%，另有98 戶未來5 ～10年有在城鎮(zhèn)購置住房的打算，約占調(diào)查總數(shù)的14%。這部分農(nóng)村居民移居城鎮(zhèn)后，農(nóng)村現(xiàn)有宅基地的居住權(quán)保障功能將消失，從而具備了退出的現(xiàn)實條件。此外，另有20 戶因繼承、受贈等原因?qū)嶋H擁有兩處以上的宅基地，除實際居住使用部分外，多出的宅基地也具備退出條件。

(二)農(nóng)戶退出空閑宅基地的主觀意愿低下

盡管部分農(nóng)民具備了退出宅基地的現(xiàn)實條件，但大部分人并不愿意將宅基地退回農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。本次調(diào)查顯示，截至2014年1月，共有80 戶的宅基地及其所建房屋空閑，其中，位于縣城或集鎮(zhèn)邊緣地區(qū)的20 戶將房屋出租，其余部分都處于閑置狀態(tài)。但當被問及是否愿意退出宅基地時，312 戶表示，現(xiàn)在不會考慮退出宅基地，至于將來愿不愿意退出，需視具體情況而定，占調(diào)查總數(shù)的43．8%;364 戶表示無論是否具備移居城鎮(zhèn)的條件，都不愿意退出農(nóng)村宅基地，占調(diào)查總數(shù)的51．1%;僅有36 戶表示移居城鎮(zhèn)后愿意退出，占調(diào)查總數(shù)的5．1%( 見表2)。而上述已具備退出宅基地現(xiàn)實條件的80 戶中，11 戶表示暫不確定，其余均表示不愿意退出。從主要影響因素看，宅基地退出補償標準和城鎮(zhèn)生活保障問題是影響農(nóng)民退地意愿的兩大顯著因素。

(三)宅基地退出機制尚未形成

宅基地退出是一個復雜的過程，牽涉提起、接收、估價、補償、監(jiān)督等多個環(huán)節(jié)及所有權(quán)人、使用權(quán)人、補償義務人、監(jiān)督人等多個主體，第三方的參與和服務必不可少。因此，需要形成完備的宅基地退出機制，通過一定的運作方式將各個相關要素聯(lián)系起來，使之協(xié)調(diào)運行發(fā)揮作用［2］。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雖然安徽省政府在2013年11月出臺《關于深化農(nóng)村綜合改革示范試點工作的指導意見》( 下稱《指導意見》)，決定在全省20個縣( 區(qū))開展農(nóng)村綜合改革示范試點工作，提出堅持自愿、有償原則，建立宅基地退出補償激勵機制的政策，但大部分農(nóng)民對此政策并不了解，也不清楚如何通過諸如土地流轉(zhuǎn)服務中心這類第三方組織來退出空閑宅基地，農(nóng)村村( 居)委會或村民小組一般只對整體推進的農(nóng)村土地整治項目區(qū)域的宅基地退出進行宣傳和動員，對空閑的零散宅基地退出關注較少，也沒有農(nóng)戶已實際退出空閑的宅基地。

表2 宅基地退出意愿及影響因素

(四)農(nóng)民“惜地”心理對農(nóng)村戶籍改革形成一定制約

一般而言，戶籍制度改革的推進會加快農(nóng)村居民城鎮(zhèn)化的進程，對農(nóng)村空閑宅基地的退出也會有一定的推動作用，然而實際情況并非如此。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，與在城鎮(zhèn)購置住房的強烈意愿形成鮮明對比的是，對于是否打算改變自己的農(nóng)村戶籍入戶城鎮(zhèn)，農(nóng)戶普遍表現(xiàn)得非常理性和謹慎。202戶表示條件成熟時愿意轉(zhuǎn)戶，498 戶表示無論是否在城鎮(zhèn)購置住房，均不考慮轉(zhuǎn)戶，12 戶表示暫不確定。愿意轉(zhuǎn)戶的農(nóng)戶中，171 戶是考慮孩子入學和升學方便。對不愿意轉(zhuǎn)戶的農(nóng)戶而言，擔心將來需要退出農(nóng)村土地和擔心城鎮(zhèn)生活成本過高是兩大主導影響因素，372 戶表示，盡管目前轉(zhuǎn)戶不強制要求退出農(nóng)村土地，但對于將來會不會強制退出，存在擔憂，占調(diào)查總數(shù)的52．2%。隨著城鄉(xiāng)戶籍福利差別的逐步縮小和城鎮(zhèn)基本公共服務覆蓋面的不斷擴大，城鎮(zhèn)戶籍的吸引力將會進一步降低，農(nóng)民普遍存在的“惜地”心理已對推進戶籍制度改革形成一定制約。

三、安徽農(nóng)村宅基地退出存在的主要問題及成因

安徽省農(nóng)村空閑宅基地退出所呈現(xiàn)出的上述現(xiàn)狀與特點在我國廣大農(nóng)村地區(qū)具有一定的普遍性，也體現(xiàn)了明顯的農(nóng)業(yè)大省的地方特色，存在的問題十分突出，具體表現(xiàn)在以下四個方面:

(一)宅基地使用權(quán)的復雜功能對農(nóng)戶退出空閑宅基地形成外部障礙

一項具體法律制度的設計除了要體現(xiàn)公平、公正等法的一般性價值之外，也會有其相對特定的制度功能［3］。我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度承載著多重制度功能。首先，宅基地使用權(quán)是農(nóng)民基于集體成員的身份無償取得，從歷史維度看，宅基地的無償分配是國家將原本屬于農(nóng)民所有的宅基地無償收歸集體以后作出的一種歷史補償，不可避免地被打上了身份性和福利性的烙?。?］。因此，社會保障功能應是其首要功能。其次，宅基地使用權(quán)建立在土地這一稀缺資源之上，承載著重要的財產(chǎn)利益，特別是2007年我國《物權(quán)法》將其明確規(guī)定為一種用益物權(quán)，農(nóng)民對自己的宅基地不僅擁有占有和使用的權(quán)利，更讓收益權(quán)成為一種可能，因而具有重要的經(jīng)濟性功能。此外，宅基地使用權(quán)的平等無償分配還表征著農(nóng)民在土地利用方面得到了平等對待，同時也確認了農(nóng)民家庭組織與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的歸屬關系及其行政管理關系，體現(xiàn)了一定的政治性功能。

宅基地使用權(quán)制度的上述功能既相互依存，又存在一定的張力。對于農(nóng)民而言，保障功能是基本，宅基地不僅是實現(xiàn)居住權(quán)的物質(zhì)基礎，更具有生存、失業(yè)、養(yǎng)老等多種社會保障功能和重要的心理保障功能［5］，在新的功能替代性政策或制度實施之前，難言放棄。這一點在中老年農(nóng)民身上體現(xiàn)得特別明顯。本次調(diào)查中，年齡在45 歲以上的農(nóng)民普遍認為，隨著年齡的增長，在城市獲得就業(yè)的機會將會越來越少，在完全實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障均等化之前，耕地和宅基地仍然是將來生活的根本保障，即使宅基地及住房閑置，也不愿退出。

(二)現(xiàn)行宅基地取得與使用制度導致農(nóng)戶退出空閑宅基地缺乏外在壓力

建國以來，我國宅基地所有及使用制度經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段。現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度形成于20 世紀60年代，依照我國《土地管理法》等相關法律的規(guī)定，宅基地使用權(quán)的取得遵循無償取得和“一戶一宅”原則，只要具有農(nóng)村集體組織成員的身份且無宅基地，就可以“戶”為單位，申請獲取一定面積的宅基地，用于建造房屋及其他附屬設施，沒有限定使用年限，也沒有明確宅基地使用權(quán)的消滅原因。這種制度安排對于保障農(nóng)村居民的居住權(quán)和農(nóng)村社區(qū)秩序穩(wěn)定具有積極作用。隨著我國城鎮(zhèn)化建設的加快，移居城鎮(zhèn)的農(nóng)村居民越來越多，盡管宅基地對于他們而言已不再具有居住保障功能，但上述制度安排則意味著繼續(xù)占有宅基地既沒有制度約束，也沒有經(jīng)濟壓力，導致大部分人不愿主動退出宅基地，甚至存在“不占白不占”的心理，本次調(diào)查中，就有12．9%的農(nóng)戶表示“無償使用，沒必要退出”。

(三)低標準補償導致農(nóng)戶退出空閑宅基地缺乏內(nèi)在動力

關于農(nóng)戶退出宅基地是否能獲得相應的補償以及如何補償問題，我國現(xiàn)行法律沒有明確規(guī)定，實踐中各地的做法也不一致。安徽省近年來探討以現(xiàn)金補償?shù)姆绞焦膭钷r(nóng)戶退出空閑宅基地。2014年7月，安徽省國土資源廳根據(jù)安徽省政府2013年11月出臺的《指導意見》制定具體的實施方案，規(guī)定農(nóng)村村民主動退出依法取得使用權(quán)的宅基地的，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織予以補償或政府予以獎勵，并采取經(jīng)濟或其他手段予以激勵。對于具體補償標準，《指導意見》及其實施方案均未提及。2013年9月，安徽省宣城市寧國市政府出臺《寧國市農(nóng)村宅基地退出辦法( 試行)》，規(guī)定自愿退出宅基地每畝最高可獲6 萬元補助。針對這一補償標準，部分農(nóng)戶表示過低，但從政府的角度，就是按照這一補償標準，資金落實尚存在困難。因此，該政策的實際效果并不理想。本次調(diào)查中，大部分受訪農(nóng)戶表示對于宅基地退出補償標準的確定依據(jù)并不清楚，但普遍認為當?shù)氐难a償標準過低，部分農(nóng)戶提出應按照城市擴建中土地征收的補償標準予以補償，現(xiàn)行補償標準與他們的心理預期尚存在很大的差距，難以形成有效的激勵作用。

(四)宅基地退出機制缺失對空閑宅基地退出造成現(xiàn)實困難

隨著農(nóng)村閑置宅基地越來越多，建立完善的宅基地退出機制已成為現(xiàn)實需要。2013年，安徽省政府提出嘗試建立多元統(tǒng)一的農(nóng)村土地市場，但在實施過程中遭遇瓶頸［6］。究其原因，首先，宅基地所有權(quán)主體虛化。根據(jù)我國《憲法》及《土地管理法》的規(guī)定，包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，但這種所有權(quán)只是名義上的所有權(quán)，不具備所有權(quán)的本質(zhì)特征［7］，村( 居)委會與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間一直缺乏準確的定性和職能劃分。這種立法現(xiàn)狀造成宅基地退出關系中主體定位模糊，如何確定宅基地退出的提起人、接收人及補償義務人，如何確定村( 居)委會的地位與作用等都成為現(xiàn)實難題。其次，宅基地退出補償標準缺乏科學的參考依據(jù)。宅基地退出中，補償標準是影響農(nóng)民退地意愿的核心因素之一。目前，無論是宅基地流轉(zhuǎn)還是退出，均缺乏科學的價格估算標準，各地確立的補償標準主要由政府確定，農(nóng)民全程沒有參與，對于確立依據(jù)也知之甚少，難以保證補償標準的合理性。其三，宅基地退出缺乏暢通的渠道和規(guī)范的程序。宅基地退出是一個復雜的過程，需要規(guī)范的程序和多方參與。從本次調(diào)查情況來看，盡管全省絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建立了土地流轉(zhuǎn)服務中心，但主要是服務于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“四荒”土地的大面積流轉(zhuǎn)，幾乎不涉及宅基地的流轉(zhuǎn)與退出服務，宅基地退出缺乏通暢的渠道和必要的程序保障。此外，宅基地退出補償資金難以落實，宅基地退出過程中農(nóng)民權(quán)益受損也缺乏相應的救濟渠道。上述問題的存在導致宅基地退出實際操作難度大。

四、引導農(nóng)民自愿有序退出空閑宅基地的建議

(一)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障，破除農(nóng)民退地的外部障礙

長久以來，我國存在城鄉(xiāng)二元戶籍制度和二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，無論是上世紀80年代之前的“計劃型”社會保障制度，還是改革后的社會保障制度，都體現(xiàn)了重大的城鄉(xiāng)差別［8］。據(jù)統(tǒng)計，目前城鄉(xiāng)戶籍有60 多種不平等福利［9］。實踐中，盡管我國正在積極推進城鄉(xiāng)社會保障一體化建設，但總體而言，農(nóng)村的社會保障項目較少，保障水平也較低。2011年，安徽省將新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險合并實施，年滿60 歲的農(nóng)村居民每月可領取55 ～75 元不等的基本養(yǎng)老保險金，農(nóng)村醫(yī)療保險、最低生活保障等社會保障措施也正在逐步完善，但這遠不能滿足農(nóng)民的實際生活需要。

而通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障均等化，可以使宅基地制度發(fā)生以下轉(zhuǎn)變:第一，通過各項社會保障措施的落實逐漸替代宅基地使用權(quán)的社會保障功能，消除退地農(nóng)民的后顧之憂;第二，逐漸消除城鄉(xiāng)居民在社會保障方面的差異，以全體居民的社會保障平等和公平替代農(nóng)村居民在宅基地獲取方面的平等和公平; 第三，促進我國社會結(jié)構(gòu)由城鄉(xiāng)二元社會向城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的一元社會轉(zhuǎn)型，包括宅基地使用權(quán)在內(nèi)的土地制度在基層行政管理中的紐帶作用將會被新的社會管理體制所替代。至此，宅基地使用權(quán)制度所擔負的社會保障功能和政治性功能將完成其歷史使命，經(jīng)濟性功能將得到凸顯，農(nóng)民退出空閑宅基地的行為將僅表現(xiàn)為一種財產(chǎn)處分行為，不會再受到體制性束縛。

(二)回歸宅基地使用權(quán)用益物權(quán)權(quán)能，提高農(nóng)民退地的積極性

用益物權(quán)是對他人所有的物在一定范圍內(nèi)進行占有、使用和收益的權(quán)利。盡管我國《物權(quán)法》將宅基地使用權(quán)規(guī)定為一種用益物權(quán)，但未明示其應否享有收益這一核心權(quán)能，從其他法律的規(guī)定中也未能尋找到關于其收益的規(guī)制，市場化即用益物權(quán)意義上收益并未實質(zhì)性實現(xiàn)［10］。這種權(quán)能殘缺的現(xiàn)狀使得宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)價值難以體現(xiàn)，農(nóng)民在衡量退地補償標準時缺少了客觀的參照依據(jù)，一定程度上損害了農(nóng)民退地的積極性。因此，在實現(xiàn)宅基地使用權(quán)功能轉(zhuǎn)型的同時，應回歸其用益物權(quán)權(quán)能。

首先，宅基地使用權(quán)人享有收益權(quán)是用益物權(quán)的應有之義。用益物權(quán)是以使用收益為目的而設定的物權(quán)類型，使用和收益應是其核心權(quán)能。在我國農(nóng)村社會保障體系逐步健全之前，為保障農(nóng)民的基本生活，學界對宅基地使用權(quán)的權(quán)能作出了限縮解釋，這符合我國社會實際需要。隨著我國城鄉(xiāng)社會保障體系的逐步健全和宅基地使用權(quán)經(jīng)濟性功能的回歸，宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能應予恢復。

其次，宅基地使用權(quán)人享有處分權(quán)與用益物權(quán)的權(quán)能并無矛盾。關于用益物權(quán)應否具有處分權(quán)能，關鍵在于對“處分”的不同理解。德國著名學者拉倫茨教授認為:“處分行為是指直接作用于某項現(xiàn)存權(quán)利的法律行為，如變更、轉(zhuǎn)讓某項權(quán)利，在某種權(quán)利上設定負擔和取消某項權(quán)利等。處分的對象永遠是一項權(quán)利或一項法律關系?！保?1］可見，從法律處分的角度，雖然作為權(quán)利客體的物不能作為處分的標的，但權(quán)利或法律關系則可以作為處分的標的，這一點也可以從我國建設用地使用權(quán)的權(quán)能內(nèi)容中得到印證。具體到宅基地使用權(quán)，權(quán)利人不能享有對宅基地的處分權(quán)，但是可以享有對宅基地使用權(quán)的處分權(quán)，應允許其將宅基地使用權(quán)這種用益物權(quán)處分給他人而獲得收益。

在農(nóng)村，土地和房屋是農(nóng)民最主要的財產(chǎn)，賦予宅基地使用權(quán)人通過處分獲得收益，可以真正實現(xiàn)宅基地使用權(quán)及其房屋的財產(chǎn)價值，不僅有利于增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，為轉(zhuǎn)戶農(nóng)民市民化提供物質(zhì)基礎，還可以為退地補償提供參考標準，保障農(nóng)民在退地時能獲得合理的補償，加之日益健全的社會保障體系解除了農(nóng)民退地的后顧之憂，農(nóng)民退出閑置宅基地的積極性將會得到提高。

(三)完善宅基地使用權(quán)制度，為宅基地退出提供制度約束

基于實現(xiàn)社會保障功能的需要，我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有無償性和無固定期限性特征，對空閑宅基地的有序退出形成制度障礙。不過，《物權(quán)法》第153 條規(guī)定: “宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定?！边@為宅基地使用權(quán)制度的完善留下了空間。只有通過修改相關立法，從宅基地使用權(quán)的取得、使用、退出等方面進行體系性修正，才能對宅基地使用權(quán)人形成一定的制度約束，為空閑宅基地的有序退出提供法制制約。

首先，改變本集體成員無償取得與使用為有條件有償取得與使用。宅基地使用權(quán)是他物權(quán)，剝除其社會保障功能后，宅基地使用權(quán)的取得是有償還是無償，應由宅基地所有人與使用人協(xié)商，而不應由國家統(tǒng)一規(guī)定［12］。本集體成員首次取得宅基地，在堅持“一戶一宅”原則下可獲取不超過面積標準的宅基地，是否需要支付使用費用可由集體根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟條件和土地供求狀況確定;對于超占、多占的宅基地，應支付相應的使用費。

其次，確立非本集體組織成員有償使用制度。非本集體成員不能直接從集體組織取得宅基地使用權(quán)，對于通過受讓或繼承房屋而取得宅基地使用權(quán)的應支付相應的使用費。

再次，改變宅基地使用權(quán)無期限性為有期限性。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，宅基地使用權(quán)是無期限物權(quán)，與宅基地所有權(quán)存在沖突。為了防止宅基地所有人的權(quán)利落空，體現(xiàn)他物權(quán)的特質(zhì)，宅基地使用權(quán)應設置一定的期限，使用權(quán)期滿使用人可根據(jù)需要申請續(xù)期。

最后，明確宅基地使用權(quán)終止的原因。宅基地使用權(quán)作為一項定限物權(quán)，有取得就有終止?！锻恋毓芾矸ā返?5 條規(guī)定，農(nóng)村集體組織在三種情形下經(jīng)批準可以收回土地使用權(quán):為鄉(xiāng)( 鎮(zhèn))村公共設施和公益事業(yè)建設，需要使用土地的; 不按照批準的用途使用土地的; 因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的?！锻恋毓芾矸ā吠瑫r規(guī)定因鄉(xiāng)( 鎮(zhèn))村公共設施和公益事業(yè)建設需要收回宅基地的，對土地使用權(quán)人應當給予適當補償。除上述情形外，有下列情形之一的，宅基地也應退出:一是農(nóng)民自愿退出宅基地且不再申請的;二是農(nóng)戶全部遷出該集體組織后原申請的宅基地使用期滿或遷居后宅基地上房屋損毀不宜居住的; 三是因轉(zhuǎn)讓、繼承、贈與等原因，一戶擁有兩處以上宅基地，多占用部分使用期滿或宅基地上房屋損毀不宜居住的。上述原因退出宅基地的，均應給予適當補償。

(四)建構(gòu)合理的宅基地退出機制，為宅基地退出提供可行路徑

宅基地退出機制構(gòu)建及具體的操作模式在我國很多省市已有實踐，學者研究認為，不同模式的適用性與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平有較大關系［13］。安徽地處中部，經(jīng)濟發(fā)展水平、社會保障水平及農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)率均較低，上海、浙江、江蘇等經(jīng)濟發(fā)展水平較高地區(qū)的實踐模式雖然存在可資借鑒之處，但并不完全適用①上海各區(qū)縣主要采用貨幣補償、宅基地換房、宅基地換宅基地三種模式;浙江在全省推廣“以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障”的“嘉興模式”;江蘇省宿遷市按照市場化手段收購農(nóng)村閑置宅基地，以不低于農(nóng)村征收同類土地的補償標準給予補償。上述三種宅基地退出模式均需要政府投入大量資金。詳見http: //jsjjb． xhby． net/html/2009－ 07/22/content_36662． htm; http: //china． findlaw． cn/fangdichan/zhaijidi/zjdzh/25759．html;http: //js．xhby．net/system/2009/06/12/010523981．shtml。。因此，對于經(jīng)濟相對落后地區(qū)，可考慮從以下方面予以構(gòu)建:

首先，明確村級農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為宅基地的所有人，是退出宅基地的接受人和直接補償義務人，在符合退出條件農(nóng)民不主動退出的情形下，也是宅基地退出的提請人。區(qū)分作為村民自治組織的村( 居)委會與村集體經(jīng)濟組織的職能范圍，村( 居)委會應對空閑宅基地退出工作進行監(jiān)督。

其次，建立農(nóng)村宅基地退出平臺。宅基地分布具有分散零星的特點，退回的宅基地除分配給集體組織其他成員使用外，都面臨著成片使用和補償資金難以到位的難題。為了有效解決上述難題，宅基地退出平臺的構(gòu)建需從三方面展開:第一，為了實現(xiàn)退出宅基地地塊“化零為整”，以方便成片使用，可由縣級或市級地方政府設立具有融資、管理、指標流轉(zhuǎn)職能的農(nóng)村集體建設用地收儲中心，對退出的空閑宅基地進行收儲; 第二，為了彌補村集體經(jīng)濟組織補償能力不足，可建立主要來源于各級政府、社會、個人投資等渠道的宅基地退出補償專項保障基金，與收儲中心結(jié)合，以確保宅基地退出補償資金落實到位［14］;第三，依托已存在的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)服務中心，建立宅基地退出服務機構(gòu)，負責本行政區(qū)域內(nèi)各村集體經(jīng)濟組織宅基地退出的信息發(fā)布和數(shù)據(jù)統(tǒng)計，并為閑置宅基地的退出與接收提供中介服務。

最后，確立合理的補償。第一，創(chuàng)新補償形式?？臻e宅基地退出后，可根據(jù)農(nóng)民意愿和實際需要及集體經(jīng)濟組織的補償能力，由雙方協(xié)商具體的補償方式，如現(xiàn)金補償、宅基地換社保、提供就業(yè)培訓、給予住房補貼、按其退出的宅基地面積給予相應的養(yǎng)老生活補助［15］，等等。第二，確立合理的補償標準。受農(nóng)村土地區(qū)位特征、用途管制等因素的影響，通過現(xiàn)金補償?shù)难a償標準應參考當?shù)氐膮^(qū)位價值、環(huán)境質(zhì)量、成片使用方式及預期收益等多重因素確定，而不應參照城市建設用地價格確定［16］。第三，為保證補償標準確立的公平性，應探索引入第三方評估機制，由具備相應資質(zhì)的第三方評估機構(gòu)和評估人員依據(jù)法定規(guī)程對補償標準進行測算和評估，出具評估結(jié)果，并依法承擔相應責任。

此外，為保障宅基地退出工作的順利進行，宅基地使用權(quán)確權(quán)登記、宅基地退出監(jiān)管及退出過程中的權(quán)利救濟等相關政策的銜接與組合也必不可少，相關機制亦需要逐步建立和完善。

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