建構(gòu)中國特色村級(jí)民主治理模式——對話中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村社會(huì)問題研究中心秘書長李人慶

本刊記者 徐培武

建構(gòu)中國特色村級(jí)民主治理模式
——對話中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村社會(huì)問題研究中心秘書長李人慶

本刊記者 徐培武

李人慶，中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村社會(huì)問題研究中心秘書長、聯(lián)合國糧農(nóng)組織發(fā)展項(xiàng)目專家、世界銀行國務(wù)院扶貧辦社區(qū)主導(dǎo)發(fā)展項(xiàng)目專家、農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策專家。長期從事中國農(nóng)村發(fā)展工作研究，主要研究領(lǐng)域?yàn)檗r(nóng)村組織制度建設(shè)和社區(qū)發(fā)展等。

現(xiàn)階段我國村級(jí)治理依然面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

記者：現(xiàn)階段我國村級(jí)治理的現(xiàn)狀如何？重點(diǎn)和難點(diǎn)在哪里？

李人慶：現(xiàn)階段我國村級(jí)治理的狀況，并不十分令人滿意，特別是選舉后村級(jí)治理依然面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。與民爭利，小官巨腐，已成為當(dāng)前基層社會(huì)沖突和干群關(guān)系緊張、基層社會(huì)不穩(wěn)定的主要因素之一。雖然《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》已實(shí)施了將近16年，但民主選舉后的三個(gè)民主，即民主決策、民主管理、民主監(jiān)督并沒有得到有效的制度性保障。其重點(diǎn)在于對于村集體資產(chǎn)、資源、資金的支配使用和重大事項(xiàng)的決策；難點(diǎn)在于如何規(guī)范選舉后村級(jí)權(quán)力的行使，具體落實(shí)基層民主，真正使權(quán)為民所用。

記者：寧?？h制定《村級(jí)權(quán)力清單36條》，您覺得它的意義何在？

李人慶：寧海36條權(quán)力清單的改革，抓住了當(dāng)前農(nóng)村基層治理存在的民主選舉后由于權(quán)力過于集中，不受監(jiān)督、沒有規(guī)范、擅權(quán)專權(quán)亂權(quán)，從而導(dǎo)致民主選舉村級(jí)權(quán)力爭權(quán)更為加劇、治理問題更為嚴(yán)峻的問題本質(zhì)與亂象，按照依法治國的發(fā)展理念，通過“全面清權(quán)、簡政放權(quán)、科學(xué)確權(quán)、規(guī)范用權(quán)、嚴(yán)格控權(quán)”下的清單管理，實(shí)現(xiàn)了對村級(jí)權(quán)力行使的規(guī)范化管理。實(shí)現(xiàn)了讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)在籠子里。實(shí)現(xiàn)了從選舉民主向治理民主的轉(zhuǎn)變，是依法治國在村莊治理的制度創(chuàng)新和具體實(shí)踐，也是對村民自治制度的深化完善和發(fā)展。

36 條找準(zhǔn)了監(jiān)督的關(guān)鍵點(diǎn)和著力點(diǎn)

記者：當(dāng)下，“小官巨貪”現(xiàn)象較為嚴(yán)重，權(quán)力清單對遏制這一惡疾有那些積極作用?

李人慶：權(quán)力清單抓住規(guī)范村干部權(quán)力運(yùn)行這一核心，梳理村級(jí)組織和村干部權(quán)力事項(xiàng)，細(xì)化小微權(quán)力的運(yùn)行程序，做到定位準(zhǔn)確、邊界清晰，找準(zhǔn)了監(jiān)督的關(guān)鍵點(diǎn)和著力點(diǎn)，使權(quán)力監(jiān)督真正起到了標(biāo)本兼治的作用。它通過規(guī)權(quán)、確權(quán)、限權(quán)和自下而上的民主監(jiān)督，通過徹底消除了以權(quán)謀私的制度土壤和尋租空間，將反腐戰(zhàn)線提前到事前消解腐敗隱患，通過對村級(jí)權(quán)力的運(yùn)行過程進(jìn)行全程、實(shí)時(shí)、多方監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力行使的過程可檢查、結(jié)果可監(jiān)督、責(zé)任可追溯，將反腐建立在“不能貪、不敢貪”的制度保障基礎(chǔ)上。

記者：在村級(jí)治理中，以往比較倚重村干部的道德品行與個(gè)人能力，這樣做的好處和不足在哪里？

李人慶：民主選舉本身并沒有徹底解決選舉后權(quán)力行使和運(yùn)行的規(guī)范化的制度建設(shè)問題，選舉民主雖然是一個(gè)進(jìn)步，但距離選舉后的民主治理還有很大的距離。這就使得村民自治民主選舉本身，還是一個(gè)半拉子民主。選舉并沒有解決原有權(quán)力行使過程中的權(quán)力過度集中，專權(quán)擅權(quán)的問題，還是在選人的人治治理結(jié)構(gòu)中打轉(zhuǎn)；沒有跳出中國傳統(tǒng)政治文化理念和沒有改變原有的政治格局與政治生態(tài)。雖然中國傳統(tǒng)政治和官文化也有“當(dāng)官不為民作主，不如回家種白薯”的文化約束，但這只具有道德內(nèi)化和禮教上的意義，只是一種軟約束，并不具有強(qiáng)制力，并不足以保證權(quán)力民主運(yùn)行的客觀穩(wěn)定和可約束可控制。僅有自覺性是不夠的，還需要為權(quán)力建立起負(fù)面清單管理制度，劃清權(quán)力的邊界，當(dāng)邊界不清或有交叉的時(shí)候，公權(quán)力也容易以合法方式侵入私人領(lǐng)域，侵害公民權(quán)利。寧海36條權(quán)力清單改變原有人治政治文化中權(quán)力使用的隨意性，建立權(quán)力行使的制度性規(guī)范和監(jiān)督。為村級(jí)權(quán)力運(yùn)行建構(gòu)了制度化運(yùn)行軌道，從制度上保障和實(shí)現(xiàn)了“權(quán)為民所用”。只有通過依法治村、村民廣泛民主參與和治理的制度保障，才能保證社會(huì)公平正義和社會(huì)穩(wěn)定與長治久安。

法定職責(zé)必須為法無授權(quán)不可為

記者：是不是可以這樣理解，權(quán)力清單強(qiáng)化了制度，弱化了人治，從而逐步走向現(xiàn)代治理。那么，現(xiàn)代治理的主要特征是什么？

李人慶：盡管對于現(xiàn)代治理有多種定義，但現(xiàn)代治理(governance)與政府(government)的根本區(qū)別是前者強(qiáng)調(diào)的是管理的過程，后者強(qiáng)調(diào)的是一種制度結(jié)構(gòu)。治理涉及權(quán)力如何行使，誰具有影響力，誰具有決策權(quán)以及決策者如何負(fù)責(zé)的過程。合法、透明、可問責(zé)、回應(yīng)、有效、法治、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正等十項(xiàng)基本要素構(gòu)成了現(xiàn)代善治的基本制度特征。

記者：長期以來，村民對村級(jí)權(quán)力的認(rèn)識(shí)是模糊的，權(quán)力運(yùn)行圖讓村民就此“按圖索驥”實(shí)現(xiàn)對權(quán)力的有效監(jiān)督，把村干部的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。村民在運(yùn)用36條監(jiān)督權(quán)力的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)注意些什么？

李人慶：村民在運(yùn)用36條進(jìn)行民主監(jiān)督時(shí)，首先要學(xué)習(xí)好36條所規(guī)定的權(quán)力行使規(guī)則，在監(jiān)督時(shí)要堅(jiān)持“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”的基本原則，依法合規(guī)地履行相應(yīng)的民主權(quán)利，維護(hù)法律和規(guī)則的權(quán)威，就是保障公共利益和自身的利益。需要認(rèn)識(shí)所謂的“權(quán)為民所用”并不是“權(quán)為我所用”，這里的民，并不是一個(gè)單稱，而是復(fù)稱；指的是公共集體利益非個(gè)人利益。任何將個(gè)體利益凌駕于公共利益之上的行為都是以權(quán)謀私，都是對集體利益的侵犯。依法治村首先要大家共同遵守法律規(guī)則制度，維護(hù)法律權(quán)威和公共秩序與公共利益。

36 條是履行執(zhí)政為民依法治國的村級(jí)樣本

記者：“權(quán)力清單”追求的是法治治村，在建設(shè)法治中國的大背景下，它有怎樣的現(xiàn)實(shí)意義和歷史意義?

李人慶：現(xiàn)代治理和依法治國最重要和最關(guān)鍵的是依法治權(quán)。全面推進(jìn)依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)也在基層。十八屆四中全會(huì)提出治理現(xiàn)代化和推進(jìn)基層治理法治化，對增強(qiáng)基層干部法治觀念、加強(qiáng)基層法治機(jī)構(gòu)建設(shè)提出了具體改革要求，為破解村級(jí)反腐難題指明了方向。如何將這些要求落到實(shí)處，把村級(jí)權(quán)力牢牢束縛在制度籠子里？浙江寧海市村級(jí)權(quán)力36條權(quán)力清單改革試驗(yàn)正是在國家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型、政府職能轉(zhuǎn)變、反腐制度化建設(shè)這一宏觀背景下，在群眾路線和依法治國依法行政的政策指導(dǎo)方針下展開的一個(gè)地方鄉(xiāng)村治理改革與治理現(xiàn)代化的探索與嘗試。它是履行執(zhí)政為民、權(quán)為民所用和依法治國的村級(jí)樣本。通過36條權(quán)力清單消解了權(quán)力尋租的制度空間和清除了腐敗的制度性土壤，有效地改變了基層治理的政治生態(tài)和傳統(tǒng)人治的政治文化，對于解決中國鄉(xiāng)村基層民主實(shí)踐過程中存在的問題，對于建構(gòu)和探索新型的具有中國特色的村級(jí)民主治理模式，具有典范性的意義和價(jià)值。

網(wǎng)友說“村官權(quán)力”

村干部的權(quán)力說大很大，什么事都管；說小又很小，有時(shí)他什么也不管，甚至連村干部自己到底有哪些權(quán)力也不清楚。另一方面，村干部什么該做什么不該做，不光自己要清楚，也要讓村民知道。

——網(wǎng)友“鄭真”

村官村官，說是官，其實(shí)沒有公務(wù)員編制；說是民，其實(shí)權(quán)力傾城，儼然就是土皇帝。失去了監(jiān)督，一人一票自由選舉出來的“村官”，很可能變成了明目張膽的貪腐“蒼蠅”。

——“大少034”

頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳，并不能從根本上鏟除“小官巨腐”的土壤。要使這一問題得到根本性解決，出路就在加強(qiáng)“三個(gè)民主”建設(shè)，補(bǔ)齊村民自治的三塊短板。

——網(wǎng)友“王學(xué)進(jìn)”

“小官巨腐”其實(shí)并不意外，實(shí)為權(quán)力監(jiān)管在偷懶。

——網(wǎng)友“唐亦瑭”

村干部之所以能夠有條件貪污腐敗，其原因歸納起來無非就是幾個(gè)字——“位小權(quán)大少監(jiān)督”。

——網(wǎng)友“丹丹”