如何建立新型再生資源回收利用體系

文 / 周漢城

2006年起，商務(wù)部先后在全國開展三批再生資源回收體系建設(shè)試點工作，為實現(xiàn)試點城市的規(guī)?；?、集散市場、回收站和分揀中心的集約化方面做了許多切實可行的積極努力。然而，目前我國回收行業(yè)還存在無序回收、分揀的精細化水平低、回收規(guī)?；汀⒍愗撝氐葐栴}，嚴重制約著再生資源回收行業(yè)的發(fā)展。如何建立新型再生資源回收利用體系以實現(xiàn)行業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展，并在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中發(fā)揮積極的作用，是目前亟需解決的問題。

一、我國再生資源回收行業(yè)總體規(guī)模

目前，商務(wù)部共確定了99個試點單位（包括88個試點城市和11個集散市場），支持建設(shè)51550個回收站（點）、341個分揀中心和160多個集散市場。試點城市基本形成了“回收網(wǎng)點→分揀中心→集散市場”的“三位一體”回收體系模式。在試點工作的推動下，我國再生資源回收行業(yè)規(guī)模逐年擴大。2013年，全國主要品種回收總量1.68億噸，比2012年增長5%；回收總值5856億元，比2012年增長8%。2013年全國回收行業(yè)總體規(guī)模。

二、我國回收行業(yè)存在的主要問題及其產(chǎn)生原因分析

1. 網(wǎng)點建設(shè)遭遇“中國式阻力”

商務(wù)部開展回收體系試點工作支持建設(shè)的51550個回收站（點），陸續(xù)遭遇“中國式阻力”，主要表現(xiàn)在：

（1）回收站（點）被社區(qū)、城管、物業(yè)以不符合城市規(guī)劃、影響市容市貌為由陸續(xù)拆除。有些試點城市的回收站（點），拆除率達到90%以上，個別地區(qū)甚至全部被拆。規(guī)范化的回收站（點）一拆除，無序無照的回收游擊隊卷土重來。

（2）回收站（點）被出租牟利。一些地區(qū)回收站（點）并沒有由回收公司運營形成回收網(wǎng)絡(luò)，而是交給物業(yè)公司，由物業(yè)公司出租給外地個體回收戶收取租金。國家支持的回收站（點），成為物業(yè)公司等相關(guān)方面獲取租金（承包費）收益的“物業(yè)”。

（3）規(guī)范化的流動回收點（三輪車），被物業(yè)、城管阻擋在社區(qū)之外，而無照經(jīng)營的個體回收戶在社區(qū)自由回收。

這些“中國式阻力”，來源于我國較低的經(jīng)濟發(fā)展水平和國民素質(zhì)；來源于人們對再生資源的模糊認知；來源于隱藏在陽光背后那些說不清道不明的利益勾連。

2. 無序回收仍占主體，正規(guī)企業(yè)“吃不飽”

有回收，無網(wǎng)絡(luò)，無照、無環(huán)保、無組織的無序回收仍占主體，沒有形成以龍頭企業(yè)為主體的網(wǎng)絡(luò)。收集的廢品，大部分流向環(huán)保不達標的小利廢企業(yè)和小作坊，規(guī)范化企業(yè)收不到貨源，出現(xiàn)“吃不飽”現(xiàn)象。這種情況在廢家電行業(yè)表現(xiàn)得尤為突出。小企業(yè)、小作坊資源利用率低、排放大、污染重，正規(guī)的利廢企業(yè)資源利用率高、排放小、污染低。由此可見，混亂無序的回收，拉低了行業(yè)無害化水平。

3. 分揀環(huán)節(jié)精細化處理水平低

從總體水平看，分揀中心加工技術(shù)水平較低，不能做到精細分選處理、標準低、成份雜。有些打包廠為追逐利益，滲雜滲水，這種情況在廢紙打包行業(yè)尤為普遍。它導(dǎo)致一些大型利廢企業(yè)，放棄“國廢”，采用國外廢料。

4. 從分揀中心到集散市場的通道出現(xiàn)“短路”

在“三位一體”回收體系模式中，廢品從回收站（點）集中到分揀中心分選打包后，并不送往集散市場，而是直接送到利廢企業(yè)。從分揀中心到集散市場的通道出現(xiàn)“短路”。集散市場在“三位一體”回收體系中，處于可有可無的尷尬地位。

5. 集散市場定位偏差，功能缺失

集散市場不能在“三位一體”回收體系模式中起到引領(lǐng)和拉動作用，不能適應(yīng)再生資源產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的需要。主要存在四個問題：

（1）集散市場產(chǎn)業(yè)鏈短，功能單一，僅局限于廢品的集中、交易和分選，沒有“吃廢”功能，功能跟分揀中心重疊。

（2）集散市場缺乏信息、研發(fā)、培訓、標準和金融等服務(wù)功能，沒有搭建起公共平臺，難以做大做強。

（3）集散市場沒有環(huán)保集中處理設(shè)施，“三廢”不能有效地收集無害化處理，二次污染的情況比較普遍。

（4）集散市場經(jīng)營管理不規(guī)范，露天堆放，占位經(jīng)營，粗放拆解，隨意改線，市場低迷時拒交場租、水電費，甚至聚眾起哄，是一種低層次的原始業(yè)態(tài)。

6. 行業(yè)規(guī)?；潭容^低

行業(yè)回收主體多元而且分散，普遍存在“小、散、差”，全行業(yè)有回收企業(yè)13.7萬家，平均每家年回收量1000多噸。民營回收企業(yè)占企業(yè)總數(shù)的80%，占就業(yè)總?cè)藬?shù)的75%左右，是回收行業(yè)的主體，規(guī)?；髽I(yè)的回收量僅占回收總量的10%～20%。

7. 稅收政策抑制回收企業(yè)的健康發(fā)展

圖1 新型再生資源回收利用體系模式圖

現(xiàn)行稅收政策對回收企業(yè)全額征收增值稅，高稅負成為回收企業(yè)不可承受之重，回收企業(yè)開不起增值稅發(fā)票，干脆全部不開票，利廢企業(yè)得不到進項抵扣，增加了使用再生資源的成本。這個政策影響全產(chǎn)業(yè)鏈，也催生了地下增值稅發(fā)票交易市場，國家稅收流失得更加嚴重，這是一個使行業(yè)和政府“雙輸”的壞政策。

三、構(gòu)建新型再生資源回收利用體系

1. 為什么要構(gòu)建新型回收利用體系

現(xiàn)行政府對再生資源行業(yè)實行分段管理體制，商務(wù)部門管回收，發(fā)展和改革委部門管利用，環(huán)境保護部、工業(yè)和信息化部等部門管某類具體品種，政出多門，政策協(xié)調(diào)性差、效果小，甚至互為制約。一條完整的產(chǎn)業(yè)鏈，被政府那只“閑不住的手”切割為七零八落的幾大塊。

新型再生資源回收利用體系，可以把回收與利用這兩大板塊融為一體而形成一個互相依存、不可分割的完整產(chǎn)業(yè)體系，有助于促進政府政策的整合，促進產(chǎn)業(yè)鏈的整合，從而提高產(chǎn)業(yè)化水平。

2. 新型再生資源回收利用體系模式

給現(xiàn)行回收體系注入“吃廢”功能，把加工利用體系與回收網(wǎng)絡(luò)直接銜接，促進回收與利用二大板塊合二為一，打造以回收網(wǎng)點為基礎(chǔ)，以分揀中心為資源的集中和初加工中心，以產(chǎn)業(yè)園區(qū)為深加工和高值化利用基地，構(gòu)成“回收網(wǎng)點→分揀中心→產(chǎn)業(yè)園區(qū)”的新型再生資源回收利用體系。

在這個體系中，回收網(wǎng)絡(luò)是基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)化的著重點在于利用，而產(chǎn)業(yè)園區(qū)是產(chǎn)業(yè)化的重要載體。資源從回收網(wǎng)點到分揀中心進行精細化分選打包，直接流向產(chǎn)業(yè)園區(qū)進行加工利用。集散市場在這個體系中，僅在某些地區(qū)起著補充作用。如圖1所示。

3. 新體系的前端：回收網(wǎng)絡(luò)

以龍頭企業(yè)為主體，以分揀中心為“綱”，以回收網(wǎng)點為“目”。由龍頭企業(yè)根據(jù)戰(zhàn)略布局建設(shè)專業(yè)化的分揀中心，由分揀中心去銜接上游的回收站（點）。龍頭企業(yè)按照市場經(jīng)濟規(guī)律整合中小企業(yè)和個體經(jīng)營戶、拾荒人員等多方資源，采取連鎖、特許、加盟等多種方式來建立穩(wěn)定、高效的回收渠道，形成由龍頭企業(yè)統(tǒng)一調(diào)配資源，分散回收、統(tǒng)一銷售的回收網(wǎng)絡(luò)。

4. 新體系的后端：產(chǎn)業(yè)園區(qū)

資源由龍頭企業(yè)統(tǒng)一調(diào)配，從分揀中心直接送到產(chǎn)業(yè)園區(qū)，阻斷資源流向小利廢企業(yè)、小作坊的通道。產(chǎn)業(yè)園區(qū)著重構(gòu)造深度加工和高值化利用產(chǎn)業(yè)鏈，建設(shè)環(huán)保集中處理設(shè)施和公共支撐平臺，促進產(chǎn)業(yè)聚集，提升產(chǎn)業(yè)層次。

5. 園區(qū)化是再生資源產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的方向

以2012年為例，全國回收企業(yè)10多萬家，回收總量1.6億噸，回收總值5413.4億元。但是，僅僅前三批29個“城市礦產(chǎn)”示范基地，2012年的回收量就達2399.6萬噸，占全國回收總量的15%，回收值達1100億元，占全國回收總值的20%。產(chǎn)業(yè)園區(qū)可以促進資源的規(guī)?；?、高值化利用，提升產(chǎn)業(yè)規(guī)模，引領(lǐng)行業(yè)升級。它既是行業(yè)發(fā)展趨勢，也是產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的重要載體。

6. 園區(qū)化可以助推新型城鎮(zhèn)化

（1）新型城鎮(zhèn)化并非空中樓閣，需有產(chǎn)業(yè)支撐。產(chǎn)業(yè)園區(qū)通過構(gòu)造產(chǎn)業(yè)鏈，搭建公共平臺而形成企業(yè)集群和產(chǎn)業(yè)聚集，可以為城鎮(zhèn)化提供產(chǎn)業(yè)支持。如湖南汨羅、四川內(nèi)江、山東臨沂等地的園區(qū)，已經(jīng)成為當?shù)亟?jīng)濟增長極和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

（2）再生資源是勞動密集型產(chǎn)業(yè)，園區(qū)可以吸收大量農(nóng)民轉(zhuǎn)為產(chǎn)業(yè)工人，使農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)，從而解決城鎮(zhèn)化過程中大量農(nóng)民轉(zhuǎn)移的問題。再生資源每億元產(chǎn)值可增加就業(yè)500～1000人。

（3）產(chǎn)業(yè)園區(qū)堅持“減量化、資源化和無害化“的原則進行運作，是促進節(jié)能減排的綠色引擎，可以為新型城鎮(zhèn)化提供一個低碳、綠色和生態(tài)的區(qū)域環(huán)境。

四、構(gòu)建新型回收利用體系的幾個環(huán)節(jié)

1. 回收網(wǎng)點建設(shè)：規(guī)劃先行，整合為主

社區(qū)回收站（點）要列進城市規(guī)劃，新建社區(qū)預(yù)留固定回收站（點）的選址。老舊社區(qū)，由龍頭企業(yè)對原有的拾荒大軍采取“整合前端、收編隊伍”的方式，形成以龍頭企業(yè)為主體的回收網(wǎng)絡(luò)，阻斷資源流向小利廢企業(yè)和小作坊。

2. 分揀中心建設(shè)：專業(yè)化和現(xiàn)代化

支持龍頭企業(yè)建設(shè)符合環(huán)保要求的分揀中心，采用現(xiàn)代化分揀處理設(shè)備，開展技術(shù)升級改造，提高分揀加工技術(shù)裝備水平，實現(xiàn)分揀處理的精細化、標準化。

3. 改造升級集散市場

選擇一批具有規(guī)模優(yōu)勢和區(qū)域輻射作用的集散市場，參照“城市礦產(chǎn)”示范基地“七化”標準，改造升級為擁有深度加工和高值化利用產(chǎn)業(yè)鏈，有“三廢”集中處理設(shè)施，有平臺支撐的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。集散市場的改造升級要著重打造幾個功能：

（1）要與區(qū)域回收網(wǎng)絡(luò)和分揀中心直接銜接，實現(xiàn)資源大規(guī)模集聚，為下游筑好基礎(chǔ)。

（2）要有“吃廢”和“變廢為寶”的功能，構(gòu)造深度加工、高值化利用和廢料回用等環(huán)節(jié)的耦合銜接。

（3）要建設(shè)信息、研發(fā)、標準、培訓、物流倉儲、環(huán)境監(jiān)控、金融服務(wù)等服務(wù)功能，搭建公共支撐平臺，促進園區(qū)做大做強。

（4）要有“三廢”集中處理設(shè)施，防止二次污染。

（5）要有產(chǎn)、學、研聯(lián)合研發(fā)機制，打造共性關(guān)鍵技術(shù)開發(fā)能力和引進、消化、吸收國外先進技術(shù)的能力，成為行業(yè)科技創(chuàng)新基地。

（6）要探索差異化的商業(yè)模式，摒棄回收→集散→交易的“老物回”模式，引領(lǐng)行業(yè)升級。

此外，通過整頓小利廢企業(yè)小作坊的方式來規(guī)范產(chǎn)業(yè)園區(qū)的規(guī)范化生產(chǎn)經(jīng)營，也是是構(gòu)建新型再生資源回收利用體系的重要措施。

五、管理體制與政策

1. 實行“小政府”管理體制。改變現(xiàn)行多個部門對行業(yè)分段管理的體制，由一個部門主管，環(huán)保部門配合，以提高政策協(xié)調(diào)性和管理效率，促進回收和利用整合。

2. 完善再生資源法律法規(guī)體系。通過立法，給再生資源產(chǎn)品合法地位，強制生產(chǎn)企業(yè)按照適當比例使用再生料，用法律手段引導(dǎo)企業(yè)和消費者使用再生資源產(chǎn)品，并對那些回收率低、環(huán)境污染大、市場機制難以驅(qū)動的產(chǎn)品進行強制回收。

3. 完善回收行業(yè)稅收政策。建議對全國回收行業(yè)統(tǒng)一實行增值稅先征后退80%的優(yōu)惠政策，激活全產(chǎn)業(yè)鏈，使回收公司開得起增值稅發(fā)票，使利廢企業(yè)用得起再生資源。