淺論我國的農(nóng)村土地管理制度

賀飛

(河北省唐山市灤縣國土資源局,河北唐山 063700)

淺論我國的農(nóng)村土地管理制度

賀飛

(河北省唐山市灤縣國土資源局,河北唐山 063700)

伴隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,農(nóng)村土地管理制度所發(fā)揮的作用也越來越大。本文在對我國土地管理制度歷程分析的基礎(chǔ)上,以現(xiàn)有的我國農(nóng)村土地管理制度為前提,確定了優(yōu)化我國農(nóng)村土地管理制度的建議。該研究對促進(jìn)我國農(nóng)村土地管理制度的發(fā)展有一定的參考作用。

農(nóng)村 土地管理 制度

土地,是農(nóng)民賴以生存的最根本的生產(chǎn)資料,而土地管理是協(xié)調(diào)農(nóng)村發(fā)展最重要的內(nèi)容[1]。自從我國實(shí)施生產(chǎn)責(zé)任制以來,到目前為止,已經(jīng)形成了一套比較完善的土地管理制度[2]。不可否認(rèn),該套制度保證了我國農(nóng)村數(shù)十年的快速發(fā)展。但是,在新的發(fā)展時期,該套管理制度也暴露出了一系列的問題,在某種程度上已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前的發(fā)展環(huán)境。正因為如此,本文對我國的農(nóng)村土地管理制度進(jìn)行深入的研究。

1 我國土地管理制度歷程分析

新中國成立后,我國的中央人民政府頒布了《中華人民共和國土地改革法》,通過該法明確規(guī)定土地改革的目的是廢除地主階級封建剝削的土地所有制,實(shí)行農(nóng)民的土地所有制,借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)[3]。自此我國的土地管理制度的發(fā)展經(jīng)歷了三個不同的階段。第一個階段為初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社階段。在農(nóng)業(yè)合作化的過程中,首先是建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組,即在土地和其他生產(chǎn)資料私有和農(nóng)民家庭分散經(jīng)營的基礎(chǔ)上實(shí)行勞動互助,它使農(nóng)民組織起來,把農(nóng)民的一部分分散勞動變成了集中勞動[4]。在初級合作社的形式下,農(nóng)民對土地仍有私有權(quán),土地使用權(quán)則轉(zhuǎn)歸合作社,由合作社對土地統(tǒng)一經(jīng)營,土地所有權(quán)和使用權(quán)發(fā)生了分離。第二個階段為高級合作社和人民公社化階段。高級合作社指的是在土地等基本生產(chǎn)資料集體所有制的基礎(chǔ)上,實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營、集中勞動和按勞分配。入社農(nóng)民私有的土地?zé)o償收歸合作社集體所有,并取消了土地分紅。1958年,中國農(nóng)村掀起了公社化運(yùn)動,將其合并升級,建立起規(guī)模更大的人民公社,實(shí)行土地的公社所有,“一大二公”,“社政合一”,實(shí)行高度的集中和高度的平均主義。第三個階段為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制階段。1978年11月24日,安徽鳳陽小崗村18戶農(nóng)民簽訂的土地承包協(xié)議,掀開了中國農(nóng)村土地制度改革的新篇章。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在堅持集體土地所有制的前提下,改變了人民公社的集體經(jīng)營體制,建立起土地集體所有,家庭承包經(jīng)營,統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營的農(nóng)村土地制度。

2 我國農(nóng)村土地管理制度現(xiàn)狀分析

從我國現(xiàn)有的農(nóng)村土地管理制度的實(shí)際情況來看,主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

2.1 土地所有權(quán)的界定現(xiàn)狀

土地所有權(quán)的主體是農(nóng)民,國家是土地資源的最高所有者,并以責(zé)任承包的方式將所有權(quán)“轉(zhuǎn)移”到農(nóng)民手里。雖然從形式上說,這種所有權(quán)的界定比較明確,但從實(shí)際上來看,這種產(chǎn)權(quán)劃分就顯得過于籠統(tǒng)。也就是說,農(nóng)民雖然擁有土地的使用權(quán),但并沒有實(shí)際上的支配權(quán)[5]。土地所有權(quán)界定不明確,產(chǎn)權(quán)殘缺的情況,在數(shù)十年前表現(xiàn)出的危害并不明顯,但隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的不斷加快,關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)的糾紛越來越多,性質(zhì)也越來越嚴(yán)重,甚至在某種程度上動搖了政府的公信力。此外,現(xiàn)行土地管理制度對產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的管理并不完善,土地的私自買賣現(xiàn)象非常嚴(yán)重,不僅使得國家蒙受了不小的損失,還加劇了土地管理的混亂?？傊?土地所有權(quán)問題已經(jīng)成為困擾國家發(fā)展的重大問題,倘若得不到有效地解決,將可能產(chǎn)生難以預(yù)料的嚴(yán)重后果。

2.2 農(nóng)地分配制度現(xiàn)狀

現(xiàn)行的土地管理制度規(guī)定了在 2030 年之前的土地承包所有權(quán)形式不改變。但在再次對土地承包權(quán)進(jìn)行調(diào)整之前,會出現(xiàn)一些新的問題,如在承包期內(nèi)實(shí)行增人不增地,減人不減地的管理政策,在土地已經(jīng)基本承包完畢的情況下,新增人口無法獲得土地。因此,新增加人口的食糧就需要上一代人的土地來提供。但是,在當(dāng)今情況下,土地的糧食增產(chǎn)十分有限,根本不可能長期負(fù)擔(dān)日益增長的人口食糧,而新增人口為了生存,不得不外出務(wù)工,這就導(dǎo)致了農(nóng)民工問題的加劇。與此同時,現(xiàn)行的土地管理制度規(guī)定,土地是按家庭人口的數(shù)量來進(jìn)行分配的。按照這個規(guī)則,人口較多的家庭分到的土地自然也就越多,人們?yōu)榱双@得更多的土地,就會多生、超生,這等于變相鼓勵生育,與國家計劃生育的國策背道而馳。同時,由于總?cè)丝诘脑黾?人地矛盾將更加激化,糧食危機(jī)也會加快出現(xiàn)。

2.3 農(nóng)地征用制度現(xiàn)狀

盡管法律有明確規(guī)定,但現(xiàn)實(shí)中征收集體土地,并未區(qū)分公益性還是經(jīng)營性建設(shè)用地,這是征地范圍難以縮小的重要原因。未充分考慮土地轉(zhuǎn)性后的增值收益,對農(nóng)民的征地補(bǔ)償不到位,是導(dǎo)致被征地者與地方政府、開發(fā)商矛盾沖突的重要原因;集體土地上的房屋拆遷補(bǔ)償缺乏法律和行政法規(guī)依據(jù),地方政府的文件層級低,政策前后不銜接是導(dǎo)致拆遷難以及惡性事件頻發(fā)的重要原因。此外,土地征用的程序也不合理。目前的做法是：土地征用是政府行為。合理的做法：應(yīng)當(dāng)讓農(nóng)民與土地的最終使用者直接進(jìn)行交易,政府或土地管理機(jī)構(gòu)只是作為中間人。這個程序不改,農(nóng)民的合法權(quán)益是無法得到保障的。

2.4 土地資源配置現(xiàn)狀

取消農(nóng)業(yè)稅后,無法對土地這種最重要的生產(chǎn)資料進(jìn)行科學(xué)有效配置,農(nóng)民無論有無穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)外就業(yè)收入都不會輕易放棄承包地,這一點(diǎn)在廣大農(nóng)村表現(xiàn)得十分明顯[6]。例如,在土地收入日益難以滿足家庭需求的情況下,很多村的農(nóng)民家庭舉家外出務(wù)工,將土地留給勞動能力非常有限的老弱婦孺,甚至由于有的村莊外出務(wù)工人口太多,出現(xiàn)了大片良田被荒蕪的現(xiàn)象,嚴(yán)重浪費(fèi)了寶貴的土地資源。再加上土地流轉(zhuǎn)非常困難,使得“想種地的人沒地種,不想種地的人找不到人種”的現(xiàn)象更為嚴(yán)重?？傊?土地資源配置的不合理,嚴(yán)重干擾了農(nóng)村的現(xiàn)代化建設(shè)。

3 優(yōu)化我國農(nóng)村土地管理制度的建議

結(jié)合上文關(guān)于我國農(nóng)村土地管理制度歷程以及現(xiàn)狀的分析,本文確定以下優(yōu)化我國農(nóng)村土地管理制度的建議。

3.1 優(yōu)化土地的所有權(quán)

我國是社會主義國家,生產(chǎn)資料的社會主義公有制是我國的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。將土地收歸國有,賦予農(nóng)民永久的土地使用權(quán),通過這樣的改革,使土地的所有權(quán)和產(chǎn)權(quán)一目了然。國家可以通過法律手段,對土地的承包、轉(zhuǎn)讓、繼承或者征用進(jìn)行規(guī)范。同時,這種改革不僅使農(nóng)民真正擁有土地,而且生產(chǎn)承包制也不會改變。在國家處理土地征用的情況時,又可以根據(jù)明確的法律規(guī)定進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)有償收回?？傊?這種土地所有權(quán)的優(yōu)化,消除了因產(chǎn)權(quán)不明而導(dǎo)致的一系列問題,使得土地公有的性質(zhì)更加牢固,也使農(nóng)民對自己的土地更加放心。不僅有利于農(nóng)村的現(xiàn)代化建設(shè),對緩解土地資源短缺也有著非常重要的意義。

3.2 優(yōu)化農(nóng)村土地登記制度

完善農(nóng)村土地登記制度,農(nóng)村土地行政由審批管理轉(zhuǎn)向登記管理,不僅可以更有效保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利、規(guī)范農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn),而且可以在土地管理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)政府職能的依法轉(zhuǎn)變,這將是一項具有深遠(yuǎn)意義的改革。通過這項改革,國家成為了土地資源的管理者。首先,應(yīng)當(dāng)對目前全國土地資源進(jìn)行普查,對這些土地的所有權(quán)進(jìn)行重新登記,以探查土地資源的基本情況。其次,國家應(yīng)建立土地資源信息收集與分析數(shù)據(jù)庫[7]。通過這個數(shù)據(jù)庫,不僅可以了解農(nóng)村人口和土地的變動情況,還可以及時了解土地的新增或者減少,以及農(nóng)民對土地資源的新要求,以便出臺宏觀調(diào)控措施。再次,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位,對土地的耕種情況進(jìn)行常態(tài)化調(diào)查。其中,如果有土地的家庭要外出務(wù)工,應(yīng)到政府有關(guān)部門進(jìn)行登記,以解決遺留下的土地的使用問題?？傊?完善農(nóng)村土地登記制度,是土地管理制度改革的必由之路。

3.3 優(yōu)化農(nóng)村土地征地制度

被征地農(nóng)民失去土地后,失去了其賴以生存的基本生活資料,需要的不僅僅是貨幣補(bǔ)償,還要安置好以后的就業(yè)、住房、社會保障等。當(dāng)前,由于被征地農(nóng)民的社會保障體系不夠完善,被征地農(nóng)民喪失土地后的長遠(yuǎn)生計問題,需要統(tǒng)籌考慮,否則,會形成社會隱患?？梢圆扇±缤ㄟ^預(yù)留發(fā)展經(jīng)營用地或經(jīng)營用房、部分征地補(bǔ)償款作價入股參與經(jīng)營等多種方式,解決被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計。

3.4 優(yōu)化土地資源公平分配體制

在首次土地分配時,做到公平合理。而在首次分配之后,新增人口的土地問題由家庭自己解決,如可以通過買賣、承包、轉(zhuǎn)包等方式進(jìn)行解決。同時,對于死亡人口留下的土地,應(yīng)規(guī)定一定的繼承年限,待這個使用年限到期后,對這部分土地的承包權(quán)進(jìn)行重新分配,來解決土地資源分配不平衡的問題。此外,在農(nóng)業(yè)所得稅取消的情況下,國家應(yīng)建立新的調(diào)控手段,來加強(qiáng)對土地資源的管理。如完善土地管理法、豐富土地分配手段等,來增強(qiáng)國家對土地的綜合管理能力。

4 結(jié)語

我國農(nóng)村土地管理制度作用的發(fā)揮需要結(jié)合社會生活經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一大的社會背景[8]。也就是說,我國農(nóng)村土地管理制度的優(yōu)化本身是一個動態(tài)的系統(tǒng)化工程,需要我國不斷的結(jié)合現(xiàn)有的農(nóng)村土地管理制度的實(shí)際情況,以我國國情和農(nóng)村發(fā)展的目標(biāo)為基礎(chǔ),不斷的促進(jìn)我國農(nóng)村土地管理制度作用的發(fā)揮。只有這樣才能從根本上促進(jìn)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展。

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[2]石嘴山市委政研室課題組.土地新政的希望——平羅縣農(nóng)村土地經(jīng)營管理制度改革試驗區(qū)新試驗[J].共產(chǎn)黨人,2013,(15):31-34.

[3]上海交通大學(xué)課題組.深化農(nóng)村土地管理制度改革研究[J].科學(xué)發(fā)展,2014,(2):84-92.

[4]詹水芳,齊峰.上海農(nóng)村土地管理制度的改革創(chuàng)新[J].科學(xué)發(fā)展,2014,(2):109-110.

[5]張艷.淺談我國農(nóng)村土地管理的創(chuàng)新發(fā)展[J].科技向?qū)?2012,(21):248.

[6]劉振偉.積極推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革[J].理論學(xué)習(xí),2012,(7):44-45.

[7]王愛蓮.新農(nóng)村建設(shè)思路下的農(nóng)村土地管理研究[J].財經(jīng)界(學(xué)術(shù)版),2013,(8):262.

[8]劉放生.農(nóng)村土地制度考察報告[J].中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn),2013,(6):75-81.