校車運營法律問題分析

孟俊紅

【背景】頻發(fā)的校車安全事故，引起了社會各界的廣泛關注，促使了教育部《校車安全管理條例》（以下簡稱《校車條例》）的出臺，許多地方政府紛紛投入巨資購置校車，校車問題似乎已經(jīng)不是問題。但現(xiàn)實情況又如何呢？據(jù)媒體披露，江蘇淮安地區(qū)采購了300輛校車，但并沒有真正實現(xiàn)運營。山西省采購了88輛校車，真正實現(xiàn)運營的僅5輛（《中國交通報》2013年8月7日《運營資金難題待解》）。這種現(xiàn)象頗耐人尋味。

解決校車問題，不僅要投入巨額資金配備校車，而且要解決校車的運營與法律風險問題。校車配備是一次性的，雖然耗資巨大，但數(shù)額終究有限；校車運營則是長期的、持續(xù)的，運營過程中會產(chǎn)生各種各樣的成本，存在諸多風險，這給校車問題的解決帶來很大變數(shù)。因而，要真正解決校車問題，關鍵還是要解決校車運營問題。

一、校車運營問題的重要性

校車運營主要涉及校車運營模式的選擇和運營費用的承擔。確定校車運營模式是建立校車管理制度和促進校車良性發(fā)展的前提。

（一）校車運營問題是解決校車問題的關鍵

校車事故發(fā)生后，校車數(shù)量的不足和校車質量的低劣最容易引起大家的關注，因而配備符合質量要求的校車成為地方政府解決校車問題的首選。眾所周知，校車一定程度上屬于奢侈品，買得起不一定用得起。校車配備需要巨額資金投入，校車運營費用更是高得嚇人。校車的運營費用主要由車輛維修保養(yǎng)費用、燃料費用、保險費用、駕駛人員及管理人員工資等組成。據(jù)測算，一輛25萬元的校車，每年維修保養(yǎng)費用至少需要5萬至8萬元，燃料費用等為8萬至10萬元，駕駛人員工資等需要3萬至5萬元，一輛校車每年至少需要16萬元的運營資金。如此巨額的費用，年復一年，不管是學校，還是地方財政，都難以承受。因此，解決校車問題的關鍵不在于校車的配備，而在于校車的運營。

（二）校車運營問題很大程度上決定著校車制度的成敗

頻發(fā)的校車事故，使校車問題成為眾矢之的。盡快購買配置校車似乎是地方政府應對輿情壓力的快捷方式和常見反應，但如果運營制度不健全，最終只能是“步履艱難，難以為繼”，不可能從根本上解決問題。校車運營涉及學校、地方政府、學生及家長、校車服務公司多方利益關系，如何合理地降低運營費用，既保障學生上下學的安全，又使運營成本降到最低、保障校車服務公司的合理利潤，就成為校車運營問題的關鍵。運營得好，校車的確能起到為學生保駕護航的作用；運營得不好，則學校校車很可能成為真的“不動產(chǎn)”，造成校車資源的浪費。對后者，校車服務公司很可能會降低服務標準，甚至退出校車服務行業(yè)。不管何種運營的失敗，損失最大的都是學生。

（三）校車運營模式?jīng)Q定著學校義務的輕重

學校關心校車運營費用的承擔，但更關心校車運營中學校義務的輕重。校車運營模式?jīng)Q定著校車費用的承擔，更為重要的是，校車運營模式還決定著學校義務的輕重，并進而決定學校的法律責任，影響學校對待校車的態(tài)度。校車運營模式有自營模式與他營模式，他營模式包括政府專營模式和合同模式。運營模式不同，學校承擔的義務也就不同。自營模式中，學校義務最重，不但要配備司機、隨車照管人員，而且要承擔運營費用。政府專營模式中，學校只承擔輔助性的義務，如對學生的安全教育等。合同模式中，學校與校車服務提供者的權利義務用合同來規(guī)制。

二、我國校車運營制度存在的問題

校車運營如此重要，但是由于我國校車制度啟動較晚，相關法律規(guī)定與各地實踐都存在著一些亟待解決的問題。

（一）法律規(guī)定不清晰

鑒于我國校車運營尚處于探索期，《校車條例》對校車的運營做了模糊規(guī)定。這雖然為各地繼續(xù)探索合理的校車運營模式提供了靈活的空間，但是也造成法律規(guī)定的不清晰。

《校車條例》第九條規(guī)定：學?？梢耘鋫湫＼?。依法設立的道路旅客運輸經(jīng)營企業(yè)、城市公共交通企業(yè)，以及根據(jù)縣級以上地方人民政府規(guī)定設立的校車運營單位，可以提供校車服務。縣級以上地方人民政府根據(jù)本地區(qū)實際情況，可以制定管理辦法，組織依法取得道路旅客運輸經(jīng)營許可的個體經(jīng)營者提供校車服務。該條第一款前半部分規(guī)定的是校車學校自營模式，后半部分規(guī)定的是校車服務提供者的他營模式。這些規(guī)定看似清晰，但并沒有規(guī)定政府與學校、校車服務提供者的關系，也沒有規(guī)定政府應當承擔的義務。第二款的規(guī)定更是具有歧義，政府負“組織”責任，那么誰是運營者？在他營模式中，學校要與校車服務提供者簽訂安全管理責任書（第十一條）。這種責任書的性質是什么？學生及家長能否依據(jù)責任書追究學校的責任？《校車條例》均沒有給出明確的答案。

（二）重校車配備、輕運營管理

運營資金問題是校車運營管理需要重點解決的問題，《校車條例》第三條規(guī)定了校車運營費用的承擔：支持校車服務所需的財政資金由中央財政和地方財政分擔，具體辦法由國務院財政部門制定。支持校車服務的稅收優(yōu)惠辦法，依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的稅收管理權限制定。但時至今日，并未見具體辦法的出臺。這就意味著已經(jīng)配備校車的學校和為學生提供校車服務者無法享受政策上的優(yōu)惠、獲得費用上的支持。《校車條例》重校車配備、輕運營管理的傾向由此可見一斑。實踐中，重校車配備、輕運營管理的現(xiàn)象更為嚴重。對很多地方政府來說，購置校車，或是為了形象工程，或是為了應付巨大的社會輿論壓力，或是為了對上級、對老百姓有個“交代”，因此斥巨資配備校車后，對后續(xù)的運營并不關心。從學者總結的各地的運營模式看，大多采取公交運營模式，對學生進行補貼。公交運營存在運營企業(yè)的利潤問題，如何保障運營公司的合理利潤，除了個別城市有規(guī)定（多為10%），多數(shù)地區(qū)并未具體規(guī)定，這就存在將校車運營社會化的嫌疑。學校自營校車也存在運營成本問題，地方政府對運營費用的承擔也鮮有規(guī)定。

（三）校車制度定位不準確

立法之所以模糊規(guī)定校車的運營問題，各地實踐之所以重校車配備、輕運營管理，最根本的原因，在于其不能準確把握校車服務的準公共產(chǎn)品性質。義務教育屬于典型的公共產(chǎn)品，但是與之相伴隨的校車服務只能算是準公共產(chǎn)品。校車的服務對象是不特定的群體，而且乘坐校車的收費極為低廉（特殊群體還要免費），因而其屬于公共產(chǎn)品。同時，校車服務對象并不是全體學生，而是有校車服務需求的學生。目前的校車服務還不可能完全免費，校車費用的免除是在義務教育免費范圍不斷擴大的過程中逐步凸顯和實現(xiàn)的，因而校車服務只能算是準公共產(chǎn)品。非義務教育的校車，大體上也屬于準公共產(chǎn)品。作為公共產(chǎn)品，政府應當承擔主要責任和基本費用；作為準公共產(chǎn)品，社會各界應當合理分擔校車運營費用。另外，作為準公共產(chǎn)品，能否走市場化道路，通過商業(yè)運作加以解決，也是值得思考的問題。

三、國外校車運營制度的借鑒

西方發(fā)達國家的校車制度已經(jīng)有較為成熟的經(jīng)驗，因此我國學者對其他國家和地區(qū)的校車運營模式進行了介紹性研究，大致將校車運營模式歸納為下述四種類型。委托經(jīng)營型：由政府、學?；蚣议L提供全部或者部分的校車運營經(jīng)費并進行監(jiān)督，具體運行管理則委托給專業(yè)公司或非政府組織負責，這是目前國外最為普遍的校車運營管理模式。學校運營型：由學校自己購買車輛并聘用司機提供校車服務。地方政府運營型：地方政府購買車輛并聘用司機或者直接讓工作人員擔任司機提供校車服務。時段包車型：政府部門或者學校僅在特定的時間段向有關公司包租車輛作為校車使用，主要適用于校車需求不是很大的情況。

考察國外校車運營情況，可以得出以下結論：其一，很少單純采用一種模式，往往是根據(jù)不同情況采取不同的模式組合。其二，對于公立學校的校車服務，一般按照準公共產(chǎn)品進行處理；對于私立學校，一般采取校車自營模式。其三，偏僻農村地區(qū)，一般采取政府運營模式。其四，政府補貼有補給校車服務公司的（供給方導向模式），也有補貼給學生的（需求方導向模式）。其五，委托經(jīng)營型是最常用的模式，但是作為商業(yè)經(jīng)營者，校車服務公司存在與其他公共運輸企業(yè)的競爭問題。

四、構建我國校車運營的模式

首先，政府應當承擔校車運營的主要責任和基本費用?；谛＼嚪盏臏使伯a(chǎn)品性質，政府應當承擔主要責任?；谖覈斍暗木用袷杖牒统鞘谢?、教育資源配置和交通基礎設施等條件，我國的校車運營也不適合采用歐美流行的市場化運營方式。政府在校車服務方面承擔主要責任，可以采取多種模式，如成立專門提供校車服務的運輸公司，或者在原來提供公共服務的公交運輸公司的基礎上增加校車延伸服務。最根本的，政府承擔主要責任，必須保證政府的財政投入足額到位，對運輸公司的補貼足額到位、保證校車服務公司的正常運轉和合理利潤，或者對學校的財政投入足額到位、解除校車自營的窘境。

其次，基于校車服務之準公共產(chǎn)品性質，社會各界特別是學生家長應合理分擔費用。我國區(qū)域發(fā)展差距較大，即使是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，政府也難以完全承擔校車運營費用，更不要說經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)缺乏足夠的財力支撐，實行完全的政府包攬方式根本不可行?！缎＼嚄l例》第三條明確規(guī)定了多渠道籌措校車經(jīng)費機制，校車運營的成本應當由社會各界分擔。

基于上述考慮，我國的校車運營模式的選擇和運營費用的承擔，需要結合各地的實際情況來確定，既要考慮當?shù)卣呢斦杖霠顩r，又要針對不同性質的學校區(qū)別對待。首先，不同性質的學校區(qū)別對待。對于要求取得合理回報的民辦學校，其校車運營問題需要自行解決。對于公辦學校、不要求取得合理回報的民辦學校，政府應負責解決校車運營問題。其次，城市和農村區(qū)別對待。城市公共交通較為發(fā)達，適合采用公共交通運輸公司延伸服務的方式解決校車運營問題，可以是公共交通運輸企業(yè)根據(jù)學校需求自行購置車輛為學校提供服務，也可以是政府購置校車交付公共運輸公司為學校提供校車服務。在農村地區(qū)，政府專營模式（包括校車公交）是比較理想的模式。在運營費用的承擔方面，對于公辦學校及不要求取得合理回報的民辦學校的校車運營，政府應當承擔主要的運營支出。另外，對于提供校車服務的社會組織，政府應當給予稅收、燃油等方面的補貼。

五、提醒與建議

校車運營模式不僅決定著校車費用的承擔，而且決定著學校承擔義務的輕重。各地具體情況不同，應該因地制宜，采取不同的校車運營模式。我國目前的校車運營必須從校車服務的準公共產(chǎn)品性質出發(fā)，可以適度市場化，但不適合完全市場化。城市地區(qū)適合采用校車公交的方式，農村地區(qū)適合采用政府專營的方式。在費用承擔方面，政府應承擔主要費用，社會各界特別是學生家長，也應適當分擔校車運營成本。

（責 編 子 君）