中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)文化產(chǎn)業(yè)政策解讀

□涂鳴華

2013年9月29日中國 （上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱自貿(mào)區(qū)）在上海浦東掛牌，正式開始運作。從媒體透露上海將要成立自由貿(mào)易區(qū)以來，各方面對該園區(qū)的運作體制和治理方法有很多的猜測。在涉及到文化產(chǎn)業(yè)政策上，香港《南華早報》曾經(jīng)報導(dǎo)在自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)一些知名海外網(wǎng)站如Facebook、Twitter、Youtube 等 將 被 解禁，形成信息流通的特區(qū)，外資將競爭中國互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)牌照。①但2013年9月18日國務(wù)院常務(wù)會議上通過的《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》（簡稱總方案）打破一些人的一廂情愿，在文化服務(wù)領(lǐng)域上，只開放了兩項。②上海市人民政府公布的 《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施（負面清單）》，列入了對外商投資項目和設(shè)立投資企業(yè)采取的與國民待遇不符的準入措施，涉及到文化產(chǎn)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)有不少禁止和限制條款，如禁止投資新聞機構(gòu)、禁止投資廣播電視節(jié)目制作經(jīng)營公司，限制投資廣播電視節(jié)目、電影的制作業(yè)務(wù)（限于合作），等等。開放的項目不多，而禁止和限制的條款依然不少，這讓不少觀察人士產(chǎn)生了疑惑。黨的十八屆三中全會通過的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下稱《決定》）第24條，提出要“放寬投資準入”，因此，很多人對自貿(mào)區(qū)改革的力度表示了不滿。如何來理解現(xiàn)有的自貿(mào)區(qū)文化產(chǎn)業(yè)政策？

負面清單

負面清單（negative list）有學(xué)者指出相當于是投資領(lǐng)域的 “黑名單”，完整的理解應(yīng)當是不能給予國民待遇的投資清單，而“黑名單”則包括危害國家安全和社會安全，以及損害社會公共利益的經(jīng)營活動。負面清單是不能給予本國國民待遇的限制，而黑名單則是基于法律的禁止。對這兩者的定義應(yīng)當有清晰的界定，以免公眾誤解。

以往我國外資管理一向采取正面清單的模式，即以投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄的形式，鼓勵外資投向政府扶持的產(chǎn)業(yè)。而在2013年8月16日，國務(wù)院擬提請全國人大常委會審議的在上海自貿(mào)區(qū)暫停實施若干法律規(guī)定的決定草案里，提出“為推進中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)加快政府職能轉(zhuǎn)變，探索負面清單管理，創(chuàng)新對外開放模式?！雹蹚呢撧D(zhuǎn)正這是政府治理思路的重大改變，中央在《決定》里，將負面清單作為“建立公平開放透明的市場規(guī)則”的重要措施，保證“各類市場主體可依法平等進入清單之外領(lǐng)域”。正如上海市委書記韓正所說 “過去的目錄只告訴你哪些可以做，而負面清單告訴你沒規(guī)定的都可以做，這是完全不同的制度安排。”④

現(xiàn)行的制度是對外商投資采取審批和備案的管理制度，不可避免地帶來政府管理審批的項目太多，從而導(dǎo)致效率低下，并會留下大量腐敗和尋租的空間。此外，政府不斷發(fā)布的投資目錄客觀上也會導(dǎo)致企業(yè)不斷追逐政府的政策紅包，不利于發(fā)揮市場在經(jīng)濟中的基礎(chǔ)調(diào)節(jié)作用。目前自貿(mào)區(qū)將逐步采取準入前負面清單許可管理，準入后監(jiān)督為主的備案制，程序簡單，對于限制政府對于市場的過度干預(yù)將起到重要的作用。

從表面上看，現(xiàn)有的負面清單里，文化產(chǎn)業(yè)方面的內(nèi)容開放力度似乎不大，反而是負面清單條款不少，這里需要從以下幾個方面來理解。一方面，負面清單是份不斷動態(tài)調(diào)整的清單。自由貿(mào)易區(qū)從提出動議到最后掛牌運行還不到10個月的時間，因此制度規(guī)范并不完備。有熟悉自貿(mào)試驗區(qū)立法工作的人就表示：“政府方面是想逐步完善，因為當時出臺的時候比較急，而且自貿(mào)試驗區(qū)尚未開始運轉(zhuǎn)，是在沒有任何經(jīng)驗的情況下制定的?！雹菀虼耍鳛橹袊追葚撁媲鍐蜗冉梃b “指導(dǎo)目錄”，然后根據(jù)自貿(mào)區(qū)的實際情況進一步完善。

《決定》里提出在文化等服務(wù)領(lǐng)域?qū)⒂行蜷_放，可以預(yù)見的未來，文化產(chǎn)業(yè)服務(wù)方面還會有進一步開放的空間。例如，現(xiàn)有的負面清單里有“禁止投資文物買賣”的條款，但根據(jù)人大常委會的授權(quán)，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)暫停實施文物保護法的有關(guān)禁止設(shè)立中外合資、中外合作和外商獨資的經(jīng)營文物拍賣的拍賣企業(yè)的規(guī)定。那么未來的某段時間內(nèi)，這樣“禁止投資文物買賣”的條款將會得到調(diào)整、細化，以適應(yīng)自貿(mào)區(qū)的實際情況。園區(qū)內(nèi)的文化產(chǎn)業(yè)服務(wù)機構(gòu)如國家對外文化貿(mào)易基地等，也在密切關(guān)注負面清單的實施情況，及時向主管部門反饋，以便做出相應(yīng)的調(diào)整。

另一方面，負面清單的長短并不一定就體現(xiàn)開放的實際情況。上海市委書記韓正采用了房間樓道的比喻，闡明負面清單并非越短越好。他指出“管大類好比管住一幢樓的門，整幢樓就進不去了；管中類好比管住幾個樓層，其他的樓層就可以進去了；管小類好比管住幾個房間，其他許多房間就可以進去了?！雹捱@樣負面清單規(guī)定的小類越詳細，看上去清單的數(shù)量挺長，但實際上開放的空間反而更大，而且若是負面清單的小類規(guī)定越詳細，投資者和市場主體認識和理解就更為清晰。隨著技術(shù)的發(fā)展，清單以外的產(chǎn)業(yè)將會越來越多。對于文化產(chǎn)業(yè)而言，跨界的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間將大為拓展。

創(chuàng)立自由貿(mào)易區(qū)時反復(fù)強調(diào)了風(fēng)險可控的原則，一下子放開，將未來可以做的事情提前到現(xiàn)在立即去做，這對改革也是不負責(zé)任的態(tài)度，所以負面清單現(xiàn)在也會長些。此外還有法律銜接的問題，有些負面清單上項目去除需要同不同部門會商協(xié)調(diào)，修改相關(guān)的法律才可以辦到，尤其是涉及意識形態(tài)的文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。

制度紅利

有段時間，有關(guān)自由貿(mào)易區(qū)的概念股被熱炒，園區(qū)內(nèi)的房地產(chǎn)價格也飆漲，上海外高橋和臨港新城板塊在自貿(mào)區(qū)成立的一個月內(nèi)，房價普遍上漲40%到50%。⑦這反映了長期以來人們形成的一種心態(tài)，將自貿(mào)區(qū)等同于改革開放之初在深圳等地建立的經(jīng)濟特區(qū)或者是各地陸續(xù)建立經(jīng)濟開放區(qū)，能夠在土地和稅收上獲得中央和地方政府超出常規(guī)的支持，所以就有園區(qū)內(nèi)將對企業(yè)減免15%的所得稅，低于香港、新加坡的標準吸引國內(nèi)外投資的傳言。這是對自貿(mào)區(qū)的誤解，據(jù)報道上海市長楊雄多次公開強調(diào)，上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的重點不是政策優(yōu)惠，而是制度創(chuàng)新，他曾向總理表態(tài)，上海沒要政策，要改革。⑧這需要理解上海自貿(mào)區(qū)改革的意義，先從園區(qū)的名字上判斷，原本上海市有關(guān)部門報給中央的名字是 “上海自由貿(mào)易園區(qū)”，國務(wù)院主要領(lǐng)導(dǎo)同志將其改為“中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)”，這體現(xiàn)了自貿(mào)區(qū)將不是局部意義的特區(qū)，而是帶有全局性的全面深化改革開放的試驗區(qū)。根據(jù)中央的部署，自貿(mào)區(qū)的形式也不僅是會出現(xiàn)在上海，時機成熟時將推廣到全國。

自貿(mào)區(qū)文化產(chǎn)業(yè)的制度紅利至少包括以下幾個方面：一是相關(guān)領(lǐng)域?qū)ν馍掏顿Y的放開，二是是治理制度改革帶來的便利，三是自貿(mào)區(qū)其他產(chǎn)業(yè)放開對文化產(chǎn)業(yè)的連帶效應(yīng)。

在相關(guān)領(lǐng)域?qū)ν馍掏顿Y放開方面包括：一、在自貿(mào)區(qū)內(nèi)可以成立外資經(jīng)營的演出經(jīng)紀機構(gòu)、演出場所單位。此前根據(jù)國家發(fā)展和改革委員會、商務(wù)部發(fā)布的 《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2011年修訂）》規(guī)定，演出場所的經(jīng)營鼓勵外商投資，但必須是中方控股，而演出經(jīng)紀機構(gòu)則屬于限制外商投資的產(chǎn)業(yè)，也必須由中方控股。根據(jù)這一政策利好，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)設(shè)立的外商獨資演出機構(gòu)，不需要同國內(nèi)的機構(gòu)合作，就可以獨立申請在上海演出場館進行演出。但有關(guān)官員表示：“走出上海，外商獨資演出經(jīng)紀機構(gòu)還是不能作為第一申報主體，必須尋找中方合作伙伴。⑨目前來看，該舉措將會活躍上海市的文化演出市場，在不久的將來，此舉措會逐步推廣到全國。此外內(nèi)地目前演出市場并不規(guī)范，市場有待培育，絕大部分的外資演出機構(gòu)還是會選擇同國內(nèi)機構(gòu)合作。

第二項措施是允許在自貿(mào)區(qū)內(nèi)設(shè)立外資經(jīng)營的娛樂場所。這是非常吸引媒體眼球的政策，有大量相關(guān)新聞都將此條設(shè)為標題。但隨著負面清單的出臺，過度的解讀，如在自貿(mào)區(qū)內(nèi)開放博彩業(yè)等隨之消失。上海娛樂場所的市場規(guī)模也不大，根據(jù)2011年的數(shù)據(jù)，全市文化娛樂場所的年收入是38.62億元。⑩

上述兩項在文化產(chǎn)業(yè)中是小比重行業(yè)，專業(yè)人士認為預(yù)示意義將大于產(chǎn)業(yè)意義。首先開放這兩項，帶有很強的試點意義，希望為其他文化產(chǎn)業(yè)的開放提供借鑒參考，保持風(fēng)險的可控性。

第三項相關(guān)開放措施是允許外資企業(yè)在自貿(mào)區(qū)內(nèi)從事游戲設(shè)備的生產(chǎn)和銷售，通過了文化部門審核的游戲游藝設(shè)備將可以在國內(nèi)市場銷售。2000年，國家七部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展電子游戲經(jīng)營場所專項治理的意見》，停止面向國內(nèi)的電子游戲設(shè)備及其零、附件生產(chǎn)和銷售，遍布中國大街小巷的街頭游戲廳銷聲匿跡。此次銷售家用機硬件的解禁，意味著微軟、索尼和任天堂將不再需要改頭換面就可以在國內(nèi)銷售，這也意味著價值數(shù)千億人民幣、擁有近3億用戶的中國游戲市場對外開放。聽聞此消息微軟公司立即采取行動，與百視通公司聯(lián)合成立了上海百家合信息技術(shù)發(fā)展有限公司，成為第一家在自貿(mào)區(qū)備案的中外合作企業(yè)，該公司從事家庭娛樂和游戲產(chǎn)業(yè)的技術(shù)研發(fā)以及內(nèi)容聚合。索尼旗下的游戲業(yè)務(wù)也正在為進入中國市場做準備。

2012年中國游戲市場的實際銷售規(guī)模是602.8億元，比2011年同比增長35.1%，預(yù)計到2017年中國游戲市場實際銷售收入將達到1352.2億元人民幣，同比增長率為12.4%。2013年到2017年的年復(fù)合增長率為12.3%，2012年，中國客戶端網(wǎng)絡(luò)游戲市場實際銷售收入451.2億元人民幣，同比增長率為23%。這個市場的開放將會為游戲產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來更大的活力。

隨著未來自貿(mào)區(qū)相關(guān)條例的出臺，以及新的負面清單面世，將會有更多的相關(guān)領(lǐng)域開放。

文化產(chǎn)業(yè)政策的第二個制度紅利是治理制度改革帶來的便利。改革治理制度需要從兩個角度來理解，包括自貿(mào)區(qū)內(nèi)治理制度的變化和全國范圍內(nèi)治理制度的改變對自貿(mào)區(qū)的影響，兩者相輔相成，不能認為自貿(mào)區(qū)是特區(qū)，而是在舉國進行深化體制改革后的受益者。如辦理工商執(zhí)照的例子，以往企業(yè)辦理工商執(zhí)照注冊需要分類管理，各類材料齊全以后經(jīng)過審批，最快也要一個月才能辦好，而在自貿(mào)區(qū)里幾天就可以全部辦好。因為自貿(mào)區(qū)深化了行政審批制度改革，采取了準入前國民待遇和負面清單管理，準入后監(jiān)督的模式，政府從根本制度上實現(xiàn)了簡政放權(quán)，把權(quán)力用在管得住的地方。以微軟和百視通的合資公司為例，據(jù)百視通負責(zé)人透露，按照過去的行政審批制度，需要先向相關(guān)審批機構(gòu)申請進行企業(yè)名稱預(yù)先審核，取得批準證書后才可辦理工商注冊登記，不但要提供大量材料，還要跑很多部門，至少需要三個月時間。改為備案制以后，企業(yè)通過一口受理僅用七個工作日就領(lǐng)到執(zhí)照。

同一般經(jīng)濟開發(fā)區(qū)依靠特殊政策推進經(jīng)濟發(fā)展的路徑不同，上海自貿(mào)區(qū)是更高層面的改革，它更著力于制度本身的改善，例如投資優(yōu)化、金融創(chuàng)新、審批簡化和服務(wù)提升等。這樣的制度紅利沒有多開放項目來得直接，沒有稅收減免立竿見影，但規(guī)范、高效、透明、便捷的制度保障將會更好地提升文化產(chǎn)業(yè)品質(zhì)。

在更高層面上，機構(gòu)改革和政府職能的轉(zhuǎn)變正在不斷推進，《決定》提出了“堅決破除各方面體制機制弊端”“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，上海自貿(mào)區(qū)的文化產(chǎn)業(yè)也必然受惠于國家層面改革的深入。以國務(wù)院的改革為例，新一屆政府以簡政放權(quán)為核心，在不斷地清理行政審批項目。2013年5月15日取消和下放117項，涉及廣電總局4項，文化部4項；7月13日取消和下放50項，涉及到新聞出版廣電總局的取消有10項，下放有5項，廣電是行政審批項目調(diào)整的重點。行政審批項目的取消和下放將解放束縛的生產(chǎn)力，對自貿(mào)區(qū)文化產(chǎn)業(yè)的勃興也會起到良好的作用。

第三個制度紅利是其他產(chǎn)業(yè)的放開對文化產(chǎn)業(yè)的連帶效應(yīng)。文化企業(yè)通過和金融、投資以及其他服務(wù)業(yè)的開放政策對接，能形成很好的連帶效應(yīng)，推動文化企業(yè)的發(fā)展。例如，在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)建立了國內(nèi)首個藝術(shù)品保稅倉儲交易中心并投入使用。這樣藝術(shù)品通關(guān)流程從7天縮短到了1天，提高了安全系數(shù)，而且藝術(shù)品進境繳納的保證金也由交易中心代繳，節(jié)省了客戶的運作成本。在交易方式上，自貿(mào)區(qū)內(nèi)保存藝術(shù)品可以避免繳納24%的稅費，有利于藝術(shù)品的再次交易。這是海關(guān)和金融的放開對文化產(chǎn)業(yè)帶動效應(yīng)的具體案例。目前上海文化產(chǎn)業(yè)存在著資本短缺、渠道缺乏、行政協(xié)調(diào)困難、貿(mào)易人才缺乏等諸多困難，中央在《決定》中提出“建立多層次文化產(chǎn)品和要素市場，鼓勵金融資本、社會資本、文化資源相結(jié)合”，這對突破上海文化產(chǎn)業(yè)的瓶頸有重要的作用。

連帶效應(yīng)的另一個作用是能夠提前布局。盛大游戲就擬與中青寶合資公司，這將是自貿(mào)區(qū)內(nèi)的首家網(wǎng)游公司。而自貿(mào)區(qū)還沒有開放網(wǎng)絡(luò)游戲業(yè)務(wù)，因此該合資公司主要從事的是游戲的服務(wù)貿(mào)易拓展，涉及到金融服務(wù)、商貿(mào)服務(wù)等。一旦負面清單解除，盛大游戲就可以迅速轉(zhuǎn)型為網(wǎng)絡(luò)游戲服務(wù)運行商。

目前，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)的國家對外文化貿(mào)易基地提出了 “引導(dǎo)企業(yè)利用自貿(mào)試驗區(qū)在金融、教育、電信等多個與文化相關(guān)領(lǐng)域的試點政策，挖掘產(chǎn)業(yè)發(fā)展機會，探索文化產(chǎn)業(yè)的業(yè)務(wù)創(chuàng)新發(fā)展道路，擴大文化企業(yè)受惠面，釋放更多的政策紅利”。在具體開放項目不多的時候，借助其他領(lǐng)域的政策，為文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供新的支持。

創(chuàng)新文化產(chǎn)業(yè)管理

文化產(chǎn)業(yè)同一般產(chǎn)業(yè)相比，其產(chǎn)品不少都有著帶有思想文化的特殊性。目前的負面清單里，文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域不少因為涉及到思想文化的問題而采取禁止或限制的措施，如禁止投資新聞媒體、禁止投資出版機構(gòu)等。上海市委書記韓正在回答記者問的時候，提到了自貿(mào)區(qū)有三不，絕不允許走私、偷稅漏稅，絕不允許涉及“黃賭毒”，絕不涉及意識形態(tài)。所以文化產(chǎn)業(yè)政策既要激活市場活力，同時要保持文化產(chǎn)品的正確導(dǎo)向，這是創(chuàng)新文化產(chǎn)業(yè)的難點所在。

自貿(mào)區(qū)的政府治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑皣翊?、事后監(jiān)管的模式，這個監(jiān)管將不再是政府的工作，而是整個媒體的責(zé)任。因此未來自貿(mào)區(qū)如何形成媒體的監(jiān)管力量，防止市場的手出現(xiàn)不道德和失靈的情況，也是文化產(chǎn)業(yè)里有關(guān)傳媒部分應(yīng)當注意的問題。

我們應(yīng)當認識到，自貿(mào)區(qū)是中國改革開放從轉(zhuǎn)型到定型的戰(zhàn)略性部署，是“黨中央在新形勢下推進改革開放的重大舉措。”它的每個成功措施將是作為可復(fù)制和推廣的全國范例，是為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗。因此解讀上海自貿(mào)區(qū)的文化產(chǎn)業(yè)政策，也就是解讀未來中國文化產(chǎn)業(yè)的政策。

自貿(mào)區(qū)文化產(chǎn)業(yè)的制度紅利來自于建立穩(wěn)定、透明、可預(yù)期的治理政策，這需要政府抑制自己監(jiān)管經(jīng)濟行為的沖動，這也需要不同部門犧牲自己的小團體私利，還需要改革者以不懈的努力突破制度的壁壘。目前可以說是破局良好，振奮人心，但改革從來不是有良好意愿和制度設(shè)計就能成功的，尤其是文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，如何將制度紅利同人民的首創(chuàng)精神結(jié)合起來，是始終需要重視和解決的問題。

欄目責(zé)編：邵滿春

注釋：

①Facebook等網(wǎng)站將在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)解禁——《南 華 早 報 》，http://cn.reuters.com/article/CNTopGenNews/idCNCNE98N 06H 20130924

②國務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案的通知，http://www.gov.cn/zwgk/2013-09/27/content_2496147.htm

③國務(wù)院擬提請在上海自貿(mào)區(qū)暫停實施若干法律規(guī)定，http://news.xinhuanet.com/politics/2013-08/16/c_116975393.htm

④韓正澄清種種謠傳 不存在中央地方博弈，http://news.xinhuanet.com/legal/2013-11/07/c_118037932.htm

⑤自貿(mào)區(qū)管委會啟動階段性總結(jié) 研究2014版負面清單http://new s.cnfol.com/131113/101,1281,16379046,00.shtm l

⑥上海自貿(mào)試驗區(qū)：不栽“盆景” 勇當“苗圃”——訪中共中央政治局委員、上海市委書記韓正，http://news.xinhuanet.com/2013-11/06/c_125662428.htm

⑦一月飆漲50%滬自貿(mào)區(qū)房價或稀釋改革紅利，http://finance.people.com.cn/n/2013/1018/c1004-23248469.htm l

⑧http://paper.wenweipo.com/2013/09/27/YO 1309270004.htm l

⑨文化企業(yè)紛涌上海自貿(mào)區(qū)期待更大開放空間，http://www.culturetrade.com.cn/nbict/node3/n4/n5/u1ai415.htm l，http://business.sohu.com/20131031/n389291941.shtm l

⑩2011年上海市文化娛樂市場概況，http://wgj.sh.gov.cn/wgj/node743/node1004/userobject1ai79616.htm l