特大城市外來人口服務與管理模式研究

劉中起

摘 要：近年來，大量外來人員進入上海，一方面延緩了上海老齡化進程，推動了上海城市建設和經(jīng)濟發(fā)展；同時，外來人員持續(xù)快速涌入也使得上海公共資源投入始終滿足不了人口迅速膨脹的需求。特別是來滬人員聚集區(qū)域，公共服務資源緊張、城市管理壓力巨大、社會治安形勢嚴峻以及群體性矛盾風險積聚等問題日益突出，成為影響上海社會穩(wěn)定和諧的重要隱患。面對特大城市外來人口服務與管理壓力，如何調(diào)整工作思路、轉變體制機制、應對“新二元結構”帶來的突出矛盾與問題，已成為上海轉型時期社會建設與社會管理創(chuàng)新的重要議題。

關鍵詞：上海；外來人口；權利與保障；服務與管理

Abstract：In the recent years， a large number of floating population entered Shanghai. On the one hand， this delays the aging process of Shanghai， promotes the urban building and economic development of the city； on the other hand， persistent and rapid floating population inflow also make the public resource input of Shanghai always lagged behind the needs of the population which is increasing very fast. Especially， at the places where people came to Shanghai accumulate， problems such as public service resource shortage， huge urban management pressure， stringent social security conditions and accumulation of group conflicts are outstanding， which become important factors causing negative impact on the social stability and harmony of Shanghai. Facing the pressure of serving and managing floating population， how Shanghai adjusts the thinking of work， transforms the system and mechanisms and tackles the conflicts and problems caused by the “new dual structure” have become important subjects in the social building and social administration innovation of Shanghai in the transformation period.

Key words：Shanghai；floating population；rights and guarantee；service and management

中圖分類號：C912 文獻標識碼：A

文章編號：1674-4144（2014）-06-14（6）

1 上海流動人口管理現(xiàn)狀調(diào)查

截至2012年6月，上海市實有人口已達到2433.4萬，比2000年增長了45%；其中來滬人口已達到982.3萬，比2000年增長了183%。[1]大量來滬人員進入上海，一方面直接緩解了上海勞動力結構性短缺問題，延緩了上海老齡化進程，推動了上海城市建設和經(jīng)濟發(fā)展；另一方面，來滬人員的持續(xù)快速涌入也使得上海公共資源的投入始終跟不上人口迅速膨脹的需求。來滬人員聚集區(qū)域，公共服務資源緊張、城市管理壓力加大、社會治安形勢嚴峻以及群體性矛盾風險積聚等問題日益突出，成為影響上海社會穩(wěn)定和諧的重要隱患。如何加強新形勢下上海外來人口的服務與管理，應對“新二元結構”帶來的突出矛盾與問題已迫在眉睫。從總的形勢看，上海外來流動人口近年來呈現(xiàn)出一些新的特點：

1.1 外來流動人口規(guī)模逐年上升，占總人口的比重不斷加大

上海市統(tǒng)計局公布的上海第六次全國人口普查數(shù)據(jù)（簡稱“六普”）顯示，上海常住人口為2301.92萬人，同2000年第五次全國人口普查（簡稱“五普”）相比共增加661.15萬人，增長40.3%，高于同期全國人口5.8%的增長水平。其中，外省市來滬常住人口10年來增加551.21萬人，增長159.08%。[2]外省市來滬常住人口是本市常住人口增長迅速的主要因素。同時，外省市來滬常住人口也帶動了全市常住人口的年齡構成、男女比例、受教育程度和人口分布等方面的變化。

1.2 近、遠郊區(qū)成為外來人口第一導入?yún)^(qū)

從外來人口分布看，浦東新區(qū)（22.5%） 、閔行（13.4%）、松江（10.5%）、嘉定（9.2%）和寶山（8.5%）等區(qū)是外來常住人口最為集中的地區(qū)，5個區(qū)共容納外來常住人口575.97萬人，占上海外來常住人口的64.2%。這里就業(yè)機會相對較多、居住成本相對較低和交通相對便利等是吸引外來人口居住的主要因素。因此，近郊區(qū)和遠郊區(qū)已成為外來人口生活聚居的首選，而普陀區(qū)外來人口最多，為36.3萬人，盧灣區(qū)最少，為5.4萬人。[3]

1.3 外來人口的工作生活環(huán)境與停留時間相關

一般而言，上海外來流動人口的居住環(huán)境主要與其職業(yè)、收入有關。受經(jīng)濟條件的限制，外來人口主要以宿舍、工棚、租賃或搭建的住宅為主，只有極少數(shù)擁有自購房。但近幾年來，隨著外來流動人口社會和經(jīng)濟地位的逐漸提升，其生活質(zhì)量和居住環(huán)境也得到了相應改善。外來人員在上海居住的時間越長，其居住的條件就越好。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在外來人員中，打算在滬長期居留的比例為41.8%。[4]由此可見，上海市保障房政策如何有效覆蓋外來人口將是未來上海社會管理創(chuàng)新的重要議題。

1.4 外來人口正以家庭模式流入上海

數(shù)據(jù)顯示，在外來常住人口中，已婚人口占71.7%，與“五普”持平。其中，男性已婚人口占15歲以上男性人口70.5%，女性已婚人口占15歲以上女性人口73.1%。隨著人口流動模式的改變，以家庭為流動單位的比例有了很大增加，外來常住人口以家庭關系生活居住的比重已達到77.5%，表明越來越多的外來人口正以家庭模式流入上海。近年來，隨著外來女性人口的不斷增加，外來女性與上海本地男性聯(lián)姻的現(xiàn)象也在增長，女性外來人口與上海人結合的機率要遠大于男性。另外，“本地女”嫁“外地郎”的現(xiàn)象也不斷出現(xiàn)，說明上海年輕人觀念正在不斷轉變。[5]

1.5 經(jīng)濟因素是外來人口流入上海的直接原因

長期以來， 經(jīng)濟動機是推動外來人口不斷流入上海的主要因素。1993年、2000年、2003年以務工、務農(nóng)、經(jīng)商為目的的經(jīng)濟型流動人口占上海全部流動人口的比例分別達75.56%、75.7% 和72.1%，雖有所下降，但經(jīng)濟型動因依然是導致人口流動的長期主導因素。[6]“六普”資料顯示：在2010年上海外來常住人口中，以“務工經(jīng)商”為目的的為703.07萬人，占外來常住人口總量的78.3%，與“五普”相比，高出8.4個百分點。由此可見，外來人口絕大多數(shù)是由于經(jīng)濟原因離開家鄉(xiāng)。同時隨著社會服務業(yè)的不斷發(fā)展以及家庭式流動的增加，外來女性人口比重不斷上升。

2 權利與保障：上海流動人口管理所面臨的主要矛盾

改革開放20多年來，隨著外來人口群體規(guī)模的不斷擴大，上海市外來流動人口管理逐漸走向成熟。20世紀90年代以后，由靜態(tài)管理向動態(tài)管理轉變、由單項管理向綜合管理轉變便成為上海市外來流動人口管理新的趨勢，在管理法規(guī)和組織建設方面呈現(xiàn)出新的特點，逐步實現(xiàn)外來流動人口管理的經(jīng)?；?、規(guī)范化和法制化。盡管如此，但上海在外來人口服務與管理過程中仍面臨著一些矛盾和問題，包括自發(fā)性的人口流動與傳統(tǒng)戶籍屬地管理體制之間存在的矛盾、不同層次管理部門在管理手段和管理權限方面存在的沖突、人性化執(zhí)政理念與流動人口權益保護存在的偏差等等。目前，限制人口合理流動的制度性障礙還沒有完全消除，“重防范、輕服務，重控制、輕保障”的管理思想依然存在。[7]

2.1 搭建外來人口服務和管理的社區(qū)平臺面臨難題

社區(qū)是城市的基本單元，也是服務和管理來滬人員的平臺，通過來滬人員社區(qū)服務和管理平臺，可以更加有效地采集來滬人員信息，并借助此平臺為來滬人員提供服務。但是，目前上海還沒有完全搭建起兼有部分管理職能和服務職能的來滬人員社區(qū)服務與管理平臺。特別是工作中涉及到來滬人員的部門較多，如公安、勞動、計生、衛(wèi)生、教育等，而專職或兼職的協(xié)管員隊伍并沒有執(zhí)法權力；來滬人員專管隊伍即協(xié)管員隊伍其整體素質(zhì)不高、工作能力也相對有限，難以勝任來滬人員服務和管理工作；可供社區(qū)利用的政府或社會資源不多，即使有為來滬人員提供服務的好設想好思路，但由于沒有足夠的資源支撐，許多措施也無法落實；沒有把有社會影響力的來滬人員吸納到社區(qū)，使來滬人員服務和管理工作缺乏針對性和有效性，來滬人員的利益訴求也不能很好地反映。[8]

2.2 外來人口勞動權益和社會保障有待進一步完善

俞正聲強調(diào)上海城鄉(xiāng)發(fā)展不可忽視另一種“二元結構”，即城鄉(xiāng)二元化和人口管理二元化結構，對此必須實行逐步消除的政策。[9]現(xiàn)階段，在來滬人員就業(yè)比較密集的建筑、服務等領域， 勞動安全保障不到位、生活工作環(huán)境差、勞動強度大等現(xiàn)象比較普遍。2009年外來從業(yè)人員繳納城保的新政策，規(guī)定外省市非城鎮(zhèn)戶籍的從業(yè)人員，與屬于參加本市城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險范圍的用人單位建立勞動關系的，且年齡在45周歲以下，具有專業(yè)技術職稱，或者具有技師、高級技師證書，或者為單位所需要的其他專門技術人員等，也可以參加本市城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險。一定意義上說，“社保新政”被稱為“通知”，對于企業(yè)是否執(zhí)行“通知”規(guī)定，政府并沒有法律手段去約束，因此，缺乏法律保障。

2.3 外來人口計劃生育工作仍然存在特殊困難

目前，上海計劃生育工作的管理服務機構以及人員配備都是根據(jù)戶籍人口進行的，盡管市區(qū)（縣）兩級財政每年都有用于來滬人員計劃生育的專項經(jīng)費，但缺口很大，加之服務與管理機構及其人員編制有限，財力、人力的缺乏，使得來滬人員計劃生育工作存在許多不到位之處。計劃生育工作與來滬人員流出地關系密切，但是目前還沒有與來滬人員流出地建立有效的信息溝通機制，因此在實際工作中還不能準確掌握來滬人員的婚育信息。從流入地即上海本地工作來看，來滬人員的流動性，使得對來滬人員的婚育排查工作比較困難，提供避孕節(jié)育等相關服務的針對性和可操作性很強。作為服務與管理的對象，不少育齡婦女缺乏生殖保健常識，懷孕后根本不進行孕期檢查，分娩時不去正規(guī)的醫(yī)院而找私人醫(yī)生，嫌麻煩或者是想超生，不愿意配合計生部門的工作，甚至是故意躲避計生服務人員。還有一些來滬女性從事色情行業(yè)，常常成為性病的傳播者，危害自身和他人健康，而計生部門要對她們提供健康知識宣傳及相關服務十分困難。[10]

2.4 外來人口子女義務教育軟硬件條件相對較差

上海外來人口子女60%就讀于公辦學校，就讀于來滬子女學校40%。受師資力量和硬件條件所限，來滬子女學校與公辦學校相比，普遍存在辦學條件差、經(jīng)費沒保障、管理不規(guī)范等問題。例如，來滬子女學校常常租用工廠閑置房、倉庫和民房等作校舍，光線不足、通風不暢、沒有操場、缺乏消防設施、無應急疏散通道等。另一方面，許多生在城市、長在城市的農(nóng)民工二代， 按照現(xiàn)行政策規(guī)定，在九年義務教育期結束后必須回原籍就讀高中，但對這群與父母一同生活在城市的來滬子女而言，不愿離開城市就意味著輟學（異地高考方案雖然出臺在即，其覆蓋的人群比例仍然有限），城市戶籍令他們不能在上海就讀高中。有調(diào)查顯示，初中畢業(yè)后，約有一半來滬子女留滬跟隨父母一起經(jīng)商、幫工，其余則散落于社會，處于就學就業(yè)兩難境地。從目前上海實際情況來看，由于教育經(jīng)費按戶籍下?lián)?，因此，解決農(nóng)民工子女讀高中的問題還有許多前置性制約因素，這種現(xiàn)象在其他城市也同樣存在。

2.5 外來人口社會治安管理工作面臨較大壓力

從近年來被打擊處理的來滬人員看，有三分之二以上落腳點是在出租房、中小旅館，而且絕大多數(shù)沒有登記辦證，“登記不犯罪、犯罪不登記” 的特點十分明顯。取消房屋租賃治安行政許可后，雖然上海出臺了來滬人員房屋租賃登記備案制度，并加大了對違規(guī)出租房東的處罰力度，但由于執(zhí)行程序復雜、查找房東和收集證據(jù)困難， 因此很難及時掌握“誰出租，誰承租，出租房屋內(nèi)是否有非法活動”等情況，導致對來滬人員違法犯罪的專項清查整治行動針對性不強，收效甚微。同時，工作與生活的流動性使來滬人員主動辦理居住證或暫住證的積極性不高，常常是遇到子女就學、辦理駕駛證件等的時候，才被動辦理，加之參與來滬人員服務和管理的公安、勞動、工商、民政、計生等職能部門之間的協(xié)作機制未真正到位，使派出所、街道、居委等對來滬人員證照管理的基層部門不能形成有效合力。[11]

3 上海流動人口服務與管理路徑探索

特大城市人口服務管理是一項長期的系統(tǒng)工程。在市場經(jīng)濟條件下，上海作為開放的、人口可自由流動的城市，實現(xiàn)人口服務管理目標，關鍵是要在法治基礎上建立科學的市場機制，發(fā)揮其在人口流動中的基礎性作用。并在此基礎上，制定完善相應的產(chǎn)業(yè)、公共服務和社會管理政策，保證市場機制發(fā)揮長效作用，防止其扭曲、失靈。[12]韓正同志強調(diào)，人口管理是上海城市管理的一項最基礎的工作，關系到經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，關系到城市綜合競爭力的提高，關系到上?！八膫€中心”目標的實現(xiàn)，必須始終把人口管理放在城市管理的重要位置。同時，人口管理也是一項綜合性、系統(tǒng)性的工作，涉及到經(jīng)濟社會發(fā)展和城市建設管理的方方面面，必須整合各種管理資源，綜合運用各種管理手段，加強綜合協(xié)調(diào)、綜合調(diào)控。[13]通過長期的努力和探索，上海初步形成了以居住證積分管理制度為基礎、通過源頭式管理逐步建立外來人口雙向互動的管理新機制。

3.1 轉變觀念，強化制度建設

一方面，實現(xiàn)工作思路和工作方法的有效轉變。通過各種渠道，廣泛宣傳流動人口中涌現(xiàn)出的好人好事，肯定他們對上海經(jīng)濟社會發(fā)展的積極作用；在工作方法上，各級政府、各有關部門要從“控制管理”為主轉向為“人性化服務管理并重”，把“及時反映他們的愿望和要求，切實維護他們的合法權益”的工作落到實處。另一方面，加大戰(zhàn)略層面的研究。要從宏觀層面上研究流動人口問題與構建社會主義和諧社會、新郊區(qū)新農(nóng)村建設的內(nèi)在聯(lián)系，流動人口數(shù)量、質(zhì)量、結構、分布與全市經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的相互關系，提出戰(zhàn)略性政策建議。[14]特別是在加強外來人口管理和服務的立法工作的基礎上，調(diào)整外來人口服務和管理的相關政策。全國來看，大規(guī)模流動人口的規(guī)范化管理需要全國性的流動人口管理法，以解決流動人口遷移、社會治安管理、計劃生育、子女教育、就業(yè)就醫(yī)、權益保障等眾多問題。但這種立法應當與戶籍制度等相結合，穩(wěn)步推進。從上海來看，國內(nèi)來滬人員服務管理法規(guī)的出臺，要結合本地區(qū)實際，廢除與上位法律不相適應的條款，及時出臺地方性法規(guī)和實施細則，使來滬人員服務和管理工作有法可依。例如，可制定外來流動人口權益保護法，以法律形式保護來滬人員的權利，解決同工不同酬等現(xiàn)實問題，徹底打破地方保護主義形成的勞動者福利差異。

近年來，上海對人才遷移的政策限制過嚴，如大學畢業(yè)生，即使是優(yōu)秀大學畢業(yè)生也不能辦理上海戶口， 而只能申請長期居住證，雖然他們能享受和上海市民一樣的就業(yè)、社會保障和子女上學等待遇，但是很多人心理上還是有不穩(wěn)定感，影響了人才的積聚。一些技能型人才，雖然是上海發(fā)展急需的，但因為學歷偏低， 甚至不能辦理上海市長期居住證。因此，要改革上海戶籍制度（推進有條件落戶）和相關福利保障制度，制定引導性政策， 大力引進各類優(yōu)秀人才，提高勞動大軍的整體素質(zhì)， 增強城市核心競爭力，搶占社會經(jīng)濟發(fā)展的制高點。為上海社會經(jīng)濟的騰飛儲備人才資源。作為戶籍制度改革的一種過渡性管理手段。居住證制度在防止人口“過度流動”，促進城鄉(xiāng)和諧發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。但是目前的居住證制度在提供享受本地公共服務和社保待遇等方面還有待于完善，只有通過提高居住證的含金量， 才能吸引更多的來滬人員主動辦證。[15]目前，為適應特大城市經(jīng)濟社會發(fā)展需要，上海正著手實施以梯度化的公共服務體系為主要導向，以居住證為主要載體，建立健全居住證與公共服務對應掛鉤的來滬人員公共服務制度，逐步提高居住證持有人享有的公共服務水平。[16]

3.2 多管齊下，強化服務意識

目前，針對大量外來人口，上海正著手建立權責對等、梯度賦權的公共服務供給機制。一方面建立憑證享有公共服務的機制，按照政策明確的來滬人員公共服務待遇梯度，做到權責對等、梯度賦權；另一方面統(tǒng)籌平衡供給與需求導向，進一步梳理調(diào)整教育、衛(wèi)生、醫(yī)保等公共服務政策。[17]當然，從服務供給主體來看，作為一項需要全社會參與的系統(tǒng)工程，社會化事務管理已經(jīng)成為推動來滬人員服務和管理工作的重要方面，包括來滬人員工作、生活、學習、教育、娛樂等一系列事務，都離不開社會組織的參與。首先是對社會企事業(yè)單位而言，要將來滬人員管理工作納入行業(yè)管理體系，通過工會、黨團組織、農(nóng)民工之家等多種途徑對來滬人員進行管理；其次是對基層組織而言，要適當吸收政治素質(zhì)好、業(yè)務能力強且有一定居住年限的來滬人員加入到來滬人員管理隊伍，借助社區(qū)網(wǎng)絡平臺建立來滬人員管理服務站點，采取社會化、市場化管理模式對來滬人員進行動態(tài)管理。例如，在來滬人員治安管理實踐中，可充分發(fā)動社工、協(xié)管員、居委、治安積極分子等社會資源，通過市場化運作，對來滬人員進行分層分類管理，減少高危人群的失控漏管；再次是從上海經(jīng)濟社會發(fā)展和來滬人員長效管理角度來看，通過政府牽頭、社會組織積極參與，建立來滬人員服務中心，整合公安、計生、勞動、城建、工商、稅務、衛(wèi)生、民政、教育等部門相關職能，將房屋、勞務中介機構等一并納人，為流動人口提供就業(yè)、就醫(yī)、勞動保障、子女就學等服務。

以外來人口計劃生育工作為例，需要建立以服務為核心的人口計劃生育和公共衛(wèi)生管理服務體系，以人性化理念開展流動人口計劃生育和公共衛(wèi)生管理服務工作。特別是隨著以人為本理念的確立，需要采取“滲透式”、“融入式”、“嵌入式”打造宣傳載體，使人口計生工作宣傳由命令禁止轉向倡導提示，使人口計生工作由“管理型”向“服務型”轉變。

3.3 拓寬視野，強化管理措施

3.3.1 保障性管理，需要完善外來人口的管理和保障措施

積極探索并建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制的“公平對待、宏觀管理、強化服務、推動自治”的流動人口長效管理機制。將外來人口服務和管理經(jīng)費納入地方財政預算。要在公共資源配置、公共產(chǎn)品提供等方面做出制度性的統(tǒng)籌安排，逐步消除二元結構體制障礙。特別是將來滬人員子女接受義務教育納人政府年度工作計劃中， 確保財政按年撥付來滬人員子女教育專項經(jīng)費， 加大對民工子女學校的扶持力度， 爭取讓更多的本地中小學校對來滬人員子女開放。強化勞動力市場監(jiān)督，規(guī)范勞動合同管理，加大對拖欠農(nóng)民工工資清理力度，依法懲處惡意拖欠和克扣工資的企業(yè)行為。進一步建立和完善“低繳費、廣覆蓋、保基礎”的農(nóng)民工保障體系，逐步實現(xiàn)流動人口與戶籍人口同宣傳、同服務、同管理、同待遇。進一步健全和完善流動人口服務和管理的法律法規(guī)，公平公正地處理流動人口與本地居民的矛盾糾紛，切實維護流動人口的合法權益。

3.3.2 信息化管理

信息化管理是提高來滬人員管理效能的有效辦法。需要全面推廣流動人口網(wǎng)絡化管理，依托公安現(xiàn)有暫住人口信息系統(tǒng)，整合勞動、計生、民政等部門的信息資源，按照“誰用人、誰采集、誰錄入”的原則，建立包括信息采集、整理、輸入、傳遞和管理服務等在內(nèi)的統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)的流動人口基礎數(shù)據(jù)庫。重點是加強對流動人口信息的動態(tài)維護和分類管理。流動人口最大特點就是流動性， 因此關鍵要建立一套有效的信息采集機制，盡可能采集鮮活、實用的流動人口信息。堅持科技支撐，不斷提高實有人口管理科學化水平。大力推進現(xiàn)代科技手段在實有人口服務管理中的應用，探索建立“以證（居住證）管人、以房（房屋編碼和出租屋分類管理）管人、以卡（門禁卡十視頻監(jiān)控）管人”的新模式。

3.3.3 源頭式管理，建立外來人口雙向互動的管理機制

進一步加強與流動人口流出地的溝通與合作，以建立人口信息平臺為基礎，通過源頭培訓、雙向服務、規(guī)范管理等措施，引導人口健康有序地流動。具體思路：在信息互通基礎上，到人口輸出地進行源頭培訓和招工，讓流動人口擁有自由選擇的條件和環(huán)境，從盲目擇業(yè)逐步轉為理性擇業(yè)，進而將人口流動從無序納入有序軌道。同時在定向招工培訓過程中，開展計生政策和其他法規(guī)教育，這樣，既利于準確掌握流動人口基本情況，又對流入后的現(xiàn)居地管理服務大有幫助。[18]上海流動人口源頭互動有序管理工作初步形成了政府主導、社會化運作、協(xié)會服務管理等三類模式。

3.3.4 自我型管理

據(jù)一項調(diào)查發(fā)現(xiàn)，約有79%的外來流動人口是通過自組織的相識而來到城市的，通過政府和企業(yè)安排等有組織形式入城的只占14%，而純粹由自己闖蕩的無組織形式入城的僅占7%，在入城農(nóng)民找不到工作、受傷、生病以及處在其他困難情況下時，外來流動人口自組織的相互幫助、相互救濟、相互照應往往起到緩解危難甚至擺脫困境的作用，從而減少了處于困境的外來流動人口為了生存鋌而走險的可能性，在一定程度上保障著城市社會的秩序與安寧。[19]對于外來人口自組織，政府管理部門要負責進行宏觀引導，提供組織建設指導和具體業(yè)務服務指導，提供政策及必要的經(jīng)費支持，監(jiān)督外來人口自組織的發(fā)展方向，制裁各種違法行為等等。要引導外來人口自組織通過自我管理、自我教育、自我服務的手段，培養(yǎng)公德觀念和法律意識，幫助克服困難，增強擺脫困境的能力，緩和各種矛盾與沖突，維護外來流動人口的合法權益與安全，提升外來流動人口的群體形象，從而實現(xiàn)外來流動人口與現(xiàn)代城市的真正融合。

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責任編輯：蔣亞林