淺談江蘇省漁業(yè)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀與法治建設

崔彩霞+花衛(wèi)華+袁廣旺

(摘要：江蘇省漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境呈惡化趨勢，近海海域和內(nèi)陸大中型湖泊、河流等漁業(yè)水域污染事故頻發(fā)，突顯在漁業(yè)生態(tài)環(huán)境保護方面，立法不夠完善、違法責任不清、執(zhí)法不嚴等問題，建議強化漁業(yè)環(huán)境保護立法和執(zhí)法，加強漁業(yè)生態(tài)環(huán)境保護宣傳和漁業(yè)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)視工作。

關鍵詞：漁業(yè)生態(tài)；制度缺失；法治構建

黨的十八大將生態(tài)文明建設放在了更加突出的地位，提出“我們一定要更加自覺地珍愛自然，更加積極地保護生態(tài)，努力走向社會主義生態(tài)文明新時代?！碑斍埃K省漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境不容樂觀，內(nèi)河和蘇北沿海局部漁業(yè)水域環(huán)境質(zhì)量呈持續(xù)下降趨勢，魚、蝦、蟹、貝類產(chǎn)卵場、索餌肥育場正在發(fā)生明顯改變，海州灣漁場、呂泗漁場等重要傳統(tǒng)養(yǎng)殖場幾近荒廢，沿海及內(nèi)陸近城漁業(yè)水域污染事故頻發(fā)，突顯漁業(yè)生態(tài)保護制度缺失、管理失范，亟待健全制度、加強法治。

1江蘇省區(qū)域漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀

隨著江蘇省經(jīng)濟建設的迅速發(fā)展，環(huán)境資源保護投入持續(xù)增加，但工業(yè)污染特別是沿江沿海地區(qū)化工園區(qū)污染物排放未能得到有效遏制，個別工業(yè)企業(yè)還存在著非法排污的現(xiàn)象。2012年，江蘇已成為全國城市化率最高的省份之一，城市生活污水排放量逐年增加，其生活污水排放總量已經(jīng)大大超過工業(yè)污水的排放總量。江蘇糧食產(chǎn)量多年穩(wěn)居全國前四甲，廣大農(nóng)村地區(qū)化肥、農(nóng)藥大量施用，致使農(nóng)村面源污染上升為重要污染源。突出表現(xiàn)為全省境內(nèi)水污染、重金屬污染呈集中爆發(fā)之勢。

全省近岸海域環(huán)境污染較為嚴重[1-2]。2012 年，江蘇近岸海域共設各類監(jiān)測站位674個，取得有效數(shù)據(jù)40 000余個。結(jié)果表明，江蘇省轄海域內(nèi)符合一類、二類海水水質(zhì)標準的海域面積為12 054 km2，占全省管轄海域面積的32.1%，比2011年減少了5 423 km2。符合三類海水水質(zhì)標準的海域面積為3 620 km2，符合四類海水水質(zhì)標準的海域面積為7 455 km2，劣于四類海水水質(zhì)標準的海域面積持續(xù)增加，嚴重污染區(qū)域主要集中在繡針河口以南至羊山島、灌河口、扁擔河口以南至方塘河口、如泰運河口以南至長江口等沿岸海域，主要污染為無機氮和活性磷酸鹽。沿海地區(qū)69.6%的陸源入海排污口超標排放，個別重點排污口鄰近海域環(huán)境污染嚴重。

2012年省內(nèi)主要湖泊和長江干流江蘇段主要受到總氮、總磷、化學需氧量污染，部分水體富營養(yǎng)化[3-4]。與2011年和2010年相比，石油類污染有加劇趨勢，湖泊水質(zhì)中總氮、總磷、化學需氧量污染仍維持較高水平，除洪澤湖、高寶卲伯湖外其他湖泊均劣于地表水三類水質(zhì)標準。個別站位出現(xiàn)1汞超標現(xiàn)象。重要湖區(qū)魚類資源低齡化、小型化發(fā)展態(tài)勢仍較嚴峻。

2漁業(yè)生態(tài)環(huán)境保護制度缺失

2.1環(huán)境立法不夠完善

從國家層面來看，生態(tài)環(huán)境（含漁業(yè)生態(tài)環(huán)境）保護方面的立法嚴重不足，從本省來看，生態(tài)環(huán)境保護方面的管理制度缺失。我國目前的法律體系中不乏生態(tài)環(huán)境保護方面的禁止性規(guī)定，但對應的法律責任規(guī)定沒有配套到位；加之目前漁業(yè)環(huán)境評價的約束力極差，沿海、沿江、沿湖地區(qū)工業(yè)及相關建設項目審批制度執(zhí)行力不強，近年來一直存在著大量未經(jīng)漁業(yè)環(huán)評審批，擅自在漁區(qū)或毗鄰區(qū)開工建設的現(xiàn)象。漁業(yè)資源增殖保護法規(guī)制度和禁漁休漁制度的剛性約束還不夠明顯，漁業(yè)生態(tài)補償和損害追究責任機制尚未完全確立。有些環(huán)境保護方面的法律制度本身就存在著很多明顯的漏洞，加之這些制度在設計上偏重于事后查處，而疏于事前和事中監(jiān)督；有的實體性規(guī)定多、程序性規(guī)定少。

2.2法律責任不夠明確[5]

《中華人民共和國環(huán)境保護法》規(guī)定，地方各級政府應該對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責，但具體落實到政府哪個部門負責，是整個政府負責還是全社會負責，應當采取哪些措施來改善環(huán)境質(zhì)量，環(huán)境質(zhì)量改善的標準是什么，等等。明顯看出《中華人民共和國環(huán)境保護法》在制度設計上存在著責任不夠明確、不夠嚴密、不夠配套的現(xiàn)象；《中華人民共和國水污染防治法》規(guī)定 “各級人民政府的水利管理部門、衛(wèi)生行政部門、地質(zhì)礦產(chǎn)部門、市政管理部門、重要江河的水源保護機構，結(jié)合各自的職責，協(xié)同環(huán)境保護部門對水污染防治實施監(jiān)督管理。”沒能將漁業(yè)執(zhí)法機構對水污染事故的管理權納入該部法律。

2.3有法不依執(zhí)法不嚴

排污許可證制度已實施多年，應該實現(xiàn)排污總量控制和污染物排放標準的強制遵守。但該制度在執(zhí)行過程中還存在著重處罰、輕源頭治理，重建立、輕執(zhí)行，少數(shù)不執(zhí)行的現(xiàn)象。在一些地區(qū)，污染物排放總量控制制度形同虛設，排放量逐年攀升。現(xiàn)行法規(guī)制度雖然賦予了漁政監(jiān)督機構對漁業(yè)生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理和漁業(yè)污染事故調(diào)查處理的職能，但漁政監(jiān)督機構和執(zhí)法隊伍沒有理順，基層執(zhí)法辦案水平較低。漁業(yè)環(huán)境執(zhí)法工作中還存在著有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究等消極執(zhí)法或行政執(zhí)法不作為的現(xiàn)象。各地之間、各級漁政執(zhí)法機構之間的執(zhí)法工作發(fā)展很不平衡，漁業(yè)生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法的軟、硬件還缺乏堅實的基礎，還普遍存在不同程度的執(zhí)法難的問題。特別是海洋漁業(yè)環(huán)境和海洋漁業(yè)資源增殖保護執(zhí)法問題，本來就力量薄弱，當前還面臨著海洋綜合執(zhí)法管理體制調(diào)整過程中，漁業(yè)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法可能被進一步弱化的局面。

3漁業(yè)生態(tài)環(huán)境保護法治構建[6]

江蘇省委、省政府高度重視環(huán)境保護工作，把建設生態(tài)文明作為全面建設小康社會的基本目標和主要任務。各地區(qū)、各部門應切實落實科學發(fā)展觀，堅持開發(fā)與保護并舉，眼前利益與長遠利益相結(jié)合。著力發(fā)揮好“法治”的職能優(yōu)勢，用法治“領跑”漁業(yè)生態(tài)環(huán)境保護工作，推動漁業(yè)生態(tài)環(huán)境恢復和漁業(yè)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

3.1加快漁業(yè)生態(tài)環(huán)境保護立法

建立健全漁業(yè)環(huán)境影響評價制度，出臺內(nèi)陸和海洋漁業(yè)環(huán)境質(zhì)量和技術標準，加快推動省級和地市級漁業(yè)生態(tài)示范區(qū)管理立法。創(chuàng)新漁業(yè)流域水環(huán)境保護公益訴訟機制，探索通過公益訴訟解決跨流域漁業(yè)污染問題，進一步明確地方各級人民政府對各自流域水環(huán)境斷面水質(zhì)污染物增加的問題應當承擔的法律責任，以及對突發(fā)性水環(huán)境污染事故承擔賠償責任。盡快制定并實施《江蘇省漁業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例》、《江蘇省漁業(yè)自然保護區(qū)管理條例》、《江蘇省漁業(yè)污染事故報告制度》、《大中型湖泊網(wǎng)圍養(yǎng)殖區(qū)整治和養(yǎng)殖污染治理工作方案》等一系列法規(guī)、制度。

3.2強化漁業(yè)生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法[7]

進一步完善漁業(yè)水域污染事件受理、調(diào)查取證、依法查處、重大案件集體審查、移送和上報備案等方面的制度規(guī)定，規(guī)范漁業(yè)環(huán)境執(zhí)法程序與執(zhí)法行為；進一步創(chuàng)新漁業(yè)水域環(huán)境監(jiān)督管理互查互管機制。認真落實好主要污染物排放總量削減目標責任，嚴格把好新建項目環(huán)境評價審批關，嚴格落實漁業(yè)生態(tài)環(huán)境污染責任追究制。切實控制好漁業(yè)養(yǎng)殖水域的水源、土質(zhì)、養(yǎng)殖品種選擇、飼料投放等環(huán)境條件，落實好《農(nóng)產(chǎn)品安全質(zhì)量 無公害水產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境要求》、《水產(chǎn)養(yǎng)殖質(zhì)量安全管理規(guī)定》等規(guī)定；加快全省范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整，大力發(fā)展清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟。對不符合產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)保要求的項目，堅決執(zhí)行“一票否決權”，真正做到不符合產(chǎn)業(yè)政策的不批、不符合生態(tài)環(huán)境功能區(qū)劃的不批、沒有環(huán)境容量的不批。繼續(xù)推進江蘇海洋和內(nèi)陸魚類繁殖保護區(qū)、增殖區(qū)、濕地建設，太湖、洪澤湖、高寶邵伯湖、滆湖、駱馬湖等大中型湖泊和長江等重要流域繼續(xù)實施階段性禁漁制度，嚴厲打擊違法違規(guī)入漁等活動，提高漁業(yè)環(huán)境保護制度的執(zhí)行力。與此同時，當前還要高度關注在全國海洋執(zhí)法綜合管理體制調(diào)整過程中，江蘇省海洋漁業(yè)生態(tài)環(huán)境保護和執(zhí)法隊伍確保不被進一步弱化。

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3.3狠抓生態(tài)環(huán)境保護宣傳教育[8]

進一步加強對各級黨委政府領導層面的宣傳教育，強化各級領導的生態(tài)環(huán)境保護意識，促進江蘇省資源環(huán)境與經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展；加強社會公眾的環(huán)境保護宣傳教育，特別要面向農(nóng)村開展環(huán)境保護宣傳，逐步提高農(nóng)民對漁業(yè)水域環(huán)境保護意識；鼓勵新聞媒體開展?jié)O業(yè)水域環(huán)境保護宣傳，發(fā)揮好人大監(jiān)督、政協(xié)專門機構監(jiān)督、政府專門機構監(jiān)督、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用，通過電視、報紙等新聞媒體對省內(nèi)發(fā)生的典型的漁業(yè)污染事故，進行跟蹤報道，強化媒體監(jiān)督力度，使保護好漁業(yè)生態(tài)環(huán)境變成全社會共識。

3.4增強漁業(yè)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)視

江蘇正在實施十二五環(huán)境保護規(guī)劃和漁業(yè)生態(tài)環(huán)境保護以及監(jiān)測監(jiān)視規(guī)劃。要進一步加快全省漁業(yè)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測能力建設，完善省、市及重點縣的漁業(yè)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系，推進省、市兩級政府建立漁業(yè)生態(tài)災害應急響應機制建設；將重點漁業(yè)養(yǎng)殖水域的環(huán)境保護工作納入地方政府的議事日程，嚴格控制周圍農(nóng)田含有農(nóng)藥等污染源的地表水流入生態(tài)養(yǎng)殖區(qū)，加強對漁業(yè)環(huán)境中污染源的定點定期監(jiān)測。加快建立漁業(yè)生態(tài)自然保護區(qū)、漁業(yè)種質(zhì)資源和瀕危物種保護區(qū)。省市漁業(yè)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構要認真開展?jié)O業(yè)環(huán)境質(zhì)量評價，繼續(xù)發(fā)布省市兩級漁業(yè)環(huán)境質(zhì)量公報，提高境內(nèi)漁業(yè)生態(tài)環(huán)境測報預警能力。

參考文獻：

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[2] 《2011年江蘇省海洋環(huán)境質(zhì)量公報》［Z］.江蘇：江蘇省海洋與漁業(yè)局，2011

[3]《2012年江蘇省漁業(yè)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量公報》［Z］.江蘇：江蘇省海洋與漁業(yè)局，2012

[4]《2011年江蘇省漁業(yè)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量公報》［Z］.江蘇：江蘇省海洋與漁業(yè)局，2011

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Fishery ecological environment in Jiangsu province:

Current situation and legal system construction

CUI Caixia, HUA Weihua, YUAN Guangwang

(Tidal Flat Research Center of Jiangsu Province ,Marine Environmental

Monitoring Forcasting Center of Jiangsu Province, Nanjing；Jiangsu 210036)

Abstract：This article points out the environmental deterioration in the water ecosystem, and the high frequency of the water pollution in the fishery areas, which indicate the imperfect legalization, blurry responsibility, and inadequate law enforcement. Meanwhile, the article also suggests that the government should perfect environment legislation and enforcement, as well as strengthen the propaganda and supervision on fishery environment protection

Key words：fisheries ecology; lack of institution; law construction

（收稿日期：2013-10-10）

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