“異地高考”政策與弱勢群體關懷

邢海燕

“異地高考”政策與弱勢群體關懷

邢海燕

教育政策應能夠促進分配的正義，推動公平的實現(xiàn)，公平的實現(xiàn)又與弱勢群體關懷密不可分。羅爾斯差別理論揭示了對弱勢群體進行補償是實現(xiàn)關懷的途徑。教育政策上的弱勢群體補償能夠充分發(fā)揮教育政策的作用，推動教育公平。論文以北京市“異地高考”政策為分析樣本，探究了“異地高考”政策與弱勢群體關懷理念之間的矛盾，以期促進“異地高考”政策實現(xiàn)弱勢群體關懷，達到教育公平的追求目標。

教育政策；弱勢群體關懷；弱勢群體補償；“異地高考”

教育在國民經濟和社會發(fā)展中發(fā)揮著基礎性、先導性和全局性的戰(zhàn)略作用，其作用能否充分發(fā)揮，從根本上取決于好的教育政策。〔1〕教育政策追求的目標在于公平的實現(xiàn)，而公平的實現(xiàn)與弱勢群體關懷又密不可分。我國城鄉(xiāng)差距不斷拉大不僅體現(xiàn)在經濟領域，在教育領域中的弱勢群體也不斷地增多。在教育政策上增進弱勢群體關懷，其實現(xiàn)的基本途徑是對弱勢群體補償，實現(xiàn)弱勢群體關懷對于促進教育公平有著重要的意義。

一、教育公平與弱勢群體補償

中國自古就有“不患寡而患不均”的古訓，也有扶弱助殘的優(yōu)良傳統(tǒng)?！爸凉迸c“仁愛”成為君子不懈的追求。我國經濟快速發(fā)展，但貧富差距不斷拉大。對社會不平等進行弱勢補償，不僅是一種重要社會制度建設，同樣帶有倫理學價值?！?〕美國當代著名哲學家、倫理學家羅爾斯提出的兩個原則從本質上分析了公平正義與弱勢群體補償的關系。尤其是差別原則的提出，旨在保護弱勢群體權益，奠定了公平正義實現(xiàn)的基礎。差別原則其本質是確保社會上最少受惠者獲利。換言之就是用社會中處于不利地位的人的獲利情況來判斷該社會的基本結構是否正義。差別原則力圖縮小貧富之間的差距，實現(xiàn)分配的正義?！?〕其代表了資本主義社會中弱勢群體：貧者、弱者、不利者、地位較低者的利益與正義的要求，為經濟不平等設下了嚴格的限制，做到現(xiàn)實的“雪中送炭”。

我國自上個世紀80年代初實行改革開放后，社會利益格局、資源配置方式等多方面發(fā)生了重大變化。每當社會發(fā)生巨大變化時，總會有一部分社會成員因為不適應變化而被甩入邊緣地帶，在新的社會利益的分配格局中被弱勢化，并變?yōu)槿鮿萑后w?！?〕我國城鎮(zhèn)化進程中，大量農民脫離自己的土地進入城市務工，為城市的發(fā)展做出了極大的貢獻。同時，進入城市的農民工在經濟收入、利益維護、競爭能力、文化教育等方面處在不利的地位，成為當前我國最大的弱勢群體?！?〕農民工子女上學難、高擇校費用、失學等問題揭示了農民工子女在教育方面處在不利地位。教育政策是政府對社會全體教育利益和教育資源進行權威分配的方案。通過利益分配的方式對弱勢群體進行補償是關懷理念的現(xiàn)實體現(xiàn)，對于促進教育公平意義重大。

二、“異地高考”政策與弱勢群體關懷缺失

本文從北京市“異地高考”政策入手，探究教育政策現(xiàn)實層面上的弱勢群體關懷缺失，以期促進其教育政策加強弱勢群體補償，實現(xiàn)弱勢群體關懷，推動教育公平。

“異地高考”是指擁有高級中學學籍的學生跨省份，跨戶籍所在地“取得高考所在省市及自治區(qū)的考生資格”且以當地考生身份參加當地高考，并享有與當地考生同等和平等高考權利、義務的一種高考制度?！?〕“異地高考”政策的出臺是社會轉型、經濟發(fā)展催生的結果。20世紀80年代以來，我國經濟體制由傳統(tǒng)計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變，這一轉變使得方方面面都發(fā)生了巨大的改變，但因社會配套制度不完善，許多問題接踵而來?！爱惖馗呖肌闭俏覈洕鐣l(fā)展、人口大規(guī)模流動、舊戶籍制度限制等新形勢和舊格局相互交織而產生的問題?！爱惖馗呖肌闭叩某雠_成為全國爭論熱點，其中折射著不同的政策信仰、價值觀念以及利益訴求。在這場復雜的博弈中，擁有優(yōu)質教育資源的北京和上海成為矛盾的中心，尤其是北京地區(qū)的“異地高考”政策尤為受到關注。

2012年，北京常住流動人口（簡稱“流動人口”）規(guī)模突破770萬，占常住人口總量的比例繼續(xù)上升至近四成。從規(guī)模上看，北京市的流動人口總量加速膨脹；從比例上來看，2000年北京市每5個常住人口中約有一個外地人，2012年每3個人中就有1人來自外地；從流動類型上看，超過半數的屬于鄉(xiāng)——城流動?！?〕外來務工人員，尤其是農民工為北京城市的發(fā)展做出了貢獻。面對越來越激烈的開放“異地高考”的呼聲，北京2014年交出了“異地高考”的答卷，只要符合以下條件，進城務工人員隨遷子女可以申請在京參加高等職業(yè)學校招生考試：（1）進城務工人員持有在有效期內的北京市暫住證或工作居住證；（2）進城務工人員在京有合法穩(wěn)定住所；（3）進城務工人員在京有合法穩(wěn)定職業(yè)已滿6年；（4）進城務工人員在京連續(xù)繳納社會保險已滿6年（不含補繳）；（5）隨遷子女具有本市學籍且已在京連續(xù)就讀高中階段教育3年學習年限。〔8〕

先不論“異地高考”與“異地高職”之間的差異，單就該“異地高考”政策而言，農民工子女這一弱勢群體并未得到應有的關懷，甚至可以說農民工子女這一弱勢群體的利益受到了政策的無視和損害。體現(xiàn)在以下兩個方面：

（一）政策要求與弱勢群體實際情況相悖

北京市“異地高考”政策所開出的條件對于農民工子女來說，看似簡單，但其本質上是不可跨過的“高門檻”。政策要求與弱勢群體實際情況違背主要體現(xiàn)在以下幾點：

1.“穩(wěn)定職業(yè)”與職業(yè)流動。王超恩等人的調查發(fā)現(xiàn)，臨時性與不穩(wěn)定性是農民工職業(yè)和工作的顯著特征，近三年（2009—2011年）約有51.67%的農民工更換過工作。雖然勞動合同的簽約率較高，但是調查數據顯示簽訂兩年以上勞動合同的農民工僅為30%，大多數的農民工簽訂的是短期合同?！?〕數據顯示，大多數農民工子女處在義務教育和高中教育階段，頻繁的更換工作造成的收入不穩(wěn)定，對子女產生不良影響。臨時性和不穩(wěn)定性這樣的職業(yè)特點使得農民工子女在“異地高考”政策下無法充分受益。

2.“穩(wěn)定住所”與農民工居住現(xiàn)狀。經濟狀況不佳的農民工群體在居住條件上多以“廉價”作為首要選擇標準，廉價的住所大多數無法提供有效證明。在2007年《城市農民工生活質量狀況調查報告》中提到：29.19%的人住在集體宿舍中，20.14%的人居住在條件簡陋的租房中，7.88%的人居住在工作地點；6.45%的人居住在臨時搭建的工棚中，12.54%的人沒有住所，往返于城郊。〔10〕

2013年城市農民工生活質量現(xiàn)狀調查與分析中的數據與2007年有所差異，但是總體情況相同，如圖1所示。農民工“廉價式”的居住方式無法與政策所需穩(wěn)定住所相吻合。

圖1 農民工居住方式

3.“連續(xù)社?！迸c參保率低。農民工參保比例較低是這一群體為生計作出的無奈之舉。企業(yè)為了謀求自身利益最大化，部分企業(yè)在交納社保時會欺瞞少交；同時，部分企業(yè)以不繳納保險作為雇傭農民工的條件，不少農民工為了謀取工作，不得不放棄這一權利。生計壓力使得農民工參保積極性不高?！斑B續(xù)社?！钡臈l件與參保積極性不高的現(xiàn)狀形成鮮明對比。

（二）政策未體現(xiàn)出弱勢群體補償

羅爾斯認為在經濟領域產生不平等的原因主要有兩個：一是自然天賦的因素，人一生下來就具有不同的天賦；二是社會文化條件的不同，人的出身、環(huán)境、教育等方面存在著很大的差別，一些人比其他人更為“幸運”?！?1〕兩方面的偶然因素會形成一種惡性循環(huán)，不平等會逐步地由于多種偶然因素的影響而不斷擴大。同時，對于不利的人來說，教育是其改變自身不利地位的重要手段。為此，對于處在不利地位的人要進行差別的對待，尤其是在教育方面要實現(xiàn)對弱勢群體的補償。在教育中的弱勢補償效應主要依托于教育政策的傾斜。

北京市“異地高考”政策對于弱勢群體的補償是微乎其微的，對于農民工子女來說，政策的效用不大。不僅“異地高考”條件過高，在京農民工子女還面臨著“舊問題”的制約。北京市中考政策中，對于參考的標準有著嚴格的限制，大多數的農民工子女并不具有參加中考的資格。

即使能夠參加中考，因高中教育資源的緊張，使得經濟地位低的階層難以享受到優(yōu)質的高中資源，在現(xiàn)實情況中更有擇校費重、辦學質量差的難題?！?2〕在高中資源的分配上，在京的農民工子女只有很少的一部分能夠享受到北京公立高中資源，前提代價是需要繳納高昂的擇校費。我國教育財政撥款體制中，普通高中教育并不屬于義務教育，按照成本分擔理論，普通高中辦學實行社會、學校、個人的三主體分擔。國家財政對普通高中的撥款上遠遠低于義務教育階段，這樣學生個人承擔的部分就會上漲。尤其是私立高中的收費，更是完全依靠學生繳納的學費，數額是農民工家庭所不能負擔的。如表1所示，我們能夠看到普通高中公用經費狀況。

表1 各級教育生均預算內教育事業(yè)費情況、公用經費情況

三、“異地高考”教育政策應加強弱勢群體關懷

“木桶理論”和系統(tǒng)功能理論提醒著我們，整體情況的好壞其實取決于最薄弱的環(huán)節(jié)。弱勢群體對于全面深化改革、提高教育質量、提升民眾素質具有不可忽視的制約作用，尤其是這一部分群體數量不斷擴大的時候，制約作用體現(xiàn)的更為明顯。如何使教育政策凸顯弱勢群體關懷，應注意以下幾點：

（一）細化政策，實現(xiàn)“差別”

以北京市“異地高考”政策為例，其政策文本并不包含細化條例。在受益對象上，沒有將家長主體分類，只是簡單羅列了家長資格。通過訪談了解到，在京就讀的大多數農民工子女家長表示，雖然政策文本中的條件看似很好達標，但是實際上只有那些高學歷、社會地位較高的白領階層能夠達線。不僅是北京“異地高考”政策如此，全國大部分地區(qū)的“異地高考”政策都沒有相關的細化條例，對于所有群體按照一樣的標準進行衡量，以決定誰的子女有資格參加高考。進行教育補償的首要條件是要厘清對象。如何確定教育補償的對象，應該有著基本的標準。弱勢是一個相對復雜、變化性強的概念，實行教育政策的弱勢補償前，應對于什么是弱勢，哪類人群能夠被劃入幫扶的范圍都需要進行詳細的分類，這樣才能規(guī)避在關懷弱勢群體時弄虛作假的風險。

（二）追本溯源，實現(xiàn)“補償”

政策的出臺往往滯后于現(xiàn)實，大多數目的是為了解決眼前問題，“標本兼治”更應該成為其根本的追求，教育政策的補償同樣如此。從“異地高考”政策本身向前追溯，能夠看到戶籍制度與當今中國快速發(fā)展之間的不合拍；能夠看到不僅是高考一道門檻阻攔了很多異鄉(xiāng)學子，農村地區(qū)薄弱的基礎教育大大削弱了農村學生的競爭力。“異地高考”政策作為一項綜合性政策議題，涉及不同地區(qū)、政府部門以及各類人群的利益訴求，亟待戶籍制度、城市管理制度、財政制度等一些列制度的配套改革?！?3〕追本溯源探究，才能在根本上實現(xiàn)補償。

（三）靈活多樣，實現(xiàn)“多元”

教育政策在對弱勢群體的補償方式上共可分為以下幾種：發(fā)展性補償方式；保障性補償方式；救助性補償方式；幫扶性補償方式。每種方式有著自己的目標和具體措施。在實際的操作層面上，要根據具體的情況選擇不同的補償方式。不論是哪種補償方式，政府的責任都應集中在教育投資上。貧弱不分的狀況提醒著我們，教育弱勢群體的形成，大多數是經濟條件所致。加大對于教育的財政性投入，尤其是對弱勢地區(qū)、弱勢學校的投入，對于改善農民工子女教育將發(fā)揮巨大作用。目前，應加大對于高中教育階段的財政投入，切實改善高中教育資源，接納更多的弱勢群體子女進入高中，在完成普及化之后注重對優(yōu)質中學資源進行重新分配，力圖讓更多的弱勢群體子女享受到優(yōu)質的教育資源。

對于弱勢群體來說，教育是改變自身地位的根本出路，教育政策的制定和頒布應以教育公平作為自己的目標與追求，加強教育政策的弱勢群體關懷，凸顯弱勢補償效應，是新時期促進教育公平的途徑，也是衡量社會文明進步的重要標尺。

〔1〕涂端午，魏巍.什么是好的教育政策〔J〕.教育研究，2014（1）.

〔2〕劉欣.教育政策應進一步加強對弱勢群體的補償〔J〕.華中師范大學學報（人文社會科學版），2008（11）.

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〔7〕尹德挺，閆萍，杜鵑.北京人口發(fā)展研究報告（2013）〔J〕.新視野，2013（6）.

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〔9〕王超恩，符平.農民工的職業(yè)流動及其影響因素〔J〕.人口與經濟，2013（5）.

〔10〕國家統(tǒng)計局課題組.城市農民工生活質量狀況調查報告〔J〕.調研世界，2007（1）.

〔11〕約翰·羅爾斯.正義論〔M〕.何懷宏等譯.北京：中國社會科學出版社，2009.

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〔13〕張攀，姚榮.從“國家視角”走向“底層關懷”：“異地高考”政策制定的邏輯〔J〕.高教探索，2015（1）.

（責任編輯：王偉宜）

邢海燕，女，內蒙古錫林浩特市人，廈門大學考試研究中心碩士研究生，主要研究方向為高等教育基本理論、教育財政（廈門361005）