政府引導(dǎo)下的小城鎮(zhèn)建設(shè)與城鎮(zhèn)特色營造

莫振光　張健照　涂先強(qiáng)

摘 要：我國城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐不斷加快，近年提出新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，小城鎮(zhèn)成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點之一，文章以江門市新會區(qū)為案例，論述城鎮(zhèn)化建設(shè)中應(yīng)該加強(qiáng)政府引導(dǎo)、重視小城鎮(zhèn)的特色營造等觀點，并以此結(jié)合實踐解決相應(yīng)規(guī)劃編制問題。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；小城鎮(zhèn)；城鎮(zhèn)特色；政府引導(dǎo)

自上世紀(jì)80年代起，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)開始加快推進(jìn)。進(jìn)入90年代后，城鎮(zhèn)化建設(shè)的一輪高潮從我國東部延伸到中西部地區(qū)。本世紀(jì)初，亞洲金融危機(jī)的余波猶在，但城鎮(zhèn)化的速度并沒有真正放緩。直至現(xiàn)在，我國城鎮(zhèn)化率提高到2012年的52.57%，扣除部分流動性的“城鎮(zhèn)化人口”，實際仍處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的后期階段。2014年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，根據(jù)該《規(guī)劃》精神，小城鎮(zhèn)建設(shè)，是近年我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點之一。

本文以廣東省小城鎮(zhèn)建設(shè)試點之一的江門市新會區(qū)為案例，探討新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的一些問題。

江門市新會區(qū)位于珠江三角洲西南部，面積1387平方千米，人口85萬，下轄1個街道、10個建制鎮(zhèn)、3個派出機(jī)構(gòu)，區(qū)政府駐地會城街道。新會區(qū)屬于城鎮(zhèn)化發(fā)展較快的地區(qū)，進(jìn)入2012年度全國綜合實力百強(qiáng)區(qū)，居第71位。

1 新型城鎮(zhèn)化與小城鎮(zhèn)建設(shè)

所謂新型城鎮(zhèn)化，是指堅持以人為本，以新型工業(yè)化為動力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，推動城市現(xiàn)代化、城市集群化、城市生態(tài)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，走科學(xué)發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)路子。新型城鎮(zhèn)化的“新”就是要由過去片面注重追求城市規(guī)模擴(kuò)大、空間擴(kuò)張，改變?yōu)橐蕴嵘鞘械奈幕?、公共服?wù)等內(nèi)涵為中心，真正使城鎮(zhèn)成為具有較高品質(zhì)的適宜人居之所。城鎮(zhèn)化的核心是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，而不是建高樓、建廣場。農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移不出來，不僅農(nóng)業(yè)的規(guī)模效益出不來，擴(kuò)大內(nèi)需也無法實現(xiàn)。

新會歷史上一直是農(nóng)業(yè)強(qiáng)縣（市），鄉(xiāng)鎮(zhèn)腹地廣、人口多。據(jù)統(tǒng)計，2006年，全區(qū)除區(qū)政府駐地會城街道外，其余人口占全區(qū)總?cè)丝诘?3.53%，村鎮(zhèn)人口比例較大。因此，該區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點也是加快小城鎮(zhèn)建設(shè)。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)有著強(qiáng)大的推動作用：（1）將創(chuàng)造大量新的投資需求；（2）有利于擴(kuò)大消費需求；（3）有利于提高居民收入；（4）推動產(chǎn)業(yè)積聚和升級；（5）有利于縮小城鄉(xiāng)之間的差距和差別。在如此強(qiáng)大的推動作用下，新會區(qū)的小城鎮(zhèn)建設(shè)正在如火如荼地開展。

2 小城鎮(zhèn)的特色營造

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，小城鎮(zhèn)的發(fā)展要與引導(dǎo)企業(yè)集聚、市場建設(shè)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和社會化服務(wù)相結(jié)合，繁榮經(jīng)濟(jì)、集聚人口。這里就涉及到城鎮(zhèn)魅力的問題，不容否定的是，城鎮(zhèn)特色是城鎮(zhèn)魅力的一部分。相對大城市而言，小城鎮(zhèn)建設(shè)更應(yīng)該強(qiáng)化特色營造。

首先，小城鎮(zhèn)近鄉(xiāng)靠土，土地等條件相對寬松，建設(shè)過程中更容易保存本土因素，應(yīng)有別于大城市模式化的高強(qiáng)度開發(fā)；其次，小城鎮(zhèn)以就近服務(wù)當(dāng)?shù)鼐用駷橹?，從親民的角度出發(fā)，地方特色有利于保持民眾的親切感，進(jìn)而更大程度上增加城鎮(zhèn)的凝聚力，聚人即聚財，從而提高城鎮(zhèn)競爭力；再次，每個地方都有其專屬的特色，屬于不可再生資源，營造特色城鎮(zhèn)，也是保護(hù)本土文化的需要。

所以，應(yīng)該充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)自身特色，以市場為導(dǎo)向，以產(chǎn)業(yè)為依托，宜工則工、宜商則商、宜旅則旅，形成產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢，發(fā)展成為各具特色的新型城鎮(zhèn)。

新會區(qū)山清水秀，環(huán)境優(yōu)美，也是省級歷史文化名城，文化底蘊深厚，同時也是國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)，產(chǎn)業(yè)特征比較明顯，這些都有利于在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，發(fā)掘各鎮(zhèn)的特色，并活化利用，成為促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展的亮點。

該區(qū)下轄的10個建制鎮(zhèn)均屬于小城鎮(zhèn)，在全區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)計劃中，根據(jù)各鎮(zhèn)的自身條件進(jìn)行綜合分析，確定相應(yīng)的城鎮(zhèn)特色，并以條文的形式編入城鎮(zhèn)化建設(shè)計劃，加以指導(dǎo)實施。

總結(jié)起來，新會區(qū)各鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)特色可以歸納為三種類型：地理特征型、產(chǎn)業(yè)型、歷史文化型。另外，影響城鎮(zhèn)發(fā)展的客觀條件比較復(fù)雜，部分城鎮(zhèn)的特點可能兼具兩種或以上的類型。如三江鎮(zhèn)，除了具有山環(huán)水抱的地理特征外，還有獨特的“龍”文化，其城鎮(zhèn)特色應(yīng)既具備地理特征，也帶有歷史文化。

新會區(qū)城鎮(zhèn)特色一覽表

類型 鎮(zhèn)名 特色概括

歷史文化型 羅坑鎮(zhèn) 河埠城鎮(zhèn)

三江鎮(zhèn) “龍”文化

古井鎮(zhèn) 宋元崖門海戰(zhàn)

產(chǎn)業(yè)型 司前鎮(zhèn) 五金不銹鋼產(chǎn)業(yè)

崖門鎮(zhèn) 工業(yè)組團(tuán)產(chǎn)城結(jié)合

古井鎮(zhèn) 旅游產(chǎn)業(yè)

沙堆鎮(zhèn) 梅閣組團(tuán)產(chǎn)城結(jié)合

地理特征型 大澤鎮(zhèn) 依山傍水

羅坑鎮(zhèn) 沿江

雙水鎮(zhèn) 濱河

崖門鎮(zhèn) 濱海

三江鎮(zhèn) 山環(huán)水抱

睦洲鎮(zhèn) 一江、三河、四岸

大鰲鎮(zhèn) 水鄉(xiāng)鰲島

古井鎮(zhèn) 濱湖

沙堆鎮(zhèn) 中心組團(tuán)一河兩岸

3 案例分析

實際工作中，城鎮(zhèn)特色如何發(fā)掘，并融入到城鎮(zhèn)建設(shè)計劃中，是對城鎮(zhèn)未來發(fā)展路向有深遠(yuǎn)意義的事情，因此必須高度重視。下面以江門市新會區(qū)的羅坑鎮(zhèn)為具體案例，介紹編制城鎮(zhèn)化建設(shè)計劃與城鎮(zhèn)特色發(fā)掘相結(jié)合的實踐。

羅坑鎮(zhèn)位于潭江南岸，臨近潭江主航道，水運條件優(yōu)異，墟鎮(zhèn)陳沖墟應(yīng)航運而生，已有近八十年歷史，后來臨港產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，沿江一帶形成工業(yè)區(qū)，上世紀(jì)八九十年代最興盛時期，工業(yè)實力較強(qiáng)，商業(yè)服務(wù)業(yè)興旺，成為廣東小城鎮(zhèn)建設(shè)的典范之一。后來，因市場競爭激烈，產(chǎn)業(yè)面臨轉(zhuǎn)型升級的壓力。近年，羅坑鎮(zhèn)也提出了新型城鎮(zhèn)化的要求，轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)發(fā)展方式，進(jìn)行擴(kuò)容升級，謀求重振墟鎮(zhèn)昔日雄風(fēng)。

按當(dāng)?shù)卦械脑O(shè)想，羅坑鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點為墟鎮(zhèn)東南部，利用鄰近縣道X539線的條件，進(jìn)行較大規(guī)模的城鎮(zhèn)擴(kuò)容。2013年，在城鎮(zhèn)化近期建設(shè)計劃編制過程中，項目編制單位在調(diào)研時發(fā)現(xiàn)墟鎮(zhèn)東南部用地現(xiàn)狀為耕地，在土地資源緊缺的形勢下大量開發(fā)的條件不成熟。相對應(yīng)的是，墟鎮(zhèn)北部沿江的現(xiàn)狀建設(shè)用地數(shù)量較多，較大部分建筑已經(jīng)閑置停用，還有近年面臨淘汰關(guān)停的大型水泥廠用地，改造后將能增加大量的城鎮(zhèn)建設(shè)用地。整體而言，該地段進(jìn)行較大規(guī)模改造轉(zhuǎn)型升級的條件具備，與城鎮(zhèn)“退二進(jìn)三”的趨勢相符。經(jīng)系統(tǒng)分析比較，羅坑墟鎮(zhèn)北部推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的條件大大優(yōu)于東南部地段，建議將城鎮(zhèn)建設(shè)重點調(diào)整至北部沿江地段。在城鎮(zhèn)特色方面，如按原設(shè)想進(jìn)行建設(shè)，勢必喪失曾經(jīng)輝煌的河港城鎮(zhèn)特色，反而淪為沿對外交通干線建設(shè)的“線狀城市”——這種模式不利于城鎮(zhèn)集約發(fā)展，也帶來交通安全等種種問題。

經(jīng)多方的工作協(xié)調(diào)，羅坑鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)建設(shè)特色最終界定為“借助潭江優(yōu)異的沿江景觀及特有的河港文化，豐富城鎮(zhèn)內(nèi)涵，抓好河濱廣場、臨江道路、江岸酒店等項目的建設(shè)，營造宜人的‘河埠城鎮(zhèn)?！眹@這個特色，政府組織編制了城鎮(zhèn)化建設(shè)計劃，將墟鎮(zhèn)意向性地劃分為若干個地段，采取連片改造，分期建設(shè)，突出沿江資源的原則，有效指導(dǎo)了該鎮(zhèn)近期的項目安排與布局。規(guī)劃編制后，計劃安排的項目已陸續(xù)開工建設(shè)，建設(shè)面積6萬余平方米，投入資金近9千萬元，城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施得到明顯的加強(qiáng)，極大地方便了城鄉(xiāng)居民的日常生活。

4 城鎮(zhèn)化建設(shè)中政府引導(dǎo)的重要性

城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是對原有資源的優(yōu)化配置，發(fā)揮各種資源的集聚效益。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場應(yīng)該對城市資源的配置起基礎(chǔ)作用，而政府則應(yīng)在此前提下對小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)揮引導(dǎo)和調(diào)控作用。

例如前述案例中羅坑鎮(zhèn)發(fā)展東南部的早期構(gòu)想，試圖利用過境公路發(fā)展城鎮(zhèn)新區(qū)，這種模式雖然短期內(nèi)進(jìn)度快、投資省，可以理解為是一種市場化的自發(fā)行為。政府則利用編制城鎮(zhèn)化建設(shè)計劃的方式，扭轉(zhuǎn)了該鎮(zhèn)可能誤入的線狀城市格局，消除了隱患，且更好地突出了城鎮(zhèn)特色。

在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，政府是主要的組織者和實施者，決定并引導(dǎo)著小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的方向。因此應(yīng)當(dāng)高度重視政府對小城鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)和干預(yù)作用，充分發(fā)揮政府在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的政治、經(jīng)濟(jì)、文化職能，以限制和避免單純市場調(diào)節(jié)的局限性與弊端。

5 結(jié)語

政府在推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)中的實際作用，首先體現(xiàn)在遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，編制和完善城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃。同時，在城鎮(zhèn)特色營造的方面，更是離不開相關(guān)規(guī)劃的編制和指引。城鎮(zhèn)特色是由共性化的元素符號組成，而單項工程是個體的建設(shè)行為。政府作為公共統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，必須編制統(tǒng)一的規(guī)劃，科學(xué)定義城鎮(zhèn)特色，制定相關(guān)指引，引導(dǎo)城鎮(zhèn)建設(shè)的共性化行動，從而避免個性化的單體建設(shè)偏離共性的特色。

政府組織編制系統(tǒng)性強(qiáng)、與城鎮(zhèn)個性相匹配的城鎮(zhèn)化建設(shè)計劃，并按程序科學(xué)實施，是體現(xiàn)政府引導(dǎo)與城鎮(zhèn)特色營造的要點所在，也是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中小城鎮(zhèn)發(fā)展工作的重要一環(huán)。

參考文獻(xiàn)

[1] 國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）.中國共產(chǎn)黨中央委員會 中華人民共和國國務(wù)院，2014.

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[7] 劉慧瓊.中國特色新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)[D].廣東行政學(xué)院，2013.

經(jīng)多方的工作協(xié)調(diào)，羅坑鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)建設(shè)特色最終界定為“借助潭江優(yōu)異的沿江景觀及特有的河港文化，豐富城鎮(zhèn)內(nèi)涵，抓好河濱廣場、臨江道路、江岸酒店等項目的建設(shè)，營造宜人的‘河埠城鎮(zhèn)?！眹@這個特色，政府組織編制了城鎮(zhèn)化建設(shè)計劃，將墟鎮(zhèn)意向性地劃分為若干個地段，采取連片改造，分期建設(shè)，突出沿江資源的原則，有效指導(dǎo)了該鎮(zhèn)近期的項目安排與布局。規(guī)劃編制后，計劃安排的項目已陸續(xù)開工建設(shè)，建設(shè)面積6萬余平方米，投入資金近9千萬元，城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施得到明顯的加強(qiáng)，極大地方便了城鄉(xiāng)居民的日常生活。

4 城鎮(zhèn)化建設(shè)中政府引導(dǎo)的重要性

城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是對原有資源的優(yōu)化配置，發(fā)揮各種資源的集聚效益。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場應(yīng)該對城市資源的配置起基礎(chǔ)作用，而政府則應(yīng)在此前提下對小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)揮引導(dǎo)和調(diào)控作用。

例如前述案例中羅坑鎮(zhèn)發(fā)展東南部的早期構(gòu)想，試圖利用過境公路發(fā)展城鎮(zhèn)新區(qū)，這種模式雖然短期內(nèi)進(jìn)度快、投資省，可以理解為是一種市場化的自發(fā)行為。政府則利用編制城鎮(zhèn)化建設(shè)計劃的方式，扭轉(zhuǎn)了該鎮(zhèn)可能誤入的線狀城市格局，消除了隱患，且更好地突出了城鎮(zhèn)特色。

在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，政府是主要的組織者和實施者，決定并引導(dǎo)著小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的方向。因此應(yīng)當(dāng)高度重視政府對小城鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)和干預(yù)作用，充分發(fā)揮政府在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的政治、經(jīng)濟(jì)、文化職能，以限制和避免單純市場調(diào)節(jié)的局限性與弊端。

5 結(jié)語

政府在推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)中的實際作用，首先體現(xiàn)在遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，編制和完善城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃。同時，在城鎮(zhèn)特色營造的方面，更是離不開相關(guān)規(guī)劃的編制和指引。城鎮(zhèn)特色是由共性化的元素符號組成，而單項工程是個體的建設(shè)行為。政府作為公共統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，必須編制統(tǒng)一的規(guī)劃，科學(xué)定義城鎮(zhèn)特色，制定相關(guān)指引，引導(dǎo)城鎮(zhèn)建設(shè)的共性化行動，從而避免個性化的單體建設(shè)偏離共性的特色。

政府組織編制系統(tǒng)性強(qiáng)、與城鎮(zhèn)個性相匹配的城鎮(zhèn)化建設(shè)計劃，并按程序科學(xué)實施，是體現(xiàn)政府引導(dǎo)與城鎮(zhèn)特色營造的要點所在，也是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中小城鎮(zhèn)發(fā)展工作的重要一環(huán)。

參考文獻(xiàn)

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經(jīng)多方的工作協(xié)調(diào)，羅坑鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)建設(shè)特色最終界定為“借助潭江優(yōu)異的沿江景觀及特有的河港文化，豐富城鎮(zhèn)內(nèi)涵，抓好河濱廣場、臨江道路、江岸酒店等項目的建設(shè)，營造宜人的‘河埠城鎮(zhèn)。”圍繞這個特色，政府組織編制了城鎮(zhèn)化建設(shè)計劃，將墟鎮(zhèn)意向性地劃分為若干個地段，采取連片改造，分期建設(shè)，突出沿江資源的原則，有效指導(dǎo)了該鎮(zhèn)近期的項目安排與布局。規(guī)劃編制后，計劃安排的項目已陸續(xù)開工建設(shè)，建設(shè)面積6萬余平方米，投入資金近9千萬元，城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施得到明顯的加強(qiáng)，極大地方便了城鄉(xiāng)居民的日常生活。

4 城鎮(zhèn)化建設(shè)中政府引導(dǎo)的重要性

城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是對原有資源的優(yōu)化配置，發(fā)揮各種資源的集聚效益。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場應(yīng)該對城市資源的配置起基礎(chǔ)作用，而政府則應(yīng)在此前提下對小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)揮引導(dǎo)和調(diào)控作用。

例如前述案例中羅坑鎮(zhèn)發(fā)展東南部的早期構(gòu)想，試圖利用過境公路發(fā)展城鎮(zhèn)新區(qū)，這種模式雖然短期內(nèi)進(jìn)度快、投資省，可以理解為是一種市場化的自發(fā)行為。政府則利用編制城鎮(zhèn)化建設(shè)計劃的方式，扭轉(zhuǎn)了該鎮(zhèn)可能誤入的線狀城市格局，消除了隱患，且更好地突出了城鎮(zhèn)特色。

在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，政府是主要的組織者和實施者，決定并引導(dǎo)著小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的方向。因此應(yīng)當(dāng)高度重視政府對小城鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)和干預(yù)作用，充分發(fā)揮政府在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的政治、經(jīng)濟(jì)、文化職能，以限制和避免單純市場調(diào)節(jié)的局限性與弊端。

5 結(jié)語

政府在推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)中的實際作用，首先體現(xiàn)在遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，編制和完善城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃。同時，在城鎮(zhèn)特色營造的方面，更是離不開相關(guān)規(guī)劃的編制和指引。城鎮(zhèn)特色是由共性化的元素符號組成，而單項工程是個體的建設(shè)行為。政府作為公共統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，必須編制統(tǒng)一的規(guī)劃，科學(xué)定義城鎮(zhèn)特色，制定相關(guān)指引，引導(dǎo)城鎮(zhèn)建設(shè)的共性化行動，從而避免個性化的單體建設(shè)偏離共性的特色。

政府組織編制系統(tǒng)性強(qiáng)、與城鎮(zhèn)個性相匹配的城鎮(zhèn)化建設(shè)計劃，并按程序科學(xué)實施，是體現(xiàn)政府引導(dǎo)與城鎮(zhèn)特色營造的要點所在，也是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中小城鎮(zhèn)發(fā)展工作的重要一環(huán)。

參考文獻(xiàn)

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