在水資源管理中的作用探討取水許可制度、水資源論證制度

□ 劉 武

一、概述

隨著經(jīng)濟(jì)、社會和人口的發(fā)展，水資源已日益成為珍貴的自然資源，水資源管理也已經(jīng)開始著重控制經(jīng)濟(jì)社會用水量的過快增長，逐步實(shí)現(xiàn)可持續(xù)利用。盡管水資源是循環(huán)可再生資源，這種循環(huán)過程卻非常緩慢，人類過度開采水資源造成了生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重破壞，諸多新改擴(kuò)工程項(xiàng)目對水資源有很大的需求。由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的不平衡發(fā)展和全球氣候變化影響，今后水資源供給極為不均、局部地區(qū)水資源缺乏現(xiàn)象將更加突出，因此政府部門必須果斷采取行政干預(yù)措施，通過取用水平衡手段，鼓勵節(jié)水，提高水資源利用效率，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

二、水資源現(xiàn)狀

我國水資源總量2.8萬億立方米，人均水資源占有量不足2 300立方米，約為世界人均水平的1/4，是世界水資源嚴(yán)重短缺的國家之一。黑龍江省水資源總量810.3億立方米，其中地表水資源量686.1億立方米，地下水資源量294.2億立方米，人均水資源占有量不足2 100立方米，低于國家平均水平。在水資源開發(fā)利用方面，到2030年全國用水總量控制在7 000億立方米以內(nèi)。黑龍江省2030年用水總量控制在368.05億立方米，其中地表水資源量257.74億立方米，地下水資源量110.31億立方米。

2012年全省實(shí)際用水量358.90億立方米（用境內(nèi)水量348.39億立方米），其中，地表水用水量197.38億立方米，地下水用水量161.52億立方米。年終保有許可證數(shù)量8 939套（含河道內(nèi)用水取水許可證），其中許可地表水取水量37.85億立方米，地下水許可量42.49億立方米，總許可水量80.34億立方米（不含河道內(nèi)用水），許可總水量占實(shí)際用水量的22.4%。

三、取水許可制度、水資源論證制度的建立

《中華人民共和國水法》（主席令第74號）確定了取水許可制度為我國水資源管理方面的一項(xiàng)基本制度?！度∷S可制度實(shí)施辦法》對取水的定義，申請取水許可的條件、主要原則、辦理程序、管理水限、審批時限、法律責(zé)任等做出了詳細(xì)的界定?！度∷S可管理辦法》對取水許可的申請和受理、審查和決定、許可證的發(fā)放和公告、監(jiān)督管理、取水許可處罰情形等都做了明確的規(guī)定。取水許可制度實(shí)質(zhì)是運(yùn)用行政手段對水資源進(jìn)行管理的一項(xiàng)制度，其強(qiáng)化了水資源的統(tǒng)一管理、開發(fā)和保護(hù)。

《中華人民共和國水法》（主席令第74號）梳理了水行政主管部門對水資源的管理體制、強(qiáng)化了管理制度、明確了執(zhí)法監(jiān)督檢查與法律責(zé)任?！端ā返诙龡l規(guī)定，地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地區(qū)水資源的實(shí)際情況，按照地表水與地下水統(tǒng)一調(diào)度開發(fā)、開源與節(jié)流相結(jié)合、節(jié)流優(yōu)先和污水處理再利用的原則，合理組織開發(fā)、綜合利用水資源。國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃的編制、重大建設(shè)項(xiàng)目的布局，應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)厮Y源條件和防洪要求相適應(yīng)，并進(jìn)行科學(xué)論證；在水資源不足的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)對城市規(guī)模和建設(shè)耗水量大的工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)項(xiàng)目加以限制。《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證管理辦法》的正式實(shí)施，是我國繼確立環(huán)境影響評價(jià)制度之后，在資源領(lǐng)域確定的又一項(xiàng)水資源開發(fā)利用影響評價(jià)，標(biāo)志著我國水資源論證制度的建立。

取水許可制度涵蓋了建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度、取水許可審批發(fā)證制度、取水許可監(jiān)督管理制度3個方面。這三項(xiàng)制度前后關(guān)聯(lián)，缺一不可，審批發(fā)證是核心，水資源論證是前提，監(jiān)督管理是保障。

四、取水許可制度、水資源論證制度在水資源管理中的作用

（一）宏觀上對水資源配置起到控制作用

水資源論證對取水戶的擬取水源、取水、用水、耗水、排水量以及水質(zhì)都有明確的規(guī)定，根據(jù)區(qū)域水資源綜合規(guī)劃、區(qū)域水功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域水質(zhì)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)論證取水戶提出的取退水方案合理性?，F(xiàn)階段每個區(qū)域的水資源量、水體水質(zhì)、納污能力都有嚴(yán)格的限制。新改擴(kuò)建設(shè)項(xiàng)目在本區(qū)域內(nèi)擬投產(chǎn)建設(shè)，必須有合理的水源，需水量必須在區(qū)域水資源開發(fā)量的限制之內(nèi)，決不允許超額開采水資源。擬排水水質(zhì)必須符合排污標(biāo)準(zhǔn)。除了這些條件之外，水資源論證項(xiàng)目還鼓勵取用水戶進(jìn)行節(jié)水工藝改造，使用中水、循環(huán)水等一系列節(jié)水措施節(jié)約水資源。

（二）通過行政干預(yù)提高了取用水戶節(jié)約用水意識

隨著社會的進(jìn)步以前粗放式的取水方式逐漸被淘汰，取而代之的是節(jié)水型工藝取水。通過水資源論證，可以告知申請取水的取水戶在本次建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)行期間，可以滿足項(xiàng)目運(yùn)行的日取水量或者年取水量，改善水資源利用方式，提高節(jié)水工藝。建設(shè)項(xiàng)目水資源論證通過之后，由水行政主管部門發(fā)放取水許可，隨后根據(jù)取水許可的許可水量或者年實(shí)際取水量進(jìn)行水資源費(fèi)的征收，且根據(jù)不同的取水水源以及取水用途合理劃分水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)施這些措施，可以提高水資源利用率，從而達(dá)到節(jié)水意識。

（三）為區(qū)域水資源規(guī)劃，水資源配置提供數(shù)據(jù)支撐

通過水資源論證和取水許可之后，水行政主管部門對區(qū)域的水資源開采量及其利用率，可利用量均有掌握，對本區(qū)域以后項(xiàng)目建設(shè)需水量有一個上限的掌握，從而優(yōu)化水資源配置。避免了建設(shè)項(xiàng)目投產(chǎn)運(yùn)行時用水量短缺、用水量匱乏等情況的出現(xiàn)。

五、取水許可制度、水資源論證制度存在的問題

（一）水資源論證項(xiàng)目與取水許可審批項(xiàng)目比例失衡

有些新改擴(kuò)建項(xiàng)目沒有及時向水行政主管部門申請取水許可證，或者申請取水許可證的取用水戶沒有做建設(shè)項(xiàng)目水資源論證或沒有填寫水資源論證表。截止2012年底，全省統(tǒng)計(jì)取水許可證數(shù)量8 339套，但初步統(tǒng)計(jì)已做建設(shè)項(xiàng)目水資源論證的有42個。因此無法掌握區(qū)域水資源實(shí)際開采量，實(shí)際開發(fā)利用率以及可利用水資源量，對本區(qū)域水資源規(guī)劃形成了一定的難度。

（二）取水許可審批管理技術(shù)薄弱

取水許可管理涉及不同取水用途，不同行業(yè)的取水用戶，且取用水戶分布范圍廣，監(jiān)督管理工作量大。目前雖然各級水行政主管部門比較健全，且都配備水資源管理辦公室。但取水計(jì)量多數(shù)依靠走訪調(diào)研、記錄和統(tǒng)計(jì)，技術(shù)和管理手段落后，信息反饋慢、工作周期長、難以適應(yīng)現(xiàn)代水資源管理的需要。對取水設(shè)施的取用水過程情況掌握不夠。

（三）水資源論證的深度不夠

建設(shè)項(xiàng)目水資源論證是一項(xiàng)涵蓋多學(xué)科且專業(yè)融合度極高的系統(tǒng)工程，涉及水文水資源、水利工程、水生態(tài)與環(huán)境以及規(guī)劃等專業(yè),還涉及不同建設(shè)項(xiàng)目行業(yè)的相關(guān)專業(yè)以及法律、經(jīng)濟(jì)、管理等學(xué)科的專業(yè)。面對如此復(fù)雜的水資源論證工作，現(xiàn)有的水資源論證資質(zhì)單位和論證人員與所做論證項(xiàng)目知識面有些許的不足，同時論證的創(chuàng)新方法和手段較少。很多報(bào)告中體現(xiàn)出：對自己熟悉的技術(shù)方面論證有深度,對不熟悉且資料匱乏的論證深度不夠。

（四）取用水的合理性難于把握

水資源論證主要回答以下問題：區(qū)域有沒有水，建設(shè)項(xiàng)目取用水源是否合理、區(qū)域有多少水、本項(xiàng)目給不給水、可以給多少水等問題。其中給不給用、給多少，以及如何用的問題需要取用水的合理性分析來解答。建設(shè)項(xiàng)目水資源論證導(dǎo)則要求，取水一定要符合國家和地方產(chǎn)業(yè)政策、水資源規(guī)劃分配方案、水資源管理等要求，這是給不給用的前提。其次根據(jù)業(yè)主單位提供的取水方案和用水工藝，分析建設(shè)項(xiàng)目用水流程和有關(guān)用水指標(biāo)，并與區(qū)域用水指標(biāo)、國內(nèi)外同行業(yè)先進(jìn)用水指標(biāo)、用水定額比較進(jìn)行合理性分析,這是取用多少水量的關(guān)鍵問題，也是水行政主管部門審批建設(shè)項(xiàng)目取水量的重要技術(shù)依據(jù)。但往往由于對不同行業(yè)用水工藝，用水流程的不甚了解，對同行業(yè)國內(nèi)外的先進(jìn)用水水平所知寥寥，因此給項(xiàng)目用水指標(biāo)先進(jìn)性的判斷帶來困難。

六、結(jié)論與建議

各級水行政主管部門應(yīng)加強(qiáng)水資源管理機(jī)制，按照水資源論證及其取水許可制定清晰的取水定量目標(biāo)并嚴(yán)格執(zhí)行。對不按照取水許可取水的取用水戶進(jìn)行及時的管控。增強(qiáng)各級水利部門的執(zhí)法意識、執(zhí)法力度，提高取用水戶的節(jié)水意識，共同樹立水資源的健康可持續(xù)發(fā)展。