王慧梅

【摘 要】面對(duì)嚴(yán)峻的環(huán)境資源形勢(shì)，我國(guó)必須采取有效可行的措施，實(shí)現(xiàn)污染物排放總量控制和削減。本文分析了我國(guó)目前污染物總量控制制度實(shí)施模式，以其存在的問題，從而提出了針對(duì)性的對(duì)策以利于完成總量控制和削減，逐步改善和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境保護(hù)；污染物；總量控制；制度；削減

近年來(lái)，我國(guó)以科學(xué)發(fā)展觀和可持續(xù)發(fā)展理念為指導(dǎo)，堅(jiān)持環(huán)境優(yōu)先，環(huán)境保護(hù)基本國(guó)策得以深入貫徹和實(shí)施，并取得了明顯成效，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體穩(wěn)定，并趨向好轉(zhuǎn)。但目前我國(guó)已進(jìn)入工業(yè)化快速發(fā)展時(shí)期，“高資本投入、高資源消耗、高污染排放”的粗放經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式尚未根本轉(zhuǎn)變，主要污染物排放量超過(guò)環(huán)境承載能力的現(xiàn)象仍然存在，少數(shù)地區(qū)環(huán)境惡化現(xiàn)象加劇，在一定程度上制約和影響了我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的質(zhì)量。2007年的八國(guó)峰會(huì)上，美國(guó)等西方國(guó)家把導(dǎo)致全球變暖的矛頭指向中國(guó)，歐盟國(guó)家施壓要求中國(guó)減排，我國(guó)承受著并不公正的國(guó)際環(huán)境壓力。所以采取有效可行的污染物排放總量控制和削減措施，成為環(huán)境管理的重要內(nèi)容和熱點(diǎn)問題。

一、我國(guó)污染物排放總量控制制度實(shí)施模式

目前，我國(guó)排污總量控制制度實(shí)施，采用的是層層分解減排指標(biāo)、逐級(jí)明確減排責(zé)任的模式。?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）根據(jù)國(guó)家下達(dá)的總量控制指標(biāo)，確定污染物排放總量分配權(quán)重或影響系數(shù)，下達(dá)到轄區(qū)內(nèi)各地、市或行業(yè)。各地、市根據(jù)省分解下達(dá)的總量控制指標(biāo)，按照污染物的不同來(lái)源，依據(jù)城市環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃，核定分配污染源排放總量控制指標(biāo)。其中，工業(yè)污染源排放總量控制指標(biāo)的分配，依據(jù)污染源所在的區(qū)環(huán)境功能、所屬行業(yè)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，在排污申報(bào)登記和清潔生產(chǎn)審核的基礎(chǔ)上，進(jìn)行總量核定，下達(dá)指標(biāo)。

二、我國(guó)污染物排放總量控制存在問題

排污總量控制制度的實(shí)施，對(duì)提高污染防治水平、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、減緩生態(tài)環(huán)境惡化起到了一定的積極作用。但由于一些制約因素的影響，總量控制制度在具體實(shí)施過(guò)程中，仍然存在著一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

（1）實(shí)施范圍太小，影響了總量控制的權(quán)威性

目前總量控制實(shí)施對(duì)象主要是工業(yè)污染源，而對(duì)日益嚴(yán)重的生活污染、農(nóng)業(yè)源污染重視不夠，約束力較小。在工業(yè)污染控制中，僅有少數(shù)重污染企業(yè)及新污染源按要求規(guī)范化設(shè)置排污口，建設(shè)了在線監(jiān)測(cè)儀和遠(yuǎn)程監(jiān)控設(shè)備，而大部分企業(yè)沒有上述設(shè)施設(shè)備，環(huán)保部門無(wú)法獲得污染物治理和排放全面而準(zhǔn)確的信息，因而也就不能明確區(qū)域排污總量。只能通過(guò)幾次抽樣檢查或調(diào)查，估算或推算出排污總量，總量控制的完成往往被概念化，缺乏權(quán)威性。

（2） 環(huán)境容量的不穩(wěn)定性，影響了總量控制的指導(dǎo)性

由于環(huán)境容量會(huì)受到多方面因素的影響，諸如季節(jié)變化、氣溫變化、地質(zhì)地貌等，呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)的、變化的特點(diǎn)；而總量控制計(jì)劃是固定的、量化的，因此與環(huán)境容量之間無(wú)法形成穩(wěn)定的量化關(guān)系，削弱了總量控制體系的指導(dǎo)性。

（3）基礎(chǔ)性工作不到位，影響了總量控制的實(shí)效性

污染物總量控制建立在排污許可證制度基礎(chǔ)上，其實(shí)施成效在一定程度上依賴于許可證制度的實(shí)施情況。但在一些地方，排污許可證制度執(zhí)行率不高，區(qū)域排污總量的核定缺少基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，成為無(wú)源之水，大大影響了總量控制制度的實(shí)效性。

（4）指標(biāo)下達(dá)不合實(shí)情，影響了總量控制的科學(xué)性

上面已提到，從宏觀管理出發(fā)，目前我國(guó)總量控制指標(biāo)采用層層分解的模式，而不是針對(duì)每個(gè)地區(qū)區(qū)域排污現(xiàn)狀，雖然有其科學(xué)依據(jù)和可操作性，但往往容易導(dǎo)致兩者之間產(chǎn)生差距和矛盾，影響該制度體系的科學(xué)性。若排污總量大大超過(guò)上級(jí)部門給定的控制指標(biāo)，或地區(qū)環(huán)境容量不明，要在規(guī)定的期限內(nèi)達(dá)到指標(biāo)控制硬度性要求，或大幅度地削減排污量，總量控制工作同樣失去指導(dǎo)意義。

（5）缺少相關(guān)法律法規(guī)，影響了總量控制的可操作性

雖然在一些環(huán)保法律法規(guī)中已體現(xiàn)了總量控制的思想，將其定為環(huán)保法律制度。但目前，未對(duì)總量控制系統(tǒng)進(jìn)行全面、詳細(xì)的立法，未從法律角度對(duì)其相應(yīng)的政策、制度、獎(jiǎng)懲等做出明確而嚴(yán)格的規(guī)定，總量控制制度缺乏具體可操作性。

三、加強(qiáng)污染物控制總量控制的對(duì)策與建議

（1） 完善總量控制法律法規(guī)

加快完善“總量控制”法律法規(guī)，在現(xiàn)行環(huán)保法律中，將其與環(huán)評(píng)、限期治理、排污收費(fèi)、排污許可證制度等其它環(huán)保法律法規(guī)有機(jī)結(jié)合，對(duì)排污總量控制的目標(biāo)、總量設(shè)計(jì)、調(diào)查和檢測(cè)、總量分布、適用程序、法律責(zé)任等做出更加明確的規(guī)定，增強(qiáng)其強(qiáng)制性和可操作性，提高和擴(kuò)大其效應(yīng)。實(shí)行總量控制許可證，未領(lǐng)取總量控制許可證的排污單位沒有排污權(quán)，不得排放污染物。在制定國(guó)家統(tǒng)一的總量控法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，各地區(qū)可根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H情況，制定地方性規(guī)定，使其更具指導(dǎo)性和針對(duì)性，同時(shí)要強(qiáng)化總量控制目標(biāo)的考核。完善總量控制體制和政策體系，適時(shí)推進(jìn)天然氣、水、熱力等資源性產(chǎn)品價(jià)格改革，對(duì)節(jié)約資源、完成總量控制指標(biāo)、污染減排的單位，實(shí)行稅收、信貸等方面的政策優(yōu)惠。

（2） 嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入

嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入，從源頭控制污染的產(chǎn)生，把好污染削減的首道關(guān)。嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定和環(huán)保準(zhǔn)入條件，對(duì)不符合產(chǎn)業(yè)政策、不符合清潔生產(chǎn)要求，工藝設(shè)備落后、高資源消耗，污染嚴(yán)重、達(dá)不到排放標(biāo)準(zhǔn)和總量控制目標(biāo)的項(xiàng)目，一律不準(zhǔn)建設(shè)。排污總量指標(biāo)審批前置，項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件報(bào)批前，須核定其污染物排放總量指標(biāo)，作為環(huán)保審批前提條件之一，并在環(huán)評(píng)審批批復(fù)中加以明確。

（3） 加大科研投入

加大科研技術(shù)投入，培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)人才，成立專門管理隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)總量控制系統(tǒng)的科學(xué)管理。研究出更加科學(xué)實(shí)用的環(huán)境容量、排污總量計(jì)算系統(tǒng)和管理模式，摸清區(qū)域的環(huán)境容量、排污總量，為做總量控制工作的全面開展和深入推進(jìn)，做好基礎(chǔ)性和前期性工作。鼓勵(lì)科技進(jìn)步，加大對(duì)環(huán)保型、節(jié)能型產(chǎn)品的研發(fā)；大力推進(jìn)實(shí)施清潔生產(chǎn)，引導(dǎo)企業(yè)采用先進(jìn)的生產(chǎn)工藝和技術(shù)手段，減少污染物產(chǎn)生量與排放量；積極推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)工程，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)資源鏈，實(shí)現(xiàn)廢物零排放，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的資源節(jié)約和污染減排。

（4）強(qiáng)化污染源監(jiān)管

加強(qiáng)對(duì)污染源的環(huán)境監(jiān)管，督促污染防治設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)，在污染物達(dá)標(biāo)排放的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)排放總量控制與削減。規(guī)范污染源排污口的設(shè)置和管理，強(qiáng)化在線監(jiān)控系統(tǒng)的建設(shè)，及時(shí)獲取污染物排放量的數(shù)據(jù)和相關(guān)信息。對(duì)污染物排放超過(guò)規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)或超總量的污染源，責(zé)令其限期整改或限期治理。逾期不能完成治理任務(wù)的，應(yīng)依法予以關(guān)閉。督促熱電廠實(shí)施脫硫工程，減少二氧化硫排放量。加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，督促企業(yè)技術(shù)改造，堅(jiān)決依法淘汰、關(guān)閉落后生產(chǎn)工藝、設(shè)備、“十五小”和“新五小”企業(yè)；以及設(shè)備簡(jiǎn)陋、污染嚴(yán)重、治理無(wú)望的企業(yè)，減少能源消耗和污染物的排放。逐步提高排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，改變違法成本低于守法或治理成本問題。

（5）實(shí)施污染物集中處理

污染物排放總量控制，同推進(jìn)城市化結(jié)合起來(lái)，加強(qiáng)污水處理廠、垃圾無(wú)害化處理場(chǎng)等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改變生活污染處理率低、污染物排放量較大的現(xiàn)狀；加大農(nóng)村環(huán)境綜合整治力度，結(jié)合“優(yōu)美城鎮(zhèn)”和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，提高農(nóng)村面源污染防治水平，提高區(qū)域污染物處理率，為排污量的控制和削減提供指標(biāo)空間。強(qiáng)化開發(fā)區(qū)及工業(yè)園區(qū)（集中區(qū)）建設(shè)，做到產(chǎn)業(yè)人園、工業(yè)人區(qū)，逐步將散落污染源集中起來(lái)，實(shí)現(xiàn)污染集中處理、污染物排放的總量控制。

四、結(jié)語(yǔ)

“十二五”是我國(guó)實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的重要戰(zhàn)略期，更是實(shí)現(xiàn)2020 年環(huán)境小康目標(biāo)的關(guān)鍵期。以污染物排放總量控制為中心的污染減排依然是“十二五”環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)工作之一。污染減排和環(huán)境質(zhì)量改善是未來(lái)20 年我國(guó)環(huán)境保護(hù)的一個(gè)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，不能有任何掉以輕心之意。