代表議案：推動立法的“源頭活水”

朱琦

代表議案是立法的重要基礎(chǔ)。市十四屆人大二次會議共收到代表10人以上聯(lián)名提出的議案79件，其中25件被列為正式議案，交市人大有關(guān)專門委員會審議。在這25件議案中，有21件為立法議案。這些議案或直接對接常委會年度立法計劃和五年立法規(guī)劃項目，或?qū)⒊蔀橥苿酉嚓P(guān)立法進(jìn)程的“源頭活水”。

用嚴(yán)格制度推進(jìn)環(huán)境保護(hù)

今年代表議案對環(huán)保問題的關(guān)注持續(xù)“高熱”。如何用“最嚴(yán)格制度”和“最嚴(yán)密法治”來推進(jìn)上海的生態(tài)文明建設(shè)，代表們提出了許多立法建議和思路。

2013年11月20日，市十四屆人大常委會第九次會議對《上海市實施<中華人民共和國大氣污染防治法>辦法（修訂草案）》進(jìn)行了第一次審議。這項備受各方關(guān)注的地方立法作為2013年度立法結(jié)轉(zhuǎn)項目列入了今年年度立法計劃。而有兩份代表議案恰恰直接“掛鉤”這部正在修改中的地方性法規(guī)。

黃晨等30位代表提出了“關(guān)于建議修改《上海市實施<中華人民共和國大氣污染防治法>辦法（修訂草案）》的議案”。據(jù)悉，這份議案是通過多次座談、與環(huán)保部門討論溝通、采納了許多代表的修改建議撰寫而成。在這份議案中，不僅分析了當(dāng)前上海在環(huán)保管理體制、環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管等方面存在的瓶頸難點(diǎn)，而且還直指目前的《辦法（修訂草案）》在發(fā)揮全社會共同參與方面還不盡完善，在環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管力度方面還有待加強(qiáng)，針對目前執(zhí)法難、違法成本低的現(xiàn)狀，還需作進(jìn)一步的完善，并提出了新增條款和修改條款的具體建議。

“當(dāng)前本市地方法規(guī)沒有對企業(yè)主要污染物排污量申報給出具體要求，也沒有制定上海市動態(tài)排放清單的要求。”楊新代表在調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，眼下本市大氣污染物排放清單的更新以年平均為時間尺度，使本市空氣重污染事件的預(yù)報預(yù)警能力受到制約；而大氣污染源清單數(shù)據(jù)的不公開，導(dǎo)致公眾對于大氣污染物來源不清楚，同時也使產(chǎn)生高排放的企業(yè)缺少社會的監(jiān)督。為此，他和其他10位代表聯(lián)名提出議案，建議將污染源排放清單的相關(guān)內(nèi)容納入正在修訂中的本市實施大氣污染防治法辦法中。

此外，針對除夕和正月初四晚上因燃放煙花爆竹導(dǎo)致的PM2.5指數(shù)頻頻“爆表”，厲明等16位代表提出了關(guān)于修訂《上海市煙花爆竹安全管理條例》的議案，建議本市全面禁售煙花爆竹，擴(kuò)大禁放煙花爆竹的區(qū)域，修改處罰條款，加強(qiáng)執(zhí)法力度，從而加大對本市大氣污染問題的治理力度。陳保平等15位代表提交了一份關(guān)于在本市環(huán)保法規(guī)中細(xì)化舉報制度，加強(qiáng)社會監(jiān)督，實行瀆職問責(zé)條款的議案。議案指出，本市有關(guān)環(huán)保法規(guī)中對于需公眾參與的檢舉控告制度缺乏細(xì)則；對舉報、舉證后執(zhí)法主體不執(zhí)法的瀆職行為如何控告訴訟，缺乏具體規(guī)定，這不僅影響了公眾參與度，弱化了環(huán)境污染的社會監(jiān)督力，致使邊治理、邊污染，邊立法、邊違法的現(xiàn)象仍大量存在，既浪費(fèi)了寶貴的治理成本，也損害了法律權(quán)威，亟需通過制定細(xì)則、完善法規(guī)加以改變。

用完善法制加碼權(quán)益保障

實現(xiàn)好維護(hù)好人民群眾的切身利益，需要用法制來“加碼”。今年有不少代表議案聚集老年人、婦女、普通消費(fèi)者、社會困難群體等不同社會群體的權(quán)益保障，力圖通過一系列制度設(shè)計切實保障和改善民生，回應(yīng)百姓訴求，提升生活在上海的幸福指數(shù)。

新修訂的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》于2013年7月1日起施行，增加了社會優(yōu)待、宜居環(huán)境和參與社會發(fā)展等內(nèi)容?！啊渡虾Ｊ欣夏耆藱?quán)益保障條例》自1999年1月1日施行至今已有16個年頭，有許多具體規(guī)定已經(jīng)不適合當(dāng)今社會的實際情況?！卞X翊樑等15位代表提出議案，建議市人大常委會盡快修訂條例，使之符合上位法的立法宗旨與具體規(guī)定，使上海盡快適應(yīng)率先進(jìn)入老齡社會的社會實際狀況?！吧虾Ｔ趦?yōu)待老年人方面，出臺了許多得民心、順民意的政策。但在我聽取老年群眾意見時，老年人有著非常強(qiáng)力的呼聲，希望能降低享受優(yōu)待的年齡‘門檻?！睆堁庞翊碚J(rèn)為，隨著形勢的發(fā)展，國家法律和政策的出臺，以及一些兄弟省市相關(guān)政策的實施，本市戶籍老年人70歲以上享受優(yōu)待的政策已相對滯后，有必要通過修訂本市老年人權(quán)益保障條例，降低老年人享受優(yōu)待的年齡起點(diǎn)，使本市老年人優(yōu)待政策與上海國際化大都市相匹配。據(jù)悉，市人大常委會已將修訂《上海市老年人權(quán)益保障條例》列入2014年正式立法計劃。

隨著“單獨(dú)二孩”政策的實施，代表們更為關(guān)注其配套政策是否合理可行、法治環(huán)境是否給予支撐。吳堅等15位代表提出議案，建議及時修改《上海市實施<中華人民共和國婦女權(quán)益保障法>辦法》，將生育政策調(diào)整后有關(guān)婦女權(quán)益保護(hù)的新問題采用人性化、配套化、法治化的方式予以解決，比如，如何避免女性就業(yè)門檻的再次提高，如何減輕政策二胎家庭的生活負(fù)擔(dān)，如何緩解職業(yè)婦女在家庭與工作之間的糾結(jié)沖突等，真正把“好事辦好”。

當(dāng)前，電子商務(wù)作為一種新型商業(yè)服務(wù)模式的興起，使得社會公眾的消費(fèi)方式、消費(fèi)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)理念發(fā)生了巨大變化。如何保護(hù)“網(wǎng)購時代”消費(fèi)者的合法權(quán)益，也成為代表議案聚焦的熱點(diǎn)。新修訂的《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》于3月15日正式實施，首次新增了規(guī)范和保護(hù)網(wǎng)購消費(fèi)、保障個人網(wǎng)絡(luò)信息安全、確立消費(fèi)者后悔權(quán)等內(nèi)容。然而，現(xiàn)行的《上海市消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例》早在2002年出臺，沒有涉及到網(wǎng)上交易消費(fèi)者保護(hù)的問題。錢翊樑等14位代表、尹邦奇等14位代表不約而同地提出了有關(guān)修改《上海市消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例》的議案，建議填補(bǔ)本市地方立法空白，維護(hù)“網(wǎng)購時代”的交易安全，跟上乃至引領(lǐng)全國立法的發(fā)展潮流。

此外，針對加大對困難群眾維護(hù)合法權(quán)益的法律援助、預(yù)防和制止家庭暴力等一些特殊群體的權(quán)益保障問題，代表們也提出了相關(guān)的立法議案。

用法治路徑創(chuàng)新社會治理

城市建設(shè)和社會管理歷來是代表議案著墨較多的內(nèi)容。控?zé)?、景觀燈光、產(chǎn)業(yè)用地……這些涉及城市建設(shè)和社會管理各方面的立法議案著重用更為可行有效的法治路徑填補(bǔ)管理空白、創(chuàng)新治理方式。

在社會管理方面，《上海市公共場所控制吸煙條例》實施已有三年多，盡管取得了一定成績，但仍然有很多不盡如人意的地方，例如，控?zé)煿ぷ鲄⒉畈积R，執(zhí)法處罰“雷聲大、雨點(diǎn)小”等等。對此，陳曉玲等11位代表提出了關(guān)于修訂《條例》的議案，并拿出了具體的修改建議。比如，增加對未成年人的限制；加大處罰力度，并且簡化處罰程序，對首次違反《條例》要求的場所直接進(jìn)行罰款處罰，而不是實行先警告后罰款；建議由公安部門對個人進(jìn)行統(tǒng)一執(zhí)法；進(jìn)一步明確禁煙區(qū)域，避免出現(xiàn)“灰色地帶”；增加對吸煙區(qū)或吸煙室的設(shè)置要求和標(biāo)準(zhǔn)；充分發(fā)揮公共場所經(jīng)營者的監(jiān)督作用等。

在城市建設(shè)方面，經(jīng)過20多年的發(fā)展，上海的景觀燈光享譽(yù)海內(nèi)外，初步完成了從“數(shù)量—規(guī)?！|(zhì)量”的二次提升。然而，由于地方立法的“缺位”，本市景觀燈光建設(shè)管理中出現(xiàn)了一些“真空”、“盲區(qū)”，使許多現(xiàn)實問題難以得到解決。比如，無序設(shè)置景觀燈光破壞城市夜景，景觀燈光建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)職能不清，過度發(fā)展景觀燈光形成“光污染”影響市民生活等。于麗英等15位代表、潘士華等12位代表分別提出了制定《上海市景觀燈光管理條例》的議案，建議明確建設(shè)和管理主體的職責(zé)，建立行業(yè)循環(huán)機(jī)制、公益性開燈補(bǔ)償機(jī)制，保障景觀燈光建設(shè)和管理的投入；規(guī)范景觀燈光建設(shè)審查和監(jiān)管，既鼓勵社會單位參與景觀燈光建設(shè)，又要防止過度建設(shè)，同時避免產(chǎn)生事后監(jiān)管所帶來的強(qiáng)制拆除和資金浪費(fèi)。

同樣，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，土地資源瓶頸成為制約上海產(chǎn)業(yè)發(fā)展的因素之一。當(dāng)前，地方政府通過淘汰調(diào)整劣勢企業(yè)等手段來盤活存量土地，提高土地產(chǎn)出效率，但由于土地在使用權(quán)出售后的監(jiān)管存在法律缺位和監(jiān)管機(jī)制的不完善，地方政府在提高土地使用效率，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方面面臨諸多問題。談兵等代表提出，國家層面的一系列法律法規(guī)過于宏觀和寬泛，特別是對產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地的流轉(zhuǎn)、使用、管理等方面出現(xiàn)的新問題新情況沒有約束力，建議盡快出臺地方性法規(guī)規(guī)范產(chǎn)業(yè)用地的使用管理，特別是對閑置低效用地要有制約措施，如規(guī)定不得隨意轉(zhuǎn)讓轉(zhuǎn)租，使地方政府在土地監(jiān)管和園區(qū)二次開發(fā)中更具有針對性和操作性。