關(guān)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后無償續(xù)期問題的探究

胡博

摘 要：眾所周知，隨著三十多年來改革開放的進(jìn)行和深化，中國各項事業(yè)特別是城市化建設(shè)取得顯著成就，與城市化相對應(yīng)，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的諸多法律問題也逐漸凸顯。中國2007年頒布的《物權(quán)法》第149條第1款中規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期。”對續(xù)期的方式、續(xù)期的費(fèi)用、續(xù)期的次數(shù)卻沒有作出進(jìn)一步規(guī)定。旨在通過探究住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆滿后無償續(xù)期的相關(guān)法律問題，論證無償續(xù)期的可行性和正當(dāng)性。

關(guān)鍵詞：住宅建設(shè)用地；期間屆滿；無償續(xù)期

中圖分類號：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）10-0304-02

自改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)以來，中國發(fā)生了翻天覆地的變化，城市化進(jìn)程不斷加快，人民生活水平也逐步提高，生活日新月異。但與此同時，大量人口向城市遷移，對城市的承載能力提出了新要求，住房問題也開始顯現(xiàn)出來。

一、住宅建設(shè)用地使用權(quán)凸顯的問題及其百姓關(guān)注的焦點(diǎn)

（一）住宅建設(shè)用地使用權(quán)凸顯的問題

中國的建設(shè)用地使用權(quán)期限為70年，這可謂是眾人皆知，但經(jīng)過從建國到跨越新世紀(jì)的發(fā)展，中國沿海許多地區(qū)已經(jīng)面臨70期限屆滿的難題。而關(guān)于住宅用地續(xù)期的法律，只在中國2007年頒布的《中華人民共和國物權(quán)法》第149條第1款中規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期?！睂τ诶m(xù)期的方式、續(xù)期的費(fèi)用、續(xù)期的次數(shù)卻沒有作出進(jìn)一步規(guī)定。東部沿海地區(qū)對該難題的處理，很大程度上是依據(jù)行政法規(guī)和土地管理條例，而這類公法性質(zhì)的法律，實(shí)際上是為行政行為提供依據(jù)，其保障程度自然低于保障住宅用地使用權(quán)人權(quán)益的物權(quán)法。

（二）百姓關(guān)注的焦點(diǎn)

上述出現(xiàn)的住宅建設(shè)用地使用權(quán)問題，在續(xù)期的方式、續(xù)期費(fèi)用、續(xù)期次數(shù)三個選項中，人們目前最關(guān)心的當(dāng)屬續(xù)期的費(fèi)用問題。續(xù)期的方式、次數(shù)只是業(yè)主們實(shí)現(xiàn)續(xù)期的手段，而費(fèi)用的有無、費(fèi)用的多寡，卻從本質(zhì)上關(guān)系到百姓對住宅用地使用權(quán)的保持能力。

二、關(guān)于有償續(xù)期、無償續(xù)期觀點(diǎn)的討論

（一）續(xù)期費(fèi)用百家談

1.一種觀點(diǎn)認(rèn)為，建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后應(yīng)當(dāng)有償續(xù)期。理由如下：第一，土地是不可再生資源，有償續(xù)期實(shí)質(zhì)上是對部分個人財富的社會轉(zhuǎn)移，符合限制人們靠祖輩遺產(chǎn)坐享其成而鼓勵自身勞動創(chuàng)造財富的觀念，是社會公平的體現(xiàn)。第二，土地使用費(fèi)實(shí)質(zhì)上既有累計收取的地租性質(zhì)，又有一次性收取的稅費(fèi)性質(zhì)，具有明顯的期限屬性。續(xù)期是為取得新期限應(yīng)繳納土地使用費(fèi)。第三，土地收益具有很強(qiáng)的財政屬性。有償續(xù)期可以提供穩(wěn)定的地方財源，為社保、民生和經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供動力。第四，無償續(xù)期，虛化土地所有權(quán)，有土地私有化之嫌，同時不利于土地資源的配置和城市規(guī)劃發(fā)展。

2.另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后自動續(xù)期，不應(yīng)支付土地使用費(fèi)。其理由在于：第一，“自動”續(xù)期，意味著使用權(quán)人不需要采取任何行為，包括支付土地使用費(fèi)行為，建設(shè)用地使用期限就會自動續(xù)延，否則，就不是自動續(xù)期了。第二，消費(fèi)者并未將建設(shè)用地使用年限與房地產(chǎn)價格聯(lián)系起來。在當(dāng)前民眾對房價和地價均無任何博弈能力的情形下，用終其一生的收入購置房產(chǎn)后，還要在70年后續(xù)交昂貴的土地使用費(fèi)，無法讓民眾接受。

3.多余大多數(shù)民眾則普遍認(rèn)為，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后應(yīng)自動續(xù)期，并且認(rèn)為不應(yīng)支付土地使用費(fèi)。土地是人們安定的根本，如若使用權(quán)期間屆滿后還需要另行繳納土地使用費(fèi)，那么這就與人們買房的初衷和期望相背離。

（二）對有償續(xù)期觀點(diǎn)的辯駁

1.法理角度看，土地使用權(quán)續(xù)期本質(zhì)上是取得新的土地使用權(quán)，因而應(yīng)當(dāng)遵循國有土地有償使用原則實(shí)行有償續(xù)期。

筆者認(rèn)為該種說法是值得商榷的。（1）上述觀點(diǎn)混淆了有償使用和有償續(xù)期的區(qū)別，有償使用不等于有償續(xù)期，而有償續(xù)期必然是有償使用。要遵循國有土地有償使用原則，可以通過繳納土地稅款或者其他的方式得以實(shí)現(xiàn)，土地使用權(quán)的有償并不一定需要建立在有償續(xù)期的基礎(chǔ)上。（2）建設(shè)用地使用權(quán)分為非住宅建設(shè)用地使用權(quán)和住宅建設(shè)用地使用權(quán)，對于非住宅建設(shè)用地，由于不可避免摻雜商業(yè)用途，期限屆滿后需要有償獲得土地使用權(quán)自然無可厚非，此非本文的主題，筆者在此不論。但對于住宅建設(shè)用地，民眾取得其使用權(quán)的最初始目的在于對地上房屋的空間占有，在于居住，而非商業(yè)目的，70年的使用期限屆滿后，若需要人們對同一房屋、同一土地使用權(quán)兩次支付價款，有違土地使用權(quán)設(shè)立的本質(zhì)和民眾的期望。

2.從土地制度來看，無償續(xù)期使得土地所有權(quán)無法體現(xiàn)，虛化土地所有權(quán)，有土地私有化之嫌，同時不利于土地資源的合理配置以及城市的規(guī)劃發(fā)展。

筆者認(rèn)為這種說法也是值得商榷的。該觀點(diǎn)忽略了兩點(diǎn)：（1）續(xù)期費(fèi)用與續(xù)期期限。無償續(xù)期本質(zhì)上來說只是續(xù)期的費(fèi)用問題，直接體現(xiàn)在財富流轉(zhuǎn)層面上，沒有動搖土地制度的根本，正如前文所提到的，土地權(quán)的有償使用可以通過其他如土地稅的方式來解決。而續(xù)期期限如果沒有限制的話，那才是真真正正的土地私有化。（2）只注重公權(quán)力制度上配置土地資源和城市的規(guī)劃方面，忽略了住宅用地使用權(quán)人的保護(hù)。首先，有償續(xù)期就已經(jīng)有導(dǎo)致民眾喪失土地使用權(quán)的可能。同時，在住宅用地使用期限屆滿時，公權(quán)力為了城市規(guī)劃的需要或土地資源的配置而制定政策，也有威脅使用權(quán)可能。

3.從社會公平的角度來看，有償續(xù)期實(shí)質(zhì)上是對一部分個人財富的社會轉(zhuǎn)移，符合限制人們靠祖輩遺產(chǎn)坐享其成而鼓勵自身勞動創(chuàng)造財富的觀念，是社會公平的體現(xiàn)。

筆者認(rèn)為該說法同樣是值得商榷的。以上說法犯了以下兩點(diǎn)錯誤：（1）把有償續(xù)期視為個人財富社會轉(zhuǎn)移的必不可少手段，把論證的內(nèi)容作為了論證前提，犯了邏輯推理的錯誤。同時，社會公平中個人財富的社會轉(zhuǎn)移，是通過消費(fèi)、納稅、銀行存款、公益捐款等各種方式，然后通過再分配才進(jìn)而達(dá)成的。（2）把私人財富與社會公平相對立。人們從祖輩繼承而來的不僅僅是土地使用權(quán)，更是私人財富，這是社會應(yīng)保護(hù)的正當(dāng)財產(chǎn)權(quán)，與土地資源的配置和社會公平無關(guān)。

4.另外，從法律性質(zhì)上來說，住宅建設(shè)用地使用權(quán)是在他人之土地上設(shè)定的他物權(quán)，在本質(zhì)上屬于地上權(quán)，期限屆滿后需要重新計算租期自然是理所應(yīng)當(dāng)。對其進(jìn)行占有、使用、收益時，還需要通過與權(quán)利人平等協(xié)商的合意方式來取得其使用權(quán)，并支付相應(yīng)的對價，在根本上還取決于權(quán)利人的合意。

筆者認(rèn)為這種說法也是值得討論的。2007年通過的《物權(quán)法》之所以作出自動續(xù)期的規(guī)定，就已經(jīng)剔除了他物權(quán)屆滿時需要重新達(dá)于合意的必要。至于支付對價環(huán)節(jié)的有無，不是在于對他物權(quán)的重新設(shè)立費(fèi)用的計算，而根本上還是在于上文所說的：對有償續(xù)期和有償使用的辨別。

（三）關(guān)于無償續(xù)期的擔(dān)憂

正如支持有償續(xù)期的學(xué)者們所擔(dān)心的，無償續(xù)期的方式也未免是十全十美的對策。土地是不可再生資源，因中國人口的迅速增長，人類與土地的矛盾日益尖銳，土地的承載能力已經(jīng)不堪重負(fù)。另外，伴隨著城市化帶來的影響，土地資源配置情況已經(jīng)呈現(xiàn)畸形的態(tài)勢，一定程度上抑制了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這種種情況，都亟待制度的整合。住宅建設(shè)用地使用權(quán)70年的屆滿正是一個恰好的契機(jī)，這也是2007年《物權(quán)法》沒有對自動續(xù)期方式作出進(jìn)一步規(guī)定的考慮。因此可見，無償續(xù)期對活躍市場、房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、以及對國家產(chǎn)權(quán)制度的調(diào)整都造成了一定程度的消極作用。

三、無償續(xù)期的道路選擇

（一）中國香港地區(qū)的解決對策

隨著1997年香港的回歸，一國兩制政策的實(shí)施以及法律制度從英國統(tǒng)治下的獨(dú)立，香港對于住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆滿的的處理方式作出了靈活的應(yīng)對。

參照中國香港地區(qū)的做法。香港的處理方式是土地自動續(xù)期，期限同上一次土地批租年限，續(xù)期不需補(bǔ)交地價，僅需每年繳納新地稅，標(biāo)準(zhǔn)為年度差晌的3%，差晌為房產(chǎn)年度總租金的5%，因此，續(xù)期業(yè)主的年應(yīng)繳新地稅僅及房產(chǎn)年租金的1.5%、市場地價的0.1 %。時至今日，此項續(xù)期制度已臻成熟并得到了廣大業(yè)主的認(rèn)可。

可見，香港地區(qū)采用了自動續(xù)期的方式。同時，業(yè)主不是支付續(xù)期費(fèi)用，而是通過繳納新地稅的手段來實(shí)現(xiàn)對使用權(quán)的繼受。無論從實(shí)施執(zhí)行情況，還是從對人、對經(jīng)濟(jì)的社會實(shí)效角度來說，都取得了明顯的成功，實(shí)現(xiàn)了雙贏。

（二）無償續(xù)期——較佳的選擇

綜上所述，我們可以了解到：

1.對于有償續(xù)期的支持者，多持著社會經(jīng)濟(jì)效益、社會公共利益的觀點(diǎn)，旨在通過有償續(xù)期的方式實(shí)現(xiàn)土地資源的合理配置，從而促進(jìn)社會的公平、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但其缺陷在于續(xù)期費(fèi)用對業(yè)主造成的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，以及其側(cè)重經(jīng)濟(jì)整體效益、社會公平的出發(fā)點(diǎn)容易忽略對個人住宅使用權(quán)權(quán)益的保護(hù)。

2.而對于無償續(xù)期支持者而言，無償續(xù)期最大缺陷在于土地資源的配置以及財富的轉(zhuǎn)移難題。一味采用無償續(xù)期的方式，最終會損害社會的整體效益，結(jié)果是不利于社會的長遠(yuǎn)發(fā)展。因此，筆者認(rèn)為，大陸可借鑒香港的成功經(jīng)驗，采用無償續(xù)期、輔之以繳納地稅的方式來實(shí)現(xiàn)對住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期。

四、結(jié)語

綜合全文所述，無償續(xù)期與有償續(xù)期相比，更具可行性和正當(dāng)性。通過借鑒國內(nèi)外成功的經(jīng)驗，無償續(xù)期無疑站在了黃金分割點(diǎn)上，是實(shí)現(xiàn)社會效益和個人權(quán)益統(tǒng)一的最佳方式，是更為靈活、更為合理的制度選擇。

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