《與臺灣關(guān)系法》的中年危機(jī)

源起：四方博弈

在35年前《與臺灣關(guān)系法》尚處于辯論之中和生效之初時(shí)，美國與中國大陸以及臺灣地區(qū)的關(guān)系是不確定的，甚至可以說是混亂的。許多美國人覺得，自1950年以來美國對臺灣的支持不再可靠，甚至有人認(rèn)為臺灣將很快與大陸統(tǒng)一。1979年年初美國國旗在臺北市市中心降下的戲劇性場面更加重了這種疑慮。

在取消承認(rèn)之后，卡特政府試圖在美國與臺灣之間建立起非政府的聯(lián)系紐帶，進(jìn)而貫徹在此前的上海公報(bào)和關(guān)系正?；珗?bào)中提出的政策，這就是《與臺灣關(guān)系法》的起點(diǎn)。在1982年7月提出“六項(xiàng)保證”和1982年簽署關(guān)于武器銷售的公報(bào)后，《與臺灣關(guān)系法》還成為了兌現(xiàn)這些承諾的工具。

除此之外，《與臺灣關(guān)系法》還是許多利益集團(tuán)爭論的結(jié)果。這些利益集團(tuán)包括卡特政府、美國國會、中華人民共和國政府，以及“臺灣當(dāng)局”?？ㄌ卣蛧鴦?wù)院試圖通過建立美國在臺協(xié)會這一工具，來保持與“臺灣人民”——這一說辭是對“臺灣政府”的偽裝——的聯(lián)系。他們提議由國務(wù)院設(shè)置這一民間非營利組織，繼續(xù)推動(dòng)美國與臺灣之間的商業(yè)、領(lǐng)事和防務(wù)合作等關(guān)系——美國在臺協(xié)會只不過是改變了名字的使館。對于《與臺灣關(guān)系法》建立起的框架，中華人民共和國領(lǐng)導(dǎo)層感到并不會對自己的利益構(gòu)成威脅，或是令自己與美國的關(guān)系降格。

國會將《與臺灣關(guān)系法》視作掌控快速發(fā)展的中美關(guān)系的一大機(jī)遇。在《與臺灣關(guān)系法》中，國會確定臺灣的安全屬于美國的國家利益，美國將向臺灣提供武器，并將采取其他必要的步驟，以確保臺灣的安全。國會還將對美國在臺協(xié)會的資助在年度預(yù)算中單獨(dú)列出，這樣一來，只要國會沒有直接表示同意，就不可能削減這方面的資金。這些舉措的直接結(jié)果就是向北京發(fā)出了警告：面對任何武力統(tǒng)一臺灣的嘗試，美國都會出面保護(hù)臺灣。

中華人民共和國政府通過上海公報(bào)和關(guān)系正?；珗?bào)聲明，自己是包括臺灣在內(nèi)的全中國的唯一合法代表；沒有任何國內(nèi)法律——包括在《與臺灣關(guān)系法》——能夠違背這一聲明。盡管北京在《與臺灣關(guān)系法》的談判中并未發(fā)揮直接作用，但其施加的壓力保證了，美國與臺灣之間所達(dá)成的安排在地位上要明顯地低于自己與美國之間新近建立起的外交關(guān)系。

最后，所謂“臺灣當(dāng)局”對自己無力減緩或是影響北京與華盛頓之間快速發(fā)展的關(guān)系感到挫敗。臺灣贏得了國會的明確政治承諾：一旦美國政府試圖為了改善與北京的關(guān)系而忽視臺灣，國會將對臺灣提供保護(hù)。

此番博弈所達(dá)成的結(jié)果，看上去就像是多方妥協(xié)之后形成的拼湊之物。事實(shí)也許的確如此，但這一安排為臺灣演化成為現(xiàn)代民主制并取得經(jīng)濟(jì)上的成功提供了必要的環(huán)境，同時(shí)又避免了公開地否認(rèn)中華人民共和國的統(tǒng)一目標(biāo)。

成果斐然

《與臺灣關(guān)系法》創(chuàng)立了一個(gè)史無前例的美國政府機(jī)構(gòu)——由國會資助、由國務(wù)院提供政策指導(dǎo)的民間非營利組織。在35年的時(shí)間里，《與臺灣關(guān)系法》和美國在臺協(xié)會推動(dòng)了促成其產(chǎn)生的四方的目標(biāo)。

《與臺灣關(guān)系法》設(shè)立的美國在臺協(xié)會是外表不像使館的“使館”，執(zhí)行著并非雙邊關(guān)系的“雙邊關(guān)系”。為了明確美國在臺協(xié)會并非使館，行動(dòng)必須轉(zhuǎn)移到遠(yuǎn)離臺北市中心的一間已經(jīng)被廢棄的軍事援助指揮部；在美國在臺協(xié)會中任職的美國政府人員也必須“辭職”，這一形式上的要求有時(shí)會令人損失收入和晉升機(jī)會。在1979年時(shí)，這些舉動(dòng)向北京和臺北表明，華盛頓正處在變化之中。

《與臺灣關(guān)系法》令美國和臺灣這兩個(gè)密切但非正式的伙伴能夠進(jìn)行交易，并使得眾多包括美國和臺灣的國際和雙邊協(xié)定能夠保持效力，還令美國能夠在臺灣需要時(shí)提供援助。例如，當(dāng)臺灣申請加入世貿(mào)組織時(shí)，美國動(dòng)用了自己的外交影響力，使得臺灣的加入成為了中華人民共和國加入世貿(mào)組織的前提。

從國會的角度看，臺灣的安全是《與臺灣關(guān)系法》的核心。尤其是自1990年以來，臺灣成為了國際上美國軍事裝備和培訓(xùn)的一大顧客。有人認(rèn)為這恰恰證明了《與臺灣關(guān)系法》的成功。1996年3月，作為對大陸軍演的回應(yīng)，美國派遣了兩組戰(zhàn)艦到臺灣附近水域。這也許是美國對臺灣安全投入的最大程度展現(xiàn)。

在《與臺灣關(guān)系法》出臺后，中美于1982年簽署了第三個(gè)聯(lián)合公報(bào)，旨在遏制美國在防務(wù)上對臺灣的援助。美國承諾不再向臺灣提供在質(zhì)量或是價(jià)格上超過1979年之前的裝備，并逐漸降低武器交易的價(jià)值。國務(wù)院會跟蹤記錄武器的交易價(jià)值，并不斷地進(jìn)行修正，掩蓋美國對臺安全援助是在增長而不是下降這一事實(shí)。

盡管美國進(jìn)行了這些偽裝，但北京還是成功地令這一問題成為了北京和華盛頓之間的雙邊話題，以此要求美國在朝鮮、人權(quán)和美國公司在華待遇等問題上作出讓步。盡管難于衡量，但大陸的反對對于臺灣防務(wù)能力的影響越來越突出。此外，大陸軍事實(shí)力的加強(qiáng)意味著，如今臺灣面對對岸的軍事威脅已經(jīng)無能為力。

從北京的觀點(diǎn)來看，有一個(gè)詞比武器銷售和其他任何問題更為重要——主權(quán)。因此，《與臺灣關(guān)系法》最為重要的成就可謂是令美國能夠以讓大陸接受的方式保持與臺灣的關(guān)系。這意味著：不排除未來統(tǒng)一的可能性；不將臺灣作為國家對待，不賦予其外交地位；不以國家元首的規(guī)格對待臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人。

最能表明《與臺灣關(guān)系法》符合臺灣利益的證據(jù)是臺灣經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長以及臺灣企業(yè)在大陸出口導(dǎo)向經(jīng)濟(jì)狂潮中發(fā)揮的重要作用?！杜c臺灣關(guān)系法》和美國的政策創(chuàng)造了良好的環(huán)境，使得自2005年以來臺北和北京能夠在社會和經(jīng)濟(jì)關(guān)系方面取得進(jìn)展，包括2008年臺北和上海之間實(shí)現(xiàn)直航，以及最近臺灣“大陸委員會”和大陸臺灣事務(wù)辦公室領(lǐng)導(dǎo)人之間的會面。

最后，臺灣的民主化迫使大陸承認(rèn)，只有當(dāng)臺灣多數(shù)民眾認(rèn)為改變符合自己的長期利益時(shí)，才有可能改變兩岸關(guān)系的政治性質(zhì)。正如1994年以來臺灣“大陸委員會”的調(diào)查一貫所顯示的，大多數(shù)回應(yīng)者都更傾向于要么是無限期地維持現(xiàn)狀，要么是直到未來某個(gè)未知的時(shí)間點(diǎn)才作出改變的決定。

新形勢，新問題

無論人們?nèi)绾卫斫饷绹闹胤祦喬ɑ蛘哒f是再平衡）政策，現(xiàn)實(shí)是美國的繁榮與安全依賴于這一地區(qū)的穩(wěn)定。中華人民共和國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力對于美國的繁榮至關(guān)重要，其軍事實(shí)力則是美國的安全面臨的唯一挑戰(zhàn)。

在過去35年間，華盛頓的很多人都認(rèn)為臺灣問題和兩岸關(guān)系是中美關(guān)系中一大不穩(wěn)定因素，必須對其加以遏制，以免損及中美在更為重要的問題上達(dá)成的共識。其他人則將臺灣視為預(yù)警器：一旦大陸對臺灣作出更為強(qiáng)硬的決定，就預(yù)示著將威脅到其他鄰國。

然而，最近的進(jìn)展勢必改變我們對于臺灣和華盛頓與北京關(guān)系中當(dāng)務(wù)之急的認(rèn)識。南中國海和東海的事件證明——如果說還有人懷疑的話——大陸經(jīng)濟(jì)和軍事實(shí)力的增長將不僅僅被用來實(shí)現(xiàn)國家統(tǒng)一，還將用于重新確立更加廣泛的歷史權(quán)利，并糾正他們所認(rèn)為的在臨近海域遭受的不公待遇。與臺灣、日本、韓國和東盟國家穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系所帶來的實(shí)實(shí)在在的收益可能并不足以平息這種雄心壯志。

于是，在《與臺灣關(guān)系法》出臺35周年之際，我們必須考慮如何令這一取得了巨大成功的機(jī)制適應(yīng)新的挑戰(zhàn)。正由于中國的周邊現(xiàn)在成為了中心問題，因此臺灣不再只是一個(gè)邊緣問題了。基于這點(diǎn)考慮，可以向當(dāng)事各方提出以下幾點(diǎn)建議。

首先是不要放棄曾經(jīng)成功的手段。繼續(xù)資助美國在臺協(xié)會，憑借這一機(jī)構(gòu)，美國能夠與大陸和臺灣均保持穩(wěn)定的關(guān)系，美臺關(guān)系必須是非正式的，但一定不能是次等的。

美國應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)臺灣擴(kuò)展與大陸之間的互惠關(guān)系。一方面，美國應(yīng)該堅(jiān)持向大陸表示，自己將不會強(qiáng)迫臺灣作出不符合自己利益的改變，但同時(shí)也會支持臺灣人民希望的改變——前提是這種愿望并非強(qiáng)迫的結(jié)果。同時(shí)，還要鼓勵(lì)臺灣加強(qiáng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。臺灣需要與地區(qū)伙伴進(jìn)行談判，從而以正式成員或是功能性參與者的身份加入跨太平洋伙伴協(xié)議。在這一過程中，臺灣可能不得不作出艱難的選擇，甚至要在貿(mào)易領(lǐng)域作出單方面的讓步，但相對于回報(bào)，這些都是值得的。美國需要利用自己的國際影響力，確保一旦臺灣符合了跨太平洋伙伴協(xié)議的要求就將被接納。美國幫助臺灣加入亞太經(jīng)合組織和世貿(mào)組織的經(jīng)歷就是有益的范例。

臺灣則需要以現(xiàn)實(shí)主義的態(tài)度制定對外政策。它將永遠(yuǎn)不會被以國家身份作為成員資格要求的組織接納，要想加入其他的國際組織也必須獲得大陸的認(rèn)可。盡管如此，臺灣依然有其他的方法來保護(hù)至關(guān)重要的商業(yè)與安全利益。防務(wù)是另一個(gè)臺灣面臨著艱難抉擇的領(lǐng)域。大陸目前在周邊海域的漸進(jìn)擴(kuò)張政策是值得警覺的，美國和臺灣要將有效的軍事回應(yīng)列為現(xiàn)實(shí)的政策選項(xiàng)。

然而，臺灣不應(yīng)該通過要求美國提供高價(jià)軍事裝備的方式來確認(rèn)美國是否在政治上支持自己。相反，臺灣應(yīng)該建設(shè)低調(diào)但更為有效的指揮與控制系統(tǒng)，在這方面，美國愿意提供臺灣所需要的裝備，包括巡航導(dǎo)彈和防空導(dǎo)彈。此外，美國需要將臺灣整合到自己關(guān)于大陸周邊海域的安全規(guī)劃之中，從而防止不必要地挑釁大陸以及招致大陸的反擊。

最后，美國不應(yīng)該討論“拋棄”政策，以為停止向臺灣銷售武器能夠換來大陸的獎(jiǎng)賞，令其停止擴(kuò)張自己的軍事實(shí)力。相反，美國應(yīng)該認(rèn)識到，大陸在臺灣地區(qū)可能會變得愈發(fā)具有侵略性，并為此制定出相應(yīng)的策略，制約北京的行動(dòng)。

本欄目責(zé)任編輯： 李巖（liyan_juergen@aliyun.com）

編譯：高達(dá)