薩拉蒙對(duì)非營(yíng)利組織理論的新發(fā)展及其啟示

耿長(zhǎng)娟

(伊拉斯謨大學(xué) 管理學(xué)院，荷蘭 鹿特丹，3000 DR)

美國(guó)學(xué)者萊斯特·M·薩拉蒙可以說(shuō)是當(dāng)代最著名和最具影響力的非營(yíng)利組織和新治理的研究者之一。薩拉蒙不僅對(duì)傳統(tǒng)國(guó)家主義和市場(chǎng)主義所存在的問(wèn)題及所面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行了全面認(rèn)識(shí)，并為此提出了新思路，尤其是提出了社會(huì)起源說(shuō)、志愿失靈理論、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系類(lèi)型學(xué)和“新治理”理論等，從而對(duì)當(dāng)代西方政治學(xué)理論的發(fā)展新趨勢(shì)產(chǎn)生了重要影響。

一、薩拉蒙思想的緣起

從實(shí)踐層面來(lái)看，薩拉蒙的思想基于西方公共治理危機(jī)和當(dāng)代西方非營(yíng)利組織的迅速發(fā)展而提出的。從理論層面來(lái)看，他的理論也是以西方公民社會(huì)理論和新公共管理理論為基礎(chǔ)的。

1．全球化背景下的治理危機(jī)

從20世紀(jì)30年代資本主義危機(jī)讓政治學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家意識(shí)到“市場(chǎng)失靈”開(kāi)始，市場(chǎng)失靈促使凱恩斯主義的盛行，西方福利國(guó)家得以確立并迅速發(fā)展。發(fā)展至20世紀(jì)80年代，福利國(guó)家體系已經(jīng)相當(dāng)成熟，同時(shí)政府與非營(yíng)利組織也已經(jīng)建立了廣泛的合作關(guān)系。然而，這一路上也不是暢通無(wú)阻的，福利國(guó)家也是危機(jī)四起。西方政府的規(guī)模擴(kuò)張，公共財(cái)政赤字也日益嚴(yán)重。隨之，公共財(cái)政赤字對(duì)經(jīng)濟(jì)造成了極大破壞，引起了通貨膨脹，越來(lái)越大的預(yù)算規(guī)模和財(cái)政赤字問(wèn)題困擾著西方政府。許多學(xué)者開(kāi)始意識(shí)到“政府失靈”時(shí)代的到來(lái)，出現(xiàn)了全球化范圍的治理危機(jī)。但是傳統(tǒng)的公共行政理論卻無(wú)法有效地解決這一危機(jī)和難題，于是人們開(kāi)始尋求一種新的理論和方法來(lái)改善公共管理。

2．當(dāng)代非營(yíng)利組織的迅速發(fā)展

隨著“政府失靈”的出現(xiàn)，以公益和互助為目標(biāo)的各種協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體和志愿性組織等如雨后春筍般出現(xiàn)。人們開(kāi)始關(guān)注獨(dú)立于政府之外的第三方，尋求一種單純依賴(lài)市場(chǎng)或者單純依賴(lài)政府之外的第三條道路。“例如，在美國(guó)，英國(guó)，法國(guó)，德國(guó)，意大利，匈牙利和日本，非營(yíng)利組織在1990年占有了相當(dāng)于118萬(wàn)的全職雇員。這相當(dāng)于是這幾個(gè)國(guó)家中最大型私人企業(yè)的雇員數(shù)量總和的六倍。另外，這些部門(mén)中的志愿者相當(dāng)于47萬(wàn)全職雇員?？傊?，在這些國(guó)家中大約5%的員工在為私人的非營(yíng)利組織工作，這一部門(mén)占了服務(wù)行業(yè)中超過(guò)12%，或者八分之一的員工數(shù)量”[1]2。但是各個(gè)國(guó)家的非營(yíng)利組織發(fā)展?fàn)顟B(tài)卻是各不相同。學(xué)者們開(kāi)始關(guān)注不同國(guó)家非營(yíng)利組織發(fā)展的社會(huì)結(jié)構(gòu)和文化傳統(tǒng)，以及適用于非營(yíng)利組織的社會(huì)環(huán)境等問(wèn)題。

3．西方公民社會(huì)理論的影響

薩拉蒙的非營(yíng)利組織理論的形成也受到了西方公民社會(huì)理論的影響?！肮裆鐣?huì)”從詞源上最早可以追溯到古希臘羅馬時(shí)期。在這一時(shí)期，“公民社會(huì)”主要用來(lái)指代與野蠻社會(huì)對(duì)應(yīng)的一種“城市文明共同體”，而且這一概念往往是在政治社會(huì)的意義上來(lái)使用的。進(jìn)入17、18世紀(jì)，近代政治哲學(xué)家如洛克等沿襲了古希臘羅馬時(shí)期對(duì)“公民社會(huì)”一詞的理解。19世紀(jì)學(xué)者們將“公民社會(huì)”從國(guó)家中分離出來(lái)。如黑格爾對(duì)“公民社會(huì)”進(jìn)行了重新解釋?zhuān)谝淮蚊鞔_地把公民社會(huì)從國(guó)家中分離出來(lái)。馬克思繼承了黑格爾關(guān)于國(guó)家與公民社會(huì)相分離的觀點(diǎn)，卻將黑格爾的“公民社會(huì)——國(guó)家”的分析框架顛倒了過(guò)來(lái)。但是薩拉蒙對(duì)“公民社會(huì)”的定義做了一個(gè)完全不同的理解，他將公民社會(huì)理解為一種“關(guān)系”，即“公民社會(huì)已經(jīng)不是一個(gè)單獨(dú)的部門(mén)，而是代表不同部門(mén)之間的、部門(mén)與市民之間的一種關(guān)系，在這種關(guān)系中所有主體都積極參與到公共問(wèn)題的解決中來(lái)”[2]。

4．政府與非營(yíng)利組織的類(lèi)型學(xué)

有關(guān)非營(yíng)利組織的研究視角也是各不相同，例如公共選擇學(xué)派曼瑟爾·奧爾森從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析了非營(yíng)利組織(利益集團(tuán))的概念，而美國(guó)社會(huì)學(xué)家彼得·M·布勞則從社會(huì)交換理論的角度分析了非營(yíng)利組織的概念，認(rèn)為非營(yíng)利組織具有非營(yíng)利性與民間性?xún)蓚€(gè)基本特征。新制度主義學(xué)派則從制度變遷視角中解釋了非營(yíng)利組織形成、維持與發(fā)展的過(guò)程，解釋了組織變遷與制度環(huán)境的關(guān)系，推動(dòng)了對(duì)非營(yíng)利組織變遷的研究。西奧多·列維特第一次使用“第三部門(mén)”這一術(shù)語(yǔ)來(lái)指稱(chēng)政府與市場(chǎng)領(lǐng)域之外的所有非營(yíng)利性組織[3]。同時(shí)，關(guān)于政府與非營(yíng)利組織關(guān)系的理論也得到了發(fā)展。丹尼斯·R·楊將政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系分為三種模式，即補(bǔ)充模式、互補(bǔ)模式和對(duì)抗模式[4]。阿迪勒·納亞姆根據(jù)政府與非營(yíng)利組織的目標(biāo)與策略偏好將將二者的關(guān)系分為四個(gè)類(lèi)型，即合作型、沖突型、互補(bǔ)型和同化型[5]。更重要的是，許多學(xué)者還注意到了非營(yíng)利組織的“異化”問(wèn)題。保羅·斯特里滕也闡釋了當(dāng)代非營(yíng)利組織所面臨的新問(wèn)題，總結(jié)了非營(yíng)利組織所自稱(chēng)的自身優(yōu)勢(shì)：“1)它們善于深入并動(dòng)員貧困邊遠(yuǎn)地區(qū)。2)它們不但自己參與其中而且采用富有參與意識(shí)的、自下而上的基層程序來(lái)實(shí)施計(jì)劃；它們幫助窮人使他們贏得掌握自己生活的權(quán)利；它們與地方的社會(huì)公共部門(mén)一起工作并使它們得以加強(qiáng)。3)它們比政府更富有創(chuàng)新意識(shí)，更具靈活性也更有經(jīng)驗(yàn)。4)它們?cè)跊](méi)有政府的參與下執(zhí)行計(jì)劃并用較低的費(fèi)用獲得較高的效益。5)它們能促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。6)它們將來(lái)是公民社會(huì)中有組織有代表性的整體。7)但是，實(shí)際上它們的許多計(jì)劃并不符合上述說(shuō)法”[6]。

5．新公共管理理論

以新公共管理理論和公共選擇理論等學(xué)派都認(rèn)為，政府有著強(qiáng)大的權(quán)力和嚴(yán)格的等級(jí)體制，而且呈現(xiàn)出了效率低下、高度集權(quán)、科層制、命令與控制等特點(diǎn)。戴維·奧斯本及特德·蓋布勒將這稱(chēng)為是一種“錯(cuò)誤的政府形式”。奧斯本和蓋布勒在《改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門(mén)》一書(shū)中將“新公共管理”概括為十大基本原則：掌舵而不是劃槳；授權(quán)而不是服務(wù)；在提供服務(wù)的過(guò)程中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；改變照章辦事的原則，提高組織靈活性；按效果進(jìn)行財(cái)政撥款；致力于滿(mǎn)足顧客的需要；追求收益，厲行節(jié)約；預(yù)防而不是治療；通過(guò)分權(quán)進(jìn)行參與和協(xié)作；通過(guò)市場(chǎng)力量進(jìn)行變革[7]。胡德將新公共管理的特征概括為五個(gè)方面：明確的責(zé)任制；結(jié)果導(dǎo)向和績(jī)效取向；以半獨(dú)立的行政單位為主的分權(quán)結(jié)構(gòu)；引進(jìn)私營(yíng)企業(yè)的管理工具(如成本核算、控制技術(shù)等)；引入市場(chǎng)機(jī)制以改進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)[8]。新公共管理理論已經(jīng)遭到了各界的質(zhì)疑。薩拉蒙認(rèn)為，“相關(guān)的討論在很大程度上忽略了一個(gè)事實(shí)，即現(xiàn)代的政府實(shí)踐在很大范圍內(nèi)已經(jīng)體現(xiàn)了新公共管理提倡的眾多元素”[9]100。

二、薩拉蒙的“社會(huì)起源說(shuō)”

當(dāng)民眾在為全球“結(jié)社革命”歡呼的時(shí)候，薩拉蒙對(duì)非營(yíng)利組織進(jìn)行了深入研究，意識(shí)到了它們的卓越成績(jī)，也看到了其所面臨的挑戰(zhàn)和缺陷。薩拉蒙打破了關(guān)于非營(yíng)利組織的神話(huà)，利用“社會(huì)起源說(shuō)”重新解讀了非盈利組織的緣起和政府的新關(guān)系，撥開(kāi)了套在非營(yíng)利組織頭上的“光環(huán)”，首次提出了“第三種失靈”。

1．社會(huì)起源說(shuō)

傳統(tǒng)學(xué)者們從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來(lái)分析了非營(yíng)利組織的起源以及其與政府的關(guān)系的，如伯頓·韋斯布羅德的“異質(zhì)性理論”、亨利·漢斯曼的“契約失靈”、羅斯·阿克曼的“慈善理論”，以及羅伯特·伍思努的“相互依賴(lài)?yán)碚摗钡?。雖然假設(shè)和邏輯有所差異，但是都將非營(yíng)利組織視作為一種衍生物，即非營(yíng)利組織是由于市場(chǎng)和政府的內(nèi)在缺陷而得以產(chǎn)生。

而薩拉蒙借助于巴靈頓·摩爾和哥斯塔·埃斯平-安德森的“社會(huì)起源理論”分析了非營(yíng)利組織在不同國(guó)家與地區(qū)的歷史發(fā)展所形成的不同體制模式，重新解釋了非營(yíng)利組織的產(chǎn)生，并引出一種新型的政府與社會(huì)的關(guān)系?！吧鐣?huì)起源理論方法，并沒(méi)有把非營(yíng)利組織作為一個(gè)孤立的社會(huì)現(xiàn)象來(lái)看待，而是把非營(yíng)利組織放到一個(gè)總的社會(huì)體系中來(lái)考量。一個(gè)社會(huì)中非營(yíng)利組織的角色與規(guī)模是一系列歷史力的副產(chǎn)品”[2]。薩拉蒙基于社會(huì)起源視角在簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)模型與真實(shí)的歷史之間架起了一個(gè)橋梁作用。根據(jù)每個(gè)國(guó)家不同的歷史差異，非營(yíng)利組織呈現(xiàn)出了不同的體制模式。薩拉蒙基于兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)非營(yíng)利組織的體制模式進(jìn)行了分類(lèi)：即政府的社會(huì)福利支出與非營(yíng)利組織的規(guī)模。

表1 非營(yíng)利組織的體制模式[10]

1)自由主義模式，如美國(guó)和英國(guó)非營(yíng)利組織的體制模式。在自由主義模式中，政府的社會(huì)福利支出比較低，但是非營(yíng)利組織的規(guī)模相對(duì)比較大。自由主義模式促使了政府的社會(huì)福利保護(hù)與非營(yíng)利組織之間的意識(shí)形態(tài)與政治沖突等理論的產(chǎn)生。2)社會(huì)民主主義模式，如意大利和瑞典非營(yíng)利組織的體制模式。在社會(huì)民主主義模式中，國(guó)家發(fā)起或者直接提供的社會(huì)福利比較充分，沒(méi)有為非營(yíng)利組織的相應(yīng)功能留下充足的發(fā)揮空間。社會(huì)主義模式與自由主義模式處于非營(yíng)利組織體制模式的兩端。3)社團(tuán)主義模式，如德國(guó)、法國(guó)與荷蘭非營(yíng)利組織的體制模式。在社團(tuán)主義模式中，非營(yíng)利組織作為前現(xiàn)代工具得到了充分的保留，政府與非營(yíng)利組織共同解決公共問(wèn)題，結(jié)果是政府的福利支出很大，同時(shí)非營(yíng)利組織的規(guī)模也很大。這一模式，使得我們認(rèn)識(shí)到國(guó)家與非營(yíng)利組織的關(guān)系是曲線型的，而并不是如自由主義模式中非營(yíng)利組織規(guī)模增大而政府社會(huì)福利功能就減少的直線型。4)國(guó)家主義模式，如日本非營(yíng)利組織的體制模式。在國(guó)家主義模式中，國(guó)家在社會(huì)政策中始終占上風(fēng)，政府的社會(huì)福利支出與非營(yíng)利組織的規(guī)模都是相當(dāng)有限的。而且有限的國(guó)家社會(huì)福利支出，并沒(méi)有像自由主義模式一樣促進(jìn)非營(yíng)利行為的增加。

2．志愿失靈理論

薩拉蒙的“志愿失靈”理論并不把非營(yíng)利組織的產(chǎn)生看作是由于政府作為提供集體物品的機(jī)制有著固有的局限性而彌補(bǔ)“政府失靈”的派生性制度。薩拉蒙是這種觀點(diǎn)倒過(guò)來(lái)，把政府的產(chǎn)生看作是為彌補(bǔ)非營(yíng)利組織的固有局限性所產(chǎn)生的“志愿失靈”現(xiàn)象的回應(yīng)性機(jī)制。非營(yíng)利組織會(huì)對(duì)被察覺(jué)的“市場(chǎng)失靈”做出最迅速的反應(yīng)，只有在非營(yíng)利組織回應(yīng)不足的情況下，才會(huì)依靠公共部門(mén)。政府的優(yōu)勢(shì)在于，其在提供集體物品的時(shí)候所產(chǎn)生的“交易成本”通常情況下會(huì)比利用非營(yíng)利組織的志愿性行動(dòng)或者市場(chǎng)部門(mén)所產(chǎn)生的成本要高。這樣考慮的話(huà)，政府的參與就不是對(duì)非營(yíng)利組織的替代，而更為重要的是，這種對(duì)市場(chǎng)失靈理論的修正，可以更好地理解廣泛存在的政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系這一基本事實(shí)。薩拉蒙將“志愿失靈”的情形分為四個(gè)方面，即慈善不足、慈善的特殊主義、慈善的家長(zhǎng)式作風(fēng)以及慈善的業(yè)余主義[11]47-50。

費(fèi)爾南多與赫斯頓也認(rèn)為，“很少有組織能夠達(dá)到自給自足；它們依靠國(guó)際慈善機(jī)構(gòu)和本國(guó)政府來(lái)滿(mǎn)足其財(cái)政需求。而且，它們不能全面妥善地處理好它們所處的社會(huì)中存在的深層結(jié)構(gòu)問(wèn)題”[12]。瑪麗蓮·泰勒從政府的視角分析了非營(yíng)利組織會(huì)產(chǎn)生的問(wèn)題[13]。泰勒認(rèn)為，非營(yíng)利組織的生存環(huán)境越來(lái)越復(fù)雜，面臨著越來(lái)越多的危險(xiǎn)。例如，國(guó)家與政府的管理對(duì)非營(yíng)利組織效率與競(jìng)爭(zhēng)力的要求，可能會(huì)使得非營(yíng)利組織偏離其目標(biāo)，并日趨被同化為一個(gè)商業(yè)性機(jī)構(gòu)。赫茨琳杰將非營(yíng)利組織所出現(xiàn)的問(wèn)題分為四類(lèi)：1)低成效的組織；2)低效率的組織；3)中飽私囊；4)風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高[14]。

三、政府與非營(yíng)利組織關(guān)系的類(lèi)型學(xué)

從歷史角度來(lái)看，政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系類(lèi)型學(xué)可以追溯到政治哲學(xué)家對(duì)國(guó)家與公民社會(huì)關(guān)系的爭(zhēng)論上去。爭(zhēng)論的關(guān)鍵在于對(duì)社會(huì)應(yīng)該如何進(jìn)行控制或者管理，社會(huì)服務(wù)是應(yīng)該依靠國(guó)家還是公民社會(huì)去提供。傳統(tǒng)思想家就國(guó)家與公民社會(huì)的關(guān)系產(chǎn)生了分岐。“霍布斯從社會(huì)契約的角度強(qiáng)調(diào)國(guó)家干預(yù)公民社會(huì)；洛克從發(fā)生學(xué)的角度認(rèn)為公民社會(huì)先于國(guó)家；潘恩從力量對(duì)比的角度主張強(qiáng)公民社會(huì)弱國(guó)家；黑格爾從倫理地位的角度倡導(dǎo)國(guó)家高于公民社會(huì)”[15]?？梢?jiàn)，分歧就在于是應(yīng)該堅(jiān)持“國(guó)家范式”還是“公民社會(huì)范式”。但是這兩種觀點(diǎn)都堅(jiān)持認(rèn)為，國(guó)家與公民社會(huì)的關(guān)系是一種零和博弈關(guān)系?！案?jìng)爭(zhēng)范式是一個(gè)法律的、經(jīng)濟(jì)理論的和保守主義社會(huì)思想的范式。它強(qiáng)調(diào)志愿部門(mén)的獨(dú)特性，并假定志愿組織與國(guó)家之間存在內(nèi)在沖突，國(guó)家的擴(kuò)張被視為對(duì)志愿組織生存發(fā)展的威脅?；锇殛P(guān)系模式是一個(gè)實(shí)踐的、自由主義的范式。它承認(rèn)志愿組織的獨(dú)有特點(diǎn)，但強(qiáng)調(diào)志愿組織和國(guó)家重合的領(lǐng)域以及潛在的合作關(guān)系”[11]203。合作伙伴的關(guān)系模式雖然承認(rèn)非營(yíng)利組織的獨(dú)有特點(diǎn)，但也強(qiáng)調(diào)非營(yíng)利組織和政府重合的領(lǐng)域以及潛在的合作關(guān)系。薩拉蒙的新治理理論打破了競(jìng)爭(zhēng)模式的零和博弈困境，認(rèn)為國(guó)家與公民社會(huì)的關(guān)系為一種正和博弈，并且它并不是一種理想化的模式，而是切實(shí)存在這個(gè)世界上。

薩拉蒙與吉德倫、克萊默提出了政府——非營(yíng)利組織關(guān)系的類(lèi)型學(xué)理論。首先，就將人類(lèi)的社會(huì)服務(wù)活動(dòng)可以分為了兩類(lèi)，一是社會(huì)服務(wù)的資金籌集和授權(quán)，二是社會(huì)服務(wù)的實(shí)際提供者[16]15。薩拉蒙等認(rèn)為，雖然政治學(xué)的話(huà)語(yǔ)中很少清晰地界定兩類(lèi)活動(dòng)的差異，但實(shí)際上這兩類(lèi)活動(dòng)在不同的社會(huì)與國(guó)家中是由不同的主體來(lái)承擔(dān)的，根據(jù)這些差異可以對(duì)政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系進(jìn)行分類(lèi)。政府與非營(yíng)利組織關(guān)系模式主要取決于國(guó)家功能的分散程度[16]15。政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系可以分為四個(gè)類(lèi)別：即政府主導(dǎo)型模式，第三部門(mén)主導(dǎo)型模式，雙重模式以及合作模式。

表2 政府——非營(yíng)利組織的關(guān)系模型 [16]16

薩拉蒙用“第三方政府”(the third-party government)概念來(lái)描述這種新的政府組織形式與體制模式，即“依賴(lài)各式各樣的第三方機(jī)構(gòu)——商業(yè)銀行、私立醫(yī)院、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、企業(yè)公司、高等教育機(jī)構(gòu)、日托中心、其他層級(jí)的政府機(jī)構(gòu)、投資機(jī)構(gòu)、建筑公司等等——來(lái)提供政府資助的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)”的體制模式[9]101。薩拉蒙意識(shí)到了新型“合作伙伴”模式所帶來(lái)的機(jī)遇，也看到了合作中“第三方政府”模式所帶來(lái)的挑戰(zhàn)：包括管理挑戰(zhàn)、責(zé)任挑戰(zhàn)與合法性挑戰(zhàn)等[9]102。為了有效地規(guī)制新的公共行為主體和解決“第三方政府”模式帶來(lái)的挑戰(zhàn)，公共管理的模式與理念需要更新與改變。

四、新視角：政府工具與“新治理”理論

薩拉蒙不僅關(guān)注傳統(tǒng)政府的積極作用，還關(guān)注非營(yíng)利組織等第三方在公共行為中的作用，以及間接性政府行為對(duì)政府管理所帶來(lái)的挑戰(zhàn)。薩拉蒙不僅強(qiáng)調(diào)各類(lèi)主體合作的重要性，還從工具主義角度發(fā)展了一種新的政府工具理論。

1．政府工具論

許多西方學(xué)者如艾蒂安·薩蒂·科臣，弗蘭斯·K.M.馮尼斯潘，亞瑟·B·里格林邁克爾·豪利特，歐文·E·休斯，以及B.蓋伊·彼特斯等都對(duì)政府工具理論進(jìn)行了討論。薩拉蒙的政府工具理論是對(duì)傳統(tǒng)政府工具理論的一種拓展，強(qiáng)調(diào)公共行為工具在解決合作模式和解決間接政府行為所引起的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，以及應(yīng)對(duì)“第三種失靈”中的重要作用。可以說(shuō)薩拉蒙的思想又有了一次再創(chuàng)新。

薩拉蒙認(rèn)為工具的選擇實(shí)際上是對(duì)公共管理與政策實(shí)施的參與主體的選擇，因?yàn)橛行┕ぞ吒m合于特定的主體。介紹了20種不同的工具，如直接政府，經(jīng)濟(jì)規(guī)制，社會(huì)規(guī)制，合同，稅式支出，侵權(quán)等等[17]39。不同的工具有不同的優(yōu)勢(shì)與特征，其所適用的范圍也是有差異的。因此薩拉蒙提出了五個(gè)評(píng)價(jià)政府工具的標(biāo)準(zhǔn)，即有效性、效益性、公平性、可管理性與政治合法性。還可通過(guò)多維度的視角來(lái)對(duì)政府工具進(jìn)行研究與分類(lèi)，更充分地認(rèn)識(shí)到每種政府工具的優(yōu)劣與所適用的環(huán)境。薩拉蒙從強(qiáng)制性程度、直接性程度、自動(dòng)化程度與可見(jiàn)性程度對(duì)政府工具進(jìn)行了分類(lèi)[17]24。

表3 公共行動(dòng)常用工具及其特征[17]21

2．新治理理論

學(xué)者如杰瑞·斯托克，喬治·H·傅德瑞克森和凱文·B·史密斯等也研究了公共治理理論。但是薩拉蒙提出了一個(gè)新的治理范式即“新治理”，它“是一種在‘第三方政府’時(shí)代解決公共問(wèn)題的新方法”[17]8。按照薩拉蒙的解釋?zhuān)靶轮卫怼敝饕哂袃蓚€(gè)獨(dú)特的特征：“第一個(gè)特征，可以從用術(shù)語(yǔ)‘治理’代替‘政府’中得以體現(xiàn)，即是對(duì)在可預(yù)見(jiàn)的將來(lái)公共問(wèn)題解決中可能出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)——也就是說(shuō)，它的合作性本質(zhì)，在解決公共問(wèn)題與追求公共目的中對(duì)除了政府之外的大量第三方的依賴(lài)”[17]8；“第二個(gè)特征，可從術(shù)語(yǔ)‘新’中得以體現(xiàn)，是這樣一種認(rèn)知，即這些合作方法雖然很難說(shuō)是新穎的如今必須從一種新的、更加連貫的方法來(lái)進(jìn)行處理，并能夠清晰地意識(shí)到它們所造成的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)以及它們所創(chuàng)造的重要機(jī)遇的認(rèn)知”[17]8。

薩拉蒙“新治理”理論的核心思想主要有：工具性、網(wǎng)絡(luò)制、公私合作、談判與勸服、賦能。具體就是要完成從組織和項(xiàng)目到工具，從等級(jí)制到網(wǎng)絡(luò)制，從公私對(duì)立到公私合作，從命令與控制到談判與勸服，以及從管理技術(shù)到賦能技術(shù)的轉(zhuǎn)變?！靶轮卫怼崩碚撜J(rèn)為，公共問(wèn)題的解決需要依靠各方主體，因此它不僅強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)的合作，政府與非營(yíng)利組織的合作，還強(qiáng)調(diào)公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作，政府與企業(yè)的合作，企業(yè)與非營(yíng)利組織的合作等，以及各個(gè)資源的合作等。根據(jù)“新治理”理論，一個(gè)社會(huì)實(shí)際上是由三個(gè)部門(mén)組成的，即公共部門(mén)、市場(chǎng)部門(mén)與公民社會(huì)。三個(gè)部門(mén)在解決公共問(wèn)題上承擔(dān)著不同的角色，行為習(xí)慣與規(guī)則存在差異，各有優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)。為更有效地解決社會(huì)問(wèn)題，必須打破政府壟斷性供給的局面，因?yàn)檎辉偈巧鐣?huì)服務(wù)的唯一提供者，企業(yè)、非營(yíng)利組織或者說(shuō)地方政府部門(mén)都應(yīng)該參與進(jìn)來(lái)，形成一個(gè)“官民合作”的多元形態(tài)。還要放棄那些先確定參與主體的傳統(tǒng)路徑，認(rèn)為首先需要考慮的是選擇合適的工具，再確定參與的主體，從而模糊了政府、市場(chǎng)與非營(yíng)利組織之間的區(qū)別。

五、結(jié)論與啟示

薩拉蒙的理論在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生了重要影響，具有重要的理論與實(shí)踐意義。在理論層面上，推動(dòng)了傳統(tǒng)政治學(xué)、公共管理學(xué)和行為主義科學(xué)的發(fā)展。在實(shí)踐層面上，促使了非營(yíng)利組織研究在全球范圍的開(kāi)展，以便人們更深刻、更全面地理解全球公民社會(huì)的發(fā)展情況，相互借鑒，取長(zhǎng)補(bǔ)短。

1．薩拉蒙理論的評(píng)析

薩拉蒙的非營(yíng)利組織理論推動(dòng)了傳統(tǒng)政治學(xué)的發(fā)展，突破了傳統(tǒng)學(xué)者將國(guó)家與社會(huì)關(guān)系定義為零和博弈的狹隘認(rèn)識(shí)?？梢哉f(shuō)，薩拉蒙重新建構(gòu)了政府與社會(huì)的角色，將二者界定為一種合作伙伴的關(guān)系，并極力贊揚(yáng)了國(guó)家與社會(huì)的合作關(guān)系在社會(huì)現(xiàn)實(shí)中的積極作用。薩拉蒙重新建構(gòu)了政府與社會(huì)的角色，極力贊揚(yáng)了國(guó)家與社會(huì)的合作關(guān)系在社會(huì)現(xiàn)實(shí)中的積極作用，打破了將國(guó)家與社會(huì)看做一種“你死我活”的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。同時(shí)，薩拉蒙在遇到困惑后，并沒(méi)有因此而終止他的學(xué)術(shù)研究。為了解決非營(yíng)利組織的失靈問(wèn)題和“第三方政府”所帶來(lái)的挑戰(zhàn)，薩拉蒙提出一種新的政府工具論。薩拉蒙的政府工具論提供了一個(gè)系統(tǒng)完整的政府工具分析框架，超越了以往學(xué)者對(duì)政府工具的研究，推動(dòng)了政府工具理論的新發(fā)展。但是，薩拉蒙理論也存在一定的缺陷。雖然薩拉蒙的理論具有前沿性和創(chuàng)新性，但是卻也有自身的局限性，也并不是放之四海而皆準(zhǔn)的真理。薩拉蒙的思想深深地烙下了西方主義的痕跡，這也使得他的理論適用范圍具有狹隘性。同時(shí)薩拉蒙比較重視數(shù)據(jù)與實(shí)證分析，許多理論大多是通過(guò)具體數(shù)據(jù)來(lái)證實(shí)的，卻少?gòu)睦碚搶用鎭?lái)進(jìn)行更深入的解釋?zhuān)行└拍钆c理論的界定并不是特別清晰和明確。但是“新治理”理論中所體現(xiàn)的核心思想，也只是一種理想狀態(tài)或者發(fā)展方向而已。

2．薩拉蒙理論對(duì)中國(guó)非營(yíng)利組織建設(shè)和公共治理的啟示

自改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)進(jìn)入了一個(gè)由經(jīng)濟(jì)變革革向政治改革和社會(huì)變革的轉(zhuǎn)型時(shí)期，也是一個(gè)“國(guó)家”主動(dòng)變革、逐步讓權(quán)“市場(chǎng)”與“社會(huì)”的過(guò)程。中國(guó)的非營(yíng)利組織借此機(jī)遇發(fā)展迅速，成為了一種無(wú)法取代的制度性力量。但是由于非營(yíng)利組織對(duì)公共政策進(jìn)行批評(píng)的渠道還不完全暢通，公民社會(huì)不太成熟，使得中國(guó)的“第三域”呈現(xiàn)了“去政治化”的特征，因此目前還有很大的發(fā)展空間。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，必須促進(jìn)不同領(lǐng)域中的非營(yíng)利組織平衡發(fā)展，不僅強(qiáng)調(diào)它們的服務(wù)性功能，還要促進(jìn)非營(yíng)利組織倡導(dǎo)性與創(chuàng)新性角色的發(fā)展，以及在社會(huì)民主化進(jìn)程中的作用。同時(shí)他提出的政府工具論和“新治理”范式對(duì)建構(gòu)中國(guó)的公共治理模式也有一定的借鑒和指導(dǎo)意義。因?yàn)橹袊?guó)非營(yíng)利組織在發(fā)展過(guò)程中也會(huì)產(chǎn)生失靈現(xiàn)象，在公共行政改革中也有“第三方政府”模式所帶來(lái)的挑戰(zhàn)與問(wèn)題。但是薩拉蒙對(duì)非營(yíng)利組織的定義更多是建立在美國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)背景基礎(chǔ)之上的，并沒(méi)有真正結(jié)合發(fā)展中國(guó)家的實(shí)際情況。因此，我們需要極力借鑒西方非營(yíng)利組織理論的最新發(fā)展，首先要做到與國(guó)際接軌，提高非營(yíng)利組織的獨(dú)立性。第二，促進(jìn)非營(yíng)利組織的均衡和多元化發(fā)展，不僅要發(fā)展非營(yíng)利組織的服務(wù)性功能，還有促進(jìn)非營(yíng)利組織倡導(dǎo)性和民主功能的發(fā)展。第三，中國(guó)需要放松對(duì)非營(yíng)利組織的過(guò)多限制，落實(shí)稅收優(yōu)惠政策，培育有利于非營(yíng)利組織發(fā)展的法律環(huán)境。第四，完善問(wèn)責(zé)機(jī)制，防止非營(yíng)利組織的異化?？傊钊敕治龊吞接懳鞣椒菭I(yíng)利組織的理論發(fā)展，政府治理模式和工具的理論，對(duì)于發(fā)展中國(guó)非營(yíng)利組織與促進(jìn)政府改革都具有重要的意義。

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