基于公共產(chǎn)品理論對鐵路客運運營機制的思考

陳燕　金昊

摘 要：從公共經(jīng)濟學(xué)的角度出發(fā)，根據(jù)公共產(chǎn)品理論界定中國鐵路客運的產(chǎn)品屬性，分析鐵路客運運營機制存在的問題并對未來鐵路客運的運營機制提出思考。

關(guān)鍵詞：公共產(chǎn)品理論；鐵路客運；運營機制

中圖分類號：F270 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）13-0015-02

一、研究的背景與意義

2013年3月10日，根據(jù)國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，中國鐵路實行政企分開。組建國家鐵路局和中國鐵路總公司，分別承擔(dān)原鐵道部的行政職責(zé)和企業(yè)職責(zé)，不再保留鐵道部。中國從計劃經(jīng)濟走向市場經(jīng)濟的最后“堡壘”被打破了，意味著中國鐵路市場化的改革已經(jīng)拉開帷幕。

鐵道部改革前，鐵路部門實行壟斷的運行機制。在政企合一的模式下，政府安全監(jiān)管和企業(yè)安全管理攪在一起，責(zé)任不清，安全監(jiān)管與企業(yè)利益角色沖突，安全責(zé)任難以落實。同時，鐵路企業(yè)資不抵債，2012年上半年稅后虧損額達(dá)88億元，資產(chǎn)負(fù)債率升至61%，鐵路行業(yè)缺乏必要的競爭機制，不能成為自負(fù)盈虧的市場主體，因此改革勢在必行。本文通過分析鐵路客運運營機制存在的問題，對未來鐵路客運的運營機制提出合理性建議。

二、公共產(chǎn)品理論與鐵路客運產(chǎn)品屬性

（一）公共產(chǎn)品的理論與分類

社會產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品，薩繆爾森在《公共支出的純理論》中定義，純粹的公共產(chǎn)品或勞務(wù)是這樣的產(chǎn)品或勞務(wù)，即每個人消費這種物品或勞務(wù)不會導(dǎo)致別人對該種產(chǎn)品或勞務(wù)的減少。相較于私人產(chǎn)品，公共產(chǎn)品向全體成員提供，具有消費上的非排他性和供給上的非競爭性。增加消費者對公共產(chǎn)品的消費不會導(dǎo)致其他消費者對同一消費品的減損，也不會影響整個社會的利益。

根據(jù)非排他性和非競爭性，公共產(chǎn)品又可劃分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。同時具備非排他性和非競爭性兩個特征的物品是純公共產(chǎn)品，只具備其中一個特征的是準(zhǔn)公共產(chǎn)品。準(zhǔn)公共產(chǎn)品介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間，還可再劃分為兩類：擁擠型準(zhǔn)公共產(chǎn)品和俱樂部型準(zhǔn)公共產(chǎn)品。擁擠型準(zhǔn)公共產(chǎn)品在消費上具有非排他性，當(dāng)消費者的數(shù)目達(dá)到一定程度時會產(chǎn)生消費上的競爭性。俱樂部型公共產(chǎn)品使用者范圍之內(nèi)，消費具有非競爭性，多增加一個使用者的邊際成本是非常低的。

（二）鐵路客運產(chǎn)品屬性的界定

鐵路客運是這樣一種產(chǎn)品，它向社會全體成員提供，具有很強的公共性，但是拒絕購買火車票的人不能乘坐火車，并且在火車票數(shù)量有限的情況下，一個人乘坐火車可能就排除了另一個人乘坐火車的機會，這決定了其在消費上具有排他性。由于鐵路的運輸能力較大，未達(dá)到鐵路的擁擠臨界點時，增加一個旅客并不影響其他人的使用，邊際成本很小，這是其非競爭性的體現(xiàn)。同時，鐵路客運具有顯著的正外部效應(yīng)，特別是高速鐵路作為國家新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，對于改變國家產(chǎn)業(yè)布局、優(yōu)化綜合運輸體系、帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、促進技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級、推動中國鐵路“走出去”意義重大，尤其在節(jié)約土地、節(jié)約能源、保護生態(tài)環(huán)境等方面作用更加明顯。

三、鐵路客運運營機制存在的問題分析

（一）客運鐵路的運營缺乏必要的競爭機制

近些年來，在公路和航空的競爭下，不少旅客列車客源嚴(yán)重不足，市場占有率嚴(yán)重下降。如今高鐵票價高于飛機票的例子常有，這樣大多數(shù)人選擇坐飛機也就不足為奇了。乘坐飛機不僅時間縮短很多，而且還有提供餐點和飲料的服務(wù)。而客運鐵路由于缺乏必要的競爭機制，導(dǎo)致高鐵上座率低，虧損嚴(yán)重。本應(yīng)按照客流的需求將空著的一等座和商務(wù)座及時降為二等座，但卻寧可空拉空跑，這是不符合市場調(diào)節(jié)機制的。面對競爭日趨激烈的市場，高鐵要突出其的優(yōu)勢，不僅體現(xiàn)在速度上，服務(wù)上，更主要的是要體現(xiàn)在價格上，此種價格應(yīng)該是以上座率取勝，多坐一個人就多一份效益。高鐵的定價還應(yīng)多考慮來自公路和航空的競爭，可再靈活些，淡季價低，旺季上浮，按客流的需求將空著的商務(wù)座和二等座及時降為二等座，以提高上座率。

（二）嚴(yán)格的管制使鐵路客運票價脫離市場供求

在政府對火車票價的嚴(yán)格管制下，火車票的價格被管制在市價之下，火車票的名義價格跟不上實際價格。當(dāng)市場對車票需求增加時，政府管制使車票不能漲價，所以出現(xiàn)了客流高峰時期“一票難求”，“批條子”及黃牛黨泛濫的現(xiàn)象。鐵路客運量的季節(jié)性很強，地域性很強，政府對鐵路票價的嚴(yán)格管制，運輸部門無法根據(jù)運輸供求變化及時調(diào)整票價，行使行業(yè)管理的職能，使票價不能適應(yīng)市場供求關(guān)系，不能應(yīng)對季節(jié)變化、物價變化以及市場競爭，制約了鐵路企業(yè)的經(jīng)營和發(fā)展。

（三）政府過渡干預(yù)使鐵路客運難以盈利

鐵路票價長期由政府制定，鐵路局作為市場主體在定價方面基本沒有自主權(quán)可言。從1996年以來，鐵路的票價就沒有上漲過，因此存在定價較低，長期虧損的問題。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展與人民生活水平的提高，鐵路運輸成本也在不斷增加，如物價、鐵路機車一切設(shè)備材料價格、鐵路職工工資、鐵路信號投入資金等都相應(yīng)上漲。鐵路的成本支出都來源于鐵路客運票價與貨運收入，然而旅客列車的“提速不提價”讓鐵路的成本增加不少，收入?yún)s還是提速前的水平，從而影響著鐵路運輸?shù)慕?jīng)濟效益，使得整個鐵路行業(yè)處于大業(yè)務(wù)量但卻低收益的不良狀態(tài)，阻礙了鐵路行業(yè)的健康發(fā)展。

四、鐵路客運市場化供給的方案比較

（一）完全市場化模式

完全市場化模式通過國有客運鐵路通過股權(quán)出讓的方式，把鐵路的運營管理權(quán)交給私人公司，票價完全市場化，政府僅起到監(jiān)管（服務(wù)質(zhì)量）的作用。此種供給方案的優(yōu)點是大大減輕了政府負(fù)擔(dān)，提高鐵路建設(shè)、運營的效率，鐵路買票不再難了，服務(wù)態(tài)度也會好起來。但是鐵路客運如果實行完全市場化的模式，企業(yè)就可以在節(jié)假日客流高峰時期抬高票價，去建設(shè)一些贏利性強的好線路，路線差的公益性強的沒有好處就不建設(shè)，企業(yè)沒有義務(wù)虧損以考慮滿足大眾的出行需求，此時就忽視了鐵路的正外部特征。endprint

（二）特許經(jīng)營模式

特許經(jīng)營模式即政府將鐵路的壟斷性特權(quán)給予某一私營企業(yè)，并在政府價格管制下，由企業(yè)在特定領(lǐng)域內(nèi)提供特定的服務(wù)。這樣可以產(chǎn)生與合同外包相同的效應(yīng)，且由于政府僅進行價格管制，由消費者直接付費給生產(chǎn)者，可減少中間支付造成的成本增加，且更能夠調(diào)動私人企業(yè)的積極性。但是，特許經(jīng)營對政府公共定價的合理性要求較高，鐵路票價制定過高或過低都會影響特許經(jīng)營的效果。同時，特許經(jīng)營也具有與合同承包一樣的缺點，容易滋生腐敗，有的政府部門并不真正實行公開招標(biāo)，而是與投標(biāo)商串通；由于信息不對稱，政府部門往往缺乏對被委托者的監(jiān)控，造成管理的失控。

（三）政府補貼私人運營模式

政府向私人企業(yè)提供一定的補貼，從而降低鐵路票價。政府補貼有利于發(fā)揮鐵路的外部正效應(yīng)，尤其是對落后偏遠(yuǎn)地區(qū)的鐵路建設(shè)進行補貼，能夠促進該地區(qū)發(fā)展，體現(xiàn)再分配的效應(yīng)，降低當(dāng)?shù)罔F路票價。但政府對提供的補貼缺乏監(jiān)管，一般政府提供補貼后對企業(yè)的定價要有一定的管制。會存在政府如何代表消費者選擇最有效率的私人生產(chǎn)者的問題。

（四）憑單制補貼的優(yōu)點與弊端

即政府向特定消費者提供補貼。通過向特定消費者提供憑單式補貼，可保證消費者自由選擇的權(quán)利，促進私人生產(chǎn)者的競爭。此種模式保障消費者有自由消費的權(quán)利，且可通過特定消費者政策的制定，體現(xiàn)社會救助等福利政策。但鐵路線路規(guī)劃、建設(shè)和運營都具有較強的壟斷性，消費者的“選票”可能無效，且特定的消費者福利補貼存在核實、管理成本高的難題。

五、對未來鐵路客運運營機制的思考

（一）運管分離

運管分離即對鐵路客運實行統(tǒng)一的管理和分區(qū)段運營。中國幅員遼闊，經(jīng)濟基礎(chǔ)差異大，應(yīng)尊重鐵路客運市場的客觀差異。運管分離可以現(xiàn)有鐵路局為基礎(chǔ)，按大片（東北、華北、華東等）鐵路網(wǎng)分布與生產(chǎn)配置的狀況，組建地區(qū)性鐵路公司集團，由中國鐵路總公司統(tǒng)一管理，，根據(jù)各個地區(qū)客流的大小來安排火車的車次，這樣能夠使資源配置得到優(yōu)化，不但能夠增強效率，還能節(jié)約成本，各個地區(qū)性鐵路公司之間利益共享，風(fēng)險共擔(dān)。

（二）多種運營模式并存

中國各地區(qū)發(fā)展不平衡，市場化程度也不一樣。對于經(jīng)濟較為落后的地區(qū)，鐵路客運的運營以國有運營模式為主，鐵路票價由政府管制，在落后地區(qū)鐵路承擔(dān)更多的社會責(zé)任。對于經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)、市場化程度高的地區(qū)，或是已初具競爭規(guī)模的線路，鐵路客運可逐步通過特許經(jīng)營的方式私有化，并對特殊人群建立憑單制的補貼機制。

（三）加強政府對運營的監(jiān)管

國家相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的法規(guī)和規(guī)章，建立合理的監(jiān)管機構(gòu)，防止中國鐵路總公司利用自身的壟斷地位侵害其他鐵路運輸企業(yè)和消費者的合法權(quán)益，對中國鐵路總公司的法律地位、經(jīng)營責(zé)任、權(quán)利義務(wù)、與其他鐵路運輸企業(yè)的關(guān)系等基本問題作出規(guī)范。同時，也要加大對中國鐵路總公司的深化改革力度，通過對其內(nèi)部鐵路企業(yè)的重組與結(jié)構(gòu)調(diào)整，形成能自主經(jīng)營、自我發(fā)展、自負(fù)盈虧的獨立新鐵路運輸企業(yè)集群，在內(nèi)部形成相互間的協(xié)作與競爭態(tài)勢，逐步過渡到行業(yè)內(nèi)外的市場競爭。當(dāng)中國鐵路總公司內(nèi)部鐵路企業(yè)集群適應(yīng)了市場化競爭后，中國鐵路總公司作為特殊時期的過渡性安排將完成歷史使命，而全新的鐵路運輸市場主體格局將為中國鐵路未來的發(fā)展提供活力和動力。

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