政府購買社會(huì)服務(wù)的邏輯起點(diǎn)與第三方評(píng)估機(jī)制創(chuàng)新

趙 環(huán) 嚴(yán)駿夫 徐選國

（華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院、上海市高校智庫社會(huì)工作與社會(huì)管理研究中心、上海現(xiàn)代公益組織研究與評(píng)估中心，上海 200237）

目前，政府購買社會(huì)服務(wù)正逐漸成為一項(xiàng)創(chuàng)新社會(huì)服務(wù)體系、構(gòu)建服務(wù)型政府、創(chuàng)新社會(huì)治理和加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的重要手段。隨著黨和政府執(zhí)政理念和施政方針不斷優(yōu)化，構(gòu)建服務(wù)型政府和服務(wù)型政黨成為新時(shí)期黨和政府的核心訴求，而這種訴求的最終目標(biāo)是促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)與社會(huì)大眾福祉的實(shí)現(xiàn)。然而，在由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)急劇變遷的社會(huì)背景下，我國公共服務(wù)和社會(huì)福利服務(wù)制度面臨著一系列挑戰(zhàn)，包括單位制的解體、市場(chǎng)化的推進(jìn)、全球化的蔓延、信息化社會(huì)的來臨以及消費(fèi)社會(huì)的盛行等。這些新的社會(huì)趨勢(shì)和新的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)客觀上催生了政府公共服務(wù)和社會(huì)服務(wù)體制的創(chuàng)新。當(dāng)前政府購買社會(huì)服務(wù)就是進(jìn)行公共服務(wù)和社會(huì)服務(wù)創(chuàng)新的重要實(shí)踐。

本文客觀上分析了我國當(dāng)前政府購買社會(huì)服務(wù)的邏輯起點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上，從第三方評(píng)估的視角論述了政府購買社會(huì)服務(wù)的功能和機(jī)制創(chuàng)新，以助推政府購買社會(huì)服務(wù)有效施行，并進(jìn)一步推進(jìn)政社合作的新型社會(huì)治理體制。

一、政府購買社會(huì)組織服務(wù)的邏輯起點(diǎn)

改革開放以來，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏大目標(biāo)在全國范圍內(nèi)逐步實(shí)現(xiàn)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政企不分、政企職能混淆、政府隨意干涉企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)的體制性問題逐步解決，保障了至今30余年來中國經(jīng)濟(jì)的高速增長。然而，由于原有的“國家—單位—個(gè)人”結(jié)構(gòu)隨著單位制的解體，原來由單位向個(gè)人或家庭直接承擔(dān)公共服務(wù)和社會(huì)保障的機(jī)制也日益弱化，國家與個(gè)人之間缺乏中間力量，使得個(gè)體要直接面向權(quán)力化的組織結(jié)構(gòu)，進(jìn)而形成“國家—個(gè)人”之間的結(jié)構(gòu)，這對(duì)于呼喚中間機(jī)制（社會(huì)組織、市場(chǎng)力量）的發(fā)展壯大具有重大現(xiàn)實(shí)意義和客觀性。與此同時(shí)，隨著改革開放進(jìn)入深水區(qū)，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的負(fù)效應(yīng)不斷在社會(huì)領(lǐng)域凸顯與浮現(xiàn)，社會(huì)建設(shè)進(jìn)程因要回應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)帶來的一系列社會(huì)問題而緩慢前行。

美國社會(huì)學(xué)家伊萬·塞勒尼在研究中歐社會(huì)轉(zhuǎn)型后指出，當(dāng)“市場(chǎng)”取代“再分配”成為支配性機(jī)制之后，市場(chǎng)將產(chǎn)生不平等效應(yīng)，造成貧富分化和利益格局固化，唯有屆時(shí)已淪為第二位的再分配機(jī)制的重啟，才能通過各種途徑和調(diào)節(jié)機(jī)制抵消這種不平等。①伊萬·塞勒尼：《新古典社會(huì)學(xué)的想象力》，呂鵬等譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版，第5頁。也就是說，在“市場(chǎng)失靈”之后，以政府為主體向社會(huì)提供公共服務(wù)，可以提高社會(huì)福利水平，改善社會(huì)不平等狀況。國內(nèi)學(xué)者孫立平等人則指出，經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的中國社會(huì)，其情況比起中東歐國家更加復(fù)雜。特別是，除了和中東歐相似的市場(chǎng)主導(dǎo)下經(jīng)濟(jì)不平等之外，針對(duì)中國普通百姓的社會(huì)福利也被市場(chǎng)化的改革削弱。因此，在不平等問題上，中國社會(huì)呈現(xiàn)出“市場(chǎng)與政府的失靈并存”②孫立平：《實(shí)踐社會(huì)學(xué)與市場(chǎng)轉(zhuǎn)型過程分析》，《中國社會(huì)科學(xué)》2002年第5期；劉玉照：《市場(chǎng)轉(zhuǎn)型理論的再思考》，載孫立平、李友梅、沈原編：《轉(zhuǎn)型社會(huì)的研究立場(chǎng)與方法》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2008年版；陳光金：《市場(chǎng)抑或非市場(chǎng)：中國收入不平等成因?qū)嵶C分析》，《社會(huì)學(xué)研究》2010年第6期。的態(tài)勢(shì)。因此，一方面，隨著原有“單一全能主義政府”的社會(huì)管理體制的瓦解，以往由通過“單位制”向公民提供的無所不包、無所不管的經(jīng)濟(jì)支持與社會(huì)支持，不可避免地也被削弱、剝離和消亡，公民日益成為缺乏組織關(guān)懷和穩(wěn)定支持的個(gè)體，由“單位人”變成“單個(gè)人”，或稱之為“原子化的”個(gè)人。③田毅鵬、呂方：《單位社會(huì)的終結(jié)及其社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第6期。另一方面，市場(chǎng)的制度邏輯也催使個(gè)體的工具理性迅速膨脹。個(gè)體化時(shí)代來臨，社會(huì)整體呈現(xiàn)出離散化、去團(tuán)結(jié)化的普遍態(tài)勢(shì)，組織化程度日益走低，弱勢(shì)群體缺乏足夠的支持網(wǎng)絡(luò)，不平等效應(yīng)在多種維度上被拉大和擴(kuò)散。

當(dāng)然，也正是上述“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”并存的時(shí)代背景，為當(dāng)代中國政府、市場(chǎng)與社會(huì)的分工合作提供了現(xiàn)實(shí)催化和理論制度空間。以追求社會(huì)理性、向社會(huì)提供非營利性社會(huì)服務(wù)的社會(huì)組織，憑其自身的優(yōu)勢(shì)及特點(diǎn)，使其在參與公共事務(wù)管理與服務(wù)的過程中可以較大程度地彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)的不足。首先，從組織存在的功能目標(biāo)來講，區(qū)別于政府的決策功能和市場(chǎng)的調(diào)整、資源配置功能，社會(huì)組織的主要功能在于“社會(huì)整合”，即以公平正義為訴求，通過提供無償或低償幫扶與物質(zhì)、精神援助，建立社會(huì)共識(shí)，營造集體氛圍，維系社會(huì)凝聚力。這一功能目標(biāo)從根本上確定了社會(huì)組織的非營利性與志愿性。如果說政治組織和經(jīng)濟(jì)組織的合法性分別來自于權(quán)力和物質(zhì)利益，那么社會(huì)組織的合法性則應(yīng)該建立在社會(huì)共同體情感的基礎(chǔ)之上，并以社會(huì)理性為基礎(chǔ)。其次，社會(huì)組織的性質(zhì)決定了其目標(biāo)群體的特殊性，即以處于社會(huì)弱勢(shì)地位的相關(guān)主體為優(yōu)先考量對(duì)象。因而其提供的服務(wù)是一種“特殊的公共福利服務(wù)”，我們稱之為“新社會(huì)服務(wù)”。這種服務(wù)是以需求導(dǎo)向的，并且兼具前瞻性，針對(duì)不同特殊群體提供專業(yè)化、差異化、本土化的發(fā)展性方案，相較于政府提供的、以行政性為基礎(chǔ)的公共服務(wù)而言，更具針對(duì)性和靈活性；相較于市場(chǎng)提供的商業(yè)性服務(wù)，則更具自治性、自助性、公益性和非營利性。

基于此，黨的十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（簡(jiǎn)稱《決定》）中明確指出：“創(chuàng)新社會(huì)治理體制，需要激發(fā)社會(huì)組織活力，正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)。”可以預(yù)見的是，隨著政府與社會(huì)關(guān)系的進(jìn)一步調(diào)整，我國社會(huì)組織將更廣泛地參與社會(huì)體制改革進(jìn)程之中，成為社會(huì)治理的核心主體，積極發(fā)揮提供社會(huì)服務(wù)、反映社會(huì)訴求、規(guī)范社會(huì)行為、追尋社會(huì)公正等功能，逐步實(shí)現(xiàn)政社分工與協(xié)作，與政府、市場(chǎng)等主體協(xié)同推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)。

政府購買社會(huì)組織的公共服務(wù)是實(shí)現(xiàn)政社合作和多元治理的有效手段，社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移的相關(guān)職能，發(fā)揮社會(huì)組織應(yīng)有的優(yōu)勢(shì)、積極履行社會(huì)組織使命，是當(dāng)前我國社會(huì)治理體制創(chuàng)新的重要體現(xiàn)。此外，政府購買社會(huì)組織服務(wù)也意味著政府為實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)而將服務(wù)任務(wù)委托給專門的社會(huì)組織來承擔(dān)，二者之間達(dá)成一種相互依賴并按照各自優(yōu)勢(shì)分工的狀態(tài)。政府負(fù)責(zé)資金支持，社會(huì)組織負(fù)責(zé)提供服務(wù)，二者的合作既可以使雙方各自發(fā)揮出自己的優(yōu)勢(shì)，也突破了因慈善不足、組織業(yè)余、規(guī)模效應(yīng)低等問題造成的“志愿失靈”的限制。

目前，我國政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)正在啟動(dòng)之中，以上海、廣東、北京、四川為代表的地方政府在持續(xù)實(shí)踐和探索中開始形成各自的特色和模式，購買的形式以項(xiàng)目購買為主，即政府通過招投標(biāo)等形式將公益項(xiàng)目委托給社會(huì)組織，以此實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)移。大量從事社會(huì)服務(wù)的社會(huì)組織在政府的購買扶持下獲得了生存與發(fā)展的良機(jī)，在發(fā)揮其服務(wù)功能的同時(shí)，走上了良性發(fā)展的道路?！稕Q定》第15條指出，全面正確履行政府職能，需要“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購買”、“加大政府購買公共服務(wù)力度”。未來，政府購買社會(huì)組織服務(wù)這一機(jī)制將在政府轉(zhuǎn)移職能、建立新型政社關(guān)系方面發(fā)揮著越來越重要的渠道作用?？梢?，通過政府向社會(huì)組織購買服務(wù)，是當(dāng)前中國特殊轉(zhuǎn)型背景下，實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化和社會(huì)體制創(chuàng)新的重要嘗試。

二、評(píng)估機(jī)制建設(shè)：政府購買社會(huì)服務(wù)的重要保障

誠然，當(dāng)前我國政府購買社會(huì)組織服務(wù)的實(shí)踐尚處于摸索階段。社會(huì)管理體制改革的各方面條件尚不成熟，因此也產(chǎn)生了一些暫時(shí)性、過渡性的問題。例如政府購買社會(huì)組織服務(wù)的程序規(guī)范度低，合作過程隨意性較大；從事社會(huì)服務(wù)的社會(huì)組織發(fā)育緩慢，一方面相比政府顯得弱小，缺乏足夠談判能力；另一方面自身服務(wù)能力也有待提升。此外，政府購買社會(huì)服務(wù)的規(guī)范評(píng)價(jià)和監(jiān)督體系不健全，服務(wù)成本難以控制，缺乏資源投入和產(chǎn)出的科學(xué)考量。這些問題的存在，客觀上限制了社會(huì)組織發(fā)展及其服務(wù)質(zhì)量的保障，削弱了政府職能的轉(zhuǎn)移的效度，甚至可能滋生腐敗、引發(fā)社會(huì)組織公信力危機(jī)。從長遠(yuǎn)來看，如果這些問題得不到有效解決，政府購買社會(huì)組織服務(wù)可能面臨失敗的風(fēng)險(xiǎn)。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，政府向社會(huì)組織購買服務(wù)具有比較完善的制度保障，包括從在資源供給、需求評(píng)估、供需對(duì)接、服務(wù)提供、服務(wù)過程與結(jié)果、服務(wù)質(zhì)量與社會(huì)影響等方面，都有相應(yīng)的制度依據(jù)。其中，獨(dú)立第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)成為協(xié)調(diào)資方（政府、市場(chǎng)、相關(guān)團(tuán)體和個(gè)人捐贈(zèng)者）、服務(wù)實(shí)施方（以社會(huì)組織為核心主體）以及服務(wù)對(duì)象（社會(huì)公眾）之間的重要力量，也成為化解上述政府購買服務(wù)實(shí)踐中諸多問題和困境的重要機(jī)制。

通常情況下，政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)過程主要包括三大基本環(huán)節(jié)，即社會(huì)服務(wù)的資源提供、服務(wù)輸出和服務(wù)消費(fèi)。而這三個(gè)環(huán)節(jié)相應(yīng)地涉及到三類主體，即社會(huì)服務(wù)的資源提供方、服務(wù)生產(chǎn)方和服務(wù)對(duì)象。社會(huì)服務(wù)的“資源提供”環(huán)節(jié)是指政府機(jī)構(gòu)通過決策，決定適當(dāng)類型的服務(wù)及其供給水平，并安排資源和監(jiān)督生產(chǎn)。“服務(wù)輸出”則是指社會(huì)組織把投入的資源轉(zhuǎn)化為服務(wù)產(chǎn)品的過程。按照新公共管理的觀點(diǎn)，一項(xiàng)公共服務(wù)的資源提供者，不一定要親自生產(chǎn)該項(xiàng)服務(wù)。政府可以將用于一項(xiàng)公共事項(xiàng)的資源，以貨幣形式直接或間接付給有資質(zhì)的社會(huì)組織，由該社會(huì)組織進(jìn)行服務(wù)產(chǎn)品的制造生產(chǎn)，向公民提供某項(xiàng)亟需的社會(huì)服務(wù)。而特定公共服務(wù)到底該由誰來生產(chǎn)，其提供者和生產(chǎn)者是否應(yīng)該分離，取決于分離與否的核算成本。①王浦劬、[美]薩拉蒙：《政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)研究》，北京：北京大學(xué)出版社2010年3月版，第39-45頁。換言之，判斷政府是否應(yīng)以購買社會(huì)組織服務(wù)的方式提供社會(huì)服務(wù)，應(yīng)該取決于效益評(píng)價(jià)。這其中涉及到兩個(gè)關(guān)鍵問題：一是承接社會(huì)服務(wù)的社會(huì)組織是否具有相應(yīng)資質(zhì)和能力完成將承擔(dān)的職能；二是由政府委托社會(huì)組織從事的特定服務(wù)生產(chǎn)是否能有效降低成本，即“花錢少，效果好”。

科學(xué)的評(píng)估，可以被看作是對(duì)上述兩個(gè)問題的務(wù)實(shí)回應(yīng)。近年來，在實(shí)踐中已逐漸發(fā)展出了兩種常見的評(píng)估類型。一類是對(duì)社會(huì)組織的機(jī)構(gòu)評(píng)估，即對(duì)承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移職能社會(huì)組織的資質(zhì)進(jìn)行評(píng)定，采取“問題導(dǎo)向”，目的在于發(fā)展和改善組織能力；另一類是項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估，即檢驗(yàn)社會(huì)組織承接社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的“投入-產(chǎn)出”，采取“問責(zé)導(dǎo)向”，以確保服務(wù)質(zhì)量。在廣東、上海等政府購買服務(wù)實(shí)踐較早的地區(qū)，在對(duì)社會(huì)組織和公益項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估的實(shí)際過程中，已衍化出獨(dú)立于政府和社會(huì)組織之外的第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估，并正在逐漸取代政府對(duì)社會(huì)組織的直接評(píng)估，秉持客觀、公正、公平、中立、科學(xué)的第三方評(píng)估機(jī)制，應(yīng)逐漸成為改進(jìn)政府購買服務(wù)監(jiān)管機(jī)制的有效選擇。近年來上海、廣東等地采取的“政府委托第三方”的評(píng)估模式，已初具規(guī)模，評(píng)估的主體、內(nèi)容和形式逐漸專業(yè)化。如2009年以來，深圳市現(xiàn)代公益組織研究與評(píng)估中心、東莞現(xiàn)代社會(huì)組織評(píng)估中心等第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，就是在地方社會(huì)建設(shè)與社會(huì)治理創(chuàng)新進(jìn)程中引入獨(dú)立第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，進(jìn)行社會(huì)組織管理體制與社會(huì)服務(wù)體制創(chuàng)新的重要實(shí)踐。

2013年7月31日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究推進(jìn)政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)，會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“建立嚴(yán)格的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，全面公開購買服務(wù)的信息，建立由購買主體、服務(wù)對(duì)象及第三方組成的評(píng)審機(jī)制，評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公布”?？梢?，建構(gòu)科學(xué)的第三方評(píng)估機(jī)制，將成為政府購買社會(huì)組織服務(wù)舉措的保障性制度設(shè)計(jì)。

三、前置評(píng)估與事后評(píng)估并舉：第三方評(píng)估機(jī)制的優(yōu)化與發(fā)展

以往學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行第三方評(píng)估的概念和內(nèi)容進(jìn)行了初步界定，即由獨(dú)立于政府部門、被評(píng)社會(huì)組織以及其他利益相關(guān)方的第三方機(jī)構(gòu)，借助科學(xué)的評(píng)估方法與評(píng)估指標(biāo)體系，對(duì)社會(huì)組織本身或承擔(dān)的項(xiàng)目相關(guān)方面，進(jìn)行資料收集與分析，最終得出公正評(píng)價(jià)的過程；或指公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)輿論機(jī)構(gòu)、中介評(píng)估機(jī)構(gòu)等通過一定程序和途徑，采取各種方式，直接或間接、正式或非正式地評(píng)估社會(huì)組織績(jī)效。②潘旦、向德彩：《社會(huì)組織第三方評(píng)估機(jī)制建設(shè)研究》，《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2013年第1期。單就社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的評(píng)估而言，目前并沒有一個(gè)統(tǒng)一的分類框架。國內(nèi)學(xué)者鄧國勝在對(duì)“幸福工程”公益項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估時(shí)，構(gòu)建了包括項(xiàng)目適當(dāng)性、項(xiàng)目效果與效率、項(xiàng)目社會(huì)影響、項(xiàng)目持續(xù)性等方面的指標(biāo)體系。③鄧國勝：《公益項(xiàng)目評(píng)估——以“幸福工程”為案例》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版，第28-55頁。這一評(píng)估體系，體現(xiàn)出明顯的事后評(píng)估取向。美國評(píng)估研究會(huì)（ERS）設(shè)立了囊括六種類型評(píng)估的架構(gòu)，包括前置分析、可行性評(píng)估、過程評(píng)估、影響評(píng)估、計(jì)劃與問題追蹤以及后評(píng)估。④李允杰、丘昌泰：《政策執(zhí)行與評(píng)估》，北京大學(xué)出版社2008年第1版，第172頁。英國學(xué)者歐文和羅杰斯提供了一個(gè)經(jīng)典的評(píng)估分類與范式⑤Owen，J.M&Rogers P.J，Program Evaluation-Forms and Approaches，London：Sage Publications，1999，P.10.為更多人所接受和采納。他們區(qū)分了前瞻性評(píng)估、澄清性評(píng)估、互動(dòng)性評(píng)估、監(jiān)測(cè)性評(píng)估以及影響性評(píng)估。其中，前瞻性評(píng)估主要針對(duì)項(xiàng)目的立意與目標(biāo)，希望新項(xiàng)目能符合公共利益并有別于近似的項(xiàng)目，分為需求評(píng)估和品牌評(píng)估；澄清性評(píng)估的目的在于強(qiáng)化項(xiàng)目運(yùn)行與結(jié)果之間的聯(lián)系，即在邏輯上確保活動(dòng)資源投入與產(chǎn)出是平衡且因果相關(guān)的；互動(dòng)性評(píng)估旨在解決項(xiàng)目組織問題和服務(wù)利用問題，即在保證資源高效利用的同時(shí)使目標(biāo)人群獲得預(yù)期安排的服務(wù)；監(jiān)測(cè)性評(píng)估以問責(zé)為本，重視項(xiàng)目執(zhí)行流程與成果，評(píng)估項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)預(yù)期功能的程度，特別關(guān)注項(xiàng)目的效率、質(zhì)量與效能；最后，一項(xiàng)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的終極目標(biāo)即緩解某類社會(huì)問題或改善某類社群生活狀況，因此，影響性評(píng)估需要跳出項(xiàng)目本身，在整個(gè)項(xiàng)目完成之后回顧和檢驗(yàn)項(xiàng)目的總成效，通常設(shè)立一個(gè)參照體系以得出比較性的結(jié)論，此外，還強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的可重復(fù)性和可擴(kuò)散性。

根據(jù)以上描繪可以看出，前瞻性評(píng)估和澄清性評(píng)估適用于新發(fā)展的項(xiàng)目或項(xiàng)目的立項(xiàng)階段，互動(dòng)性和監(jiān)測(cè)性的評(píng)估通常針對(duì)項(xiàng)目的執(zhí)行過程，而影響性評(píng)估多用于完結(jié)的項(xiàng)目。通過進(jìn)一步的整合，我們發(fā)現(xiàn)在評(píng)估實(shí)踐中，互動(dòng)性、監(jiān)測(cè)性和影響性的評(píng)估往往混為一體，不論是側(cè)重考察“資源利用”，還是“組織績(jī)效”，抑或是“社會(huì)效應(yīng)”，都需要針對(duì)項(xiàng)目全周期的過程，或者是階段性的終結(jié)狀態(tài)來進(jìn)行，換言之，這三類評(píng)估都在評(píng)估之初假定項(xiàng)目業(yè)已形成且執(zhí)行，因此，我們稱這類評(píng)估為“事后評(píng)估”。當(dāng)前政府購買社會(huì)組織公共服務(wù)的第三方評(píng)估正是此類“事后評(píng)估”：在評(píng)估客體上，主要針對(duì)已承擔(dān)政府購買服務(wù)社會(huì)組織的機(jī)構(gòu)品質(zhì)或者項(xiàng)目績(jī)效；在評(píng)估的時(shí)段上，往往僅考察政府購買項(xiàng)目開展后的某個(gè)階段或最終狀態(tài)。

事實(shí)上，此種“事后評(píng)估”模式有其天然的短板和缺陷，并由此引發(fā)了一些實(shí)踐上的問題。一方面，“事后評(píng)估”的考察重點(diǎn)在于項(xiàng)目實(shí)施過程和成效方面，強(qiáng)調(diào)“投入-產(chǎn)出”和目標(biāo)達(dá)成度，卻容易忽略項(xiàng)目目標(biāo)本身的合理性。一般來講，政府出資購買的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目，其目標(biāo)的設(shè)定主要有兩種來源：其一，由政府根據(jù)社會(huì)現(xiàn)實(shí)制定規(guī)則，決定適當(dāng)類型的服務(wù)及供給水平，采取自上而下且“一刀切”式的目標(biāo)設(shè)定模式；其二，項(xiàng)目目標(biāo)來自于社會(huì)組織自行分析和選擇，即由承接服務(wù)的社會(huì)組織針對(duì)某一社會(huì)問題論證項(xiàng)目執(zhí)行的必要性，并提供項(xiàng)目方案。其目標(biāo)獲得模式是自下而上的，但缺乏客觀的出資標(biāo)準(zhǔn)和考核尺度。因此，在實(shí)踐中往往出現(xiàn)諸多困境。例如某些項(xiàng)目目標(biāo)看似合理且有益，但在服務(wù)目標(biāo)和方案的制定過程當(dāng)中，缺少科學(xué)論證和評(píng)估，因此實(shí)施過程中引發(fā)了從未料想的“潛功能”和“負(fù)功能”；又如，某些項(xiàng)目在執(zhí)行過程中才發(fā)現(xiàn)其目標(biāo)含糊不清、模棱兩可，難以操作化，評(píng)價(jià)和考核也易引起爭(zhēng)議；還有些項(xiàng)目在設(shè)計(jì)之初，由于項(xiàng)目需方和供方所掌握的信息不對(duì)稱，而項(xiàng)目要求往往由需方單方面提出，以至于項(xiàng)目計(jì)劃脫離了社會(huì)實(shí)際或者供方的能力，在面對(duì)嚴(yán)格的檢測(cè)考核時(shí)，社會(huì)組織在服務(wù)過程中往往“忙于量而忽視質(zhì)”。另一方面，“事后評(píng)估”主要考察政府購買服務(wù)中的“服務(wù)產(chǎn)品輸出”環(huán)節(jié)，缺少對(duì)“資源提供”這一環(huán)節(jié)的評(píng)估，即著重評(píng)估社會(huì)組織的工作而忽視對(duì)政府決策方面的考察，因而容易將整個(gè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任承擔(dān)單向化，不僅可能導(dǎo)致項(xiàng)目問題的錯(cuò)誤歸因，還可能加固政府與社會(huì)組織的不平等關(guān)系。目前政府對(duì)社會(huì)組織能力的不信任，一定程度上源于政府向社會(huì)組織購買服務(wù)未取得較好的預(yù)期效果，進(jìn)一步探源，則在相當(dāng)程度上是因?yàn)檎c社會(huì)組織之間缺乏有效的互動(dòng)與溝通。

我們認(rèn)為，“前置評(píng)估”環(huán)節(jié)的缺場(chǎng)正是造成上述問題的制度根源。簡(jiǎn)言之，單有“事后評(píng)估”是不夠的，應(yīng)搭建一種“前置評(píng)估”機(jī)制作為以往“事后評(píng)估”的有效支撐和補(bǔ)充。這里提到的政府購買社會(huì)組織公共服務(wù)中的前置評(píng)估，是指在政策決策和項(xiàng)目創(chuàng)意時(shí)期，由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)協(xié)助政府和社會(huì)組織，對(duì)所提供公共服務(wù)項(xiàng)目的目標(biāo)、執(zhí)行方案進(jìn)行全方位、系統(tǒng)化的考量和評(píng)價(jià)，在方法論上以實(shí)證主義為指導(dǎo)，具有程序性和證據(jù)為本的特征，以此保證項(xiàng)目立項(xiàng)的科學(xué)性、有效性，也將對(duì)后續(xù)項(xiàng)目成功實(shí)踐奠定重要基礎(chǔ)。

在這里我們尤其強(qiáng)調(diào)前置評(píng)估的證據(jù)為本特征。證據(jù)為本的理念與實(shí)踐在社會(huì)工作、臨床心理學(xué)以及醫(yī)學(xué)等領(lǐng)域從興起到占據(jù)主流位置，已有幾十年的歷史。所謂證據(jù)為本，是指立足科學(xué)研究的結(jié)果，從眾多證據(jù)中找出最佳實(shí)踐的一整套基本理念和操作架構(gòu)。其核心在于根據(jù)科學(xué)研究所得推斷計(jì)劃與成效的因果聯(lián)系，據(jù)此提供標(biāo)準(zhǔn)化和可控制的方案。在政府購買社會(huì)組織服務(wù)中嵌入前置評(píng)估這一環(huán)節(jié)，有助于構(gòu)成評(píng)判社會(huì)組織服務(wù)專業(yè)性和有效性的“證據(jù)鏈條”。前置評(píng)估作為一種證據(jù)為本的重要策略，它的出現(xiàn)有別于以往“權(quán)威為本”①所謂“權(quán)威為本”的實(shí)踐，是指以他人的意見、權(quán)威的宣示、未曾反思的自覺、先輩經(jīng)驗(yàn)以及流行觀念為依歸。引自：何雪松：《證據(jù)為本的實(shí)踐的興起及其對(duì)中國社會(huì)工作發(fā)展的啟示》，《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2004年第1期。的政府購買服務(wù)決策實(shí)踐，這種區(qū)別不僅體現(xiàn)在前置評(píng)估所產(chǎn)生各項(xiàng)決定的科學(xué)性，也表現(xiàn)為購買過程中雙方信息的對(duì)稱性：在證據(jù)為本的前置評(píng)估中，購買社會(huì)服務(wù)的政府與承接服務(wù)的社會(huì)組織都是積極的參與者。

若我們將前置評(píng)估與事后評(píng)估有機(jī)串聯(lián)起來，同時(shí)將歐文和羅杰斯提出的前瞻性評(píng)估和澄清性評(píng)估納入進(jìn)這種“前置評(píng)估”中來，就可以形成一個(gè)完整的政府購買社會(huì)服務(wù)評(píng)估體系，如表1所示。

表1 政府購買社會(huì)組織服務(wù)的評(píng)估體系

建立和推廣政府購買社會(huì)組織服務(wù)中的前置評(píng)估機(jī)制，至少具有以下四方面的意義和優(yōu)勢(shì)：第一，社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目是應(yīng)社會(huì)需求而生的，前置評(píng)估是一種“社會(huì)調(diào)查研究”，即針對(duì)某一社會(huì)問題進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)查和分析，明確問題的迫切程度，嘗試性提出可能的解決辦法、提供方式和資源配置方案，以此為服務(wù)的決策者提供建議。第二，政府購買社會(huì)組織服務(wù)是基于契約精神和平等原則的，因此前置評(píng)估是一種“協(xié)商”過程，即通過科學(xué)論證，共同商議風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和應(yīng)對(duì)措施。第三，前置評(píng)估可以厘清哪些服務(wù)和職能是可以由政府轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織的，并對(duì)服務(wù)開展的可能性后果進(jìn)行全方位考慮，避免政府職能的“過度轉(zhuǎn)移”，即造成“政府養(yǎng)懶人”的負(fù)面效應(yīng)。第四，前置評(píng)估可以加強(qiáng)服務(wù)項(xiàng)目的現(xiàn)實(shí)性，一方面可以檢驗(yàn)承接此服務(wù)的社會(huì)組織的能力，另一方面堅(jiān)持以社會(huì)公平正義為導(dǎo)向，通過服務(wù)項(xiàng)目的開展有助于化解社會(huì)矛盾、提升社會(huì)福利、改善社會(huì)問題，并且確保其提供的服務(wù)需求是基于事實(shí)的，服務(wù)目標(biāo)是可操作化的，服務(wù)成效是可測(cè)量的。

當(dāng)然，正如任何社會(huì)工程都不可能一次性根除人類和社會(huì)的所有問題，比較完善的政府購買社會(huì)服務(wù)的第三方評(píng)估機(jī)制也不是一蹴而就建立的，還有待進(jìn)一步驗(yàn)證與完善。但我們相信科學(xué)、公正的評(píng)估將影響到政策制定實(shí)施、服務(wù)項(xiàng)目的規(guī)劃以及社會(huì)服務(wù)的提供方式和產(chǎn)出績(jī)效，為政府與社會(huì)之間搭建暢通的橋梁，并進(jìn)而引導(dǎo)當(dāng)代社會(huì)治理格局朝著更加公平、正義、和諧的方向發(fā)展。