居委會績效評估的可行性分析與邏輯架構(gòu)

馮敏良

(揚州大學社會發(fā)展學院，江蘇揚州 225002)

城市社區(qū)居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織，在“單位制”逐步萎縮和“社區(qū)制”日趨凸顯的背景下，以“能力為本”的社區(qū)建設(shè)已刻不容緩。作為社區(qū)主體組織的居委會，無疑是社區(qū)能力建設(shè)的核心和“社區(qū)制”成敗的關(guān)鍵。

一、居委會績效評估:社區(qū)能力建設(shè)的路徑選擇

處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型期的中國，當剝離和新增的社會功能落入社區(qū)時，首當其沖的是社區(qū)的一線管理者——社區(qū)居民委員會，其組織管理水平和實際工作成效在很大程度上就代表了城市社區(qū)治理能力的高低，進而影響社會管理和公共服務(wù)的綜合水平。作為社區(qū)管理的主體，居委會理應(yīng)在完善社區(qū)功能和增強社區(qū)實力上發(fā)揮作用，但由于長期在國家強大的行政力量的庇護下形成的先天不足，加上現(xiàn)實生活中資源擁有和獲取能力有限所造成的后天不良，導致居委會在社區(qū)治理上顯得心有余而力不足。當前，我國居民委員會的狀態(tài)并不好:政府行政色彩依然較濃，居委會仍是政府的一條“腿”，缺乏獨立人格特征;全能主義沖動尚未退去，工作角色模糊、職責不清;工作人員缺少正規(guī)培訓，素質(zhì)和能力不高;可得資源相當貧乏，瓶頸障礙一時難以消除。簡言之，目前我國居委會的實際水平較低，應(yīng)有作用未能充分發(fā)揮，與政府預期和現(xiàn)實要求相距甚遠。然而，政府又必須依賴居委會，因為在社會中介組織發(fā)育不良、難以承擔歷史重任的情況下，居委會是政府唯一理想的選擇，畢竟它具有熟悉社情民意的獨特優(yōu)勢和較為成熟的組織架構(gòu)。于是社區(qū)管理問題的關(guān)鍵就落在居委會管理能力和服務(wù)水平的提高上，即居委會績效的改善上［1］。

誠然，國家有能力通過其龐大的資源體系和符號功能直接對居委會“充電”，實現(xiàn)社區(qū)能力的提升，但在“小政府、大社會”模式的倡導下，政府不允許也沒有精力直接介入社區(qū)管理的具體事務(wù)，只能滿足于間接的宏觀管理［2－3］。而且，居委會績效水平的提高也不可能一蹴而就、一勞永逸，因而需要尋求一個長效機制來管轄和督促居委會不斷進行自我完善。這種機制的要求是:一方面，政府不能直接參與居委會的建設(shè);另一方面，政府又必須實現(xiàn)對居委會的間接管理和長效監(jiān)督。鑒于居委會是一個特殊的公共管理和服務(wù)型組織，它的績效既不可能像企業(yè)一樣用利潤來衡量，也不可能用類似政治活動中公民投票的方式去衡量，那么不妨嘗試運用績效評估的方式來監(jiān)管居委會，因為績效評估現(xiàn)已開始使用于政府部門和非政府組織的管理并收到良好的社會效果。將績效評估運用到居委會，既有助于社區(qū)管理和服務(wù)水平的提升，又滿足了政府實現(xiàn)間接管理和增強行政控制力的目的，契合雙方的共同意愿，不失為一條提高社區(qū)能力建設(shè)的理想路徑。

二、居委會績效評估的可行性分析

(一)經(jīng)濟可行性

經(jīng)濟可行性是指從經(jīng)濟的角度考慮方法實施的實用性和有效性。對于開展居委會績效評估而言，經(jīng)濟可行性分析主要是考察實施績效評估所付成本與其收益間的經(jīng)濟性問題。

為加強基層控制，國家大量擴充政府行政體系，延伸行政權(quán)力的觸角，試圖實行微觀式全面管理，只要在其管轄范圍內(nèi)，事無巨細，都給予“行政照顧”。結(jié)果，政府不但付出了巨額的管理、執(zhí)行和監(jiān)督成本，而且還要付出沉重的代價來維持龐大的官僚機器的運轉(zhuǎn)。根據(jù)成本－收益分析，“全能主義”實在是得不償失，必然向“大社會、小政府”模式轉(zhuǎn)變。而績效評估本身就有降低管理成本的功能，既滿足了政府宏觀管理和增強基層控制力的雙重目的，還極大地降低了成本消耗，節(jié)省了社會資源，符合現(xiàn)代“有限政府”的發(fā)展趨勢。

社會管理是現(xiàn)代政府的一項重要職能，社區(qū)作為區(qū)域性社會，自然屬于政府的管轄范疇。從廣義上講，居委會進行績效評估是政府基層管理的方法創(chuàng)新，它所需的一切費用(如人力、物力、財力等資源)統(tǒng)統(tǒng)記入政府管理成本是理所當然的。政府擁有強大的符號功能和龐大的資源體系，足以承擔開展居委會績效評估的各項費用。2012年我國公共財政收入達11．7萬億元，①參見新華社:《2012年全國財政收入逾11．7萬億元 同比增12.8%》，據(jù)中央政府門戶網(wǎng)站 www．gov．cn，2013 －01－22。若按照1%的比例劃撥社區(qū)建設(shè)資金，也有1 170億元之多，再從中劃撥一部分資金用于居委會的評估工作，這是完全可行的。

從績效評估的具體執(zhí)行成本來看，隨著“大社區(qū)制”改革的推進，居委會數(shù)量在不斷減少，績效評估的總成本也在不斷下降中。根據(jù)《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》，社區(qū)重新調(diào)整了規(guī)模，居委會的管轄范圍已從原來的100～700戶擴大到1 000戶左右。按照這樣的比例計算，全國居委會的總量將減少三分之一以上。我國居委會本身的基數(shù)就異常龐大，如此之大的調(diào)整比例必將大大降低居委會績效評估的執(zhí)行成本，直接有助于提高績效評估的整體效益。另一方面，居委會管理范圍的擴大意味著社區(qū)規(guī)模的擴大，而社區(qū)規(guī)模的擴充非常有助于社區(qū)資源的有效配置和整合利用，并將在很大程度上發(fā)揮出社區(qū)的整體效應(yīng)。同時，社區(qū)規(guī)模的擴大必然會顯著增強社區(qū)和居委會的綜合實力。隨著社會的發(fā)展和國家的昌盛，社區(qū)和居委會的經(jīng)濟實力將日益雄厚，到了社區(qū)自治階段，即使國家的財政支持減少了，居委會也可參照行業(yè)協(xié)會的形式自主承擔績效評估的職能。

(二)技術(shù)可行性

技術(shù)可行性是指方法在具體操作過程中的成熟性。對開展居委會績效評估而言，技術(shù)可行性主要指向績效評估理論的成熟性及其方法的適用性和可操作性。

首先，績效評估擁有強大的理論體系作支撐?？冃гu估從其產(chǎn)生至今200多年的時間里，在不斷的理論探索和經(jīng)驗總結(jié)下迅速發(fā)展，到目前為止，已形成一套十分成熟的理論和方法體系。其評估范圍已突破企業(yè)范疇并開始廣泛使用于政府和非營利性組織中，評估對象也從員工個體逐步擴展到工作團隊和組織機構(gòu)本身，是一個包容性強、具有自我完善功能的開放性系統(tǒng)。

其次，居委會本身符合績效評估的適用要求。城市居民委員會在性質(zhì)上處于公域與私域、公共機構(gòu)(政府)與商業(yè)組織(企業(yè))這一連續(xù)譜上(如圖1)，是一種準行政性組織。既然政府和企業(yè)這兩個邊緣類型適用績效評估的理論與方法，而且同處于中間地段的非營利性組織也適用該方法，那么也就有足夠理由相信居委會同樣具有適用的條件。加上城市居委會具有十分明確的宗旨、較為清晰的職責、較為合理的權(quán)限和較為完備的制度，已基本滿足績效評估的所有前提。

圖1 域場與組織屬性的連續(xù)譜

第三，政府在長期居委會考核中積累了豐富經(jīng)驗。一直以來，政府每年以各種方式對其“下屬機構(gòu)”——居委會進行檢查、考核和評議，并將此視作政府的一項重要職能?！皩嵺`出真知”，在長期的實踐探索中，我國政府積累了豐富的工作經(jīng)驗，居委會考核制度日益完善并逐步邁向科學化、合理化和人性化。盡管我國的居委會考核還存在許多不足之處，但只要在總結(jié)經(jīng)驗教訓的基礎(chǔ)上不斷改進，我國居委會考核就會取得更大進步。從某種意義上說，居委會考核是居委會績效評估的低級形式，它為日后的科學評估奠定了扎實的基礎(chǔ)。如果沒有這些實踐經(jīng)驗的總結(jié)(量的積累)，居委會績效評估(質(zhì)的飛躍)是無法實現(xiàn)的。

(三)社會政治可行性

社會政治可行性是指從社會和政治的角度考察績效評估方法實施的可能性，它是可行性分析中很關(guān)鍵而易被忽視的內(nèi)容。對開展居委會績效評估而言，社會政治可行性主要考慮政治上和社會上對居委會評估有無需求及其需求的強烈程度如何。

從政治上看，政府對居委會績效評估有很高的期望。隨著“單位制”的逐步瓦解，依靠單位實現(xiàn)國家控制和社會整合的日子已一去不復返，于是政府下移管理重心，精心培育社區(qū)，希望以“社區(qū)制”來接替原先的“單位制”。而經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會轉(zhuǎn)型帶來的負面影響，如邊緣群體規(guī)模的擴大、流動人口數(shù)量的激增，以及社會犯罪率的上升等等，正嚴重威脅著城市的正常生活。與此同時，各類組織剝離的各項社會職能紛紛落入社區(qū)，對社區(qū)的承受能力構(gòu)成嚴峻挑戰(zhàn)。這些社會問題一旦處理不當，會引起連鎖反應(yīng)，不僅會阻礙我國經(jīng)濟和政治體制改革的進程，還會嚴重影響到政府的社會威信和國家的政治穩(wěn)定。為此，政府必須夯實“社區(qū)制”的建構(gòu)基礎(chǔ)，增強社區(qū)為政府分憂解難的能力，但政府不宜利用行政手段直接介入社區(qū)事務(wù)，只能尋求新的解決途徑。在本文第一章中，已明確提出了政府擺脫當前困境的正確方法是進行居委會績效評估，這種方法與政府的意愿之間的吻合度極高，不但不會削弱政府的基層控制力，反而有助于提升城市管理的整體水平，是一條理想的路徑選擇。

從社會角度看，居委會開展績效評估符合公民社會的發(fā)展趨勢。公民社會要求政府從全能型向有限型轉(zhuǎn)變，最大限度地退出社會領(lǐng)域而不直接插手公共領(lǐng)域外的事務(wù)。居委會在法律上是群眾自治性組織，屬于非政府組織范疇，法治社會要求政府不應(yīng)當直接干預居委會的各項活動。而長期以來，行政一體化的格局使原本就不發(fā)達的社會功能進一步萎縮，阻礙了公民社會的形成;居委會扮演著政府代理人的角色，扭曲了它的本質(zhì)屬性。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，要求轉(zhuǎn)變政府職能的呼聲日益高漲，公民社會成長和政治文明崛起的步伐也逐步加快。恩格斯曾說過社會的需要超過10所大學的推動作用。居委會開展績效評估，表面上看只是政府社區(qū)管理體制的創(chuàng)新，而實際上卻是政府從社會領(lǐng)域撤退的一種信號，不僅符合“大社會、小政府”的發(fā)展模式，而且順應(yīng)了公民社會的發(fā)展潮流。可見，居委會實施績效評估，是社會進步的必然要求。

此外，居委會自身對績效評估有強烈的內(nèi)在需求。一方面，居委會希望通過社區(qū)管理模式的轉(zhuǎn)變來擺脫政府的“無理糾纏”，提高自己的自主行事能力。長期以來，政府習慣性地將居委會視作下級辦事機構(gòu)，隨意介入社區(qū)內(nèi)部事務(wù)并無節(jié)制地下派行政任務(wù)，致使居委會缺乏獨立人格、喪失居民認同。而現(xiàn)在績效評估是政府主動實施的由直接干預轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^管理的新方式，居委會當然希望抓住這一契機來減輕超額負擔、增強自主能力并回歸自治屬性。另一方面，居委會寄希望于績效評估來解除生存壓力、穩(wěn)固自身的社區(qū)中心組織地位。在轉(zhuǎn)型過程中，社區(qū)內(nèi)其他組織在分擔部分社會職能的同時，也逐步威脅著居委會的生存空間。如業(yè)主委員會與居民之間有著天然密切的利益聯(lián)系，加上居委會的準行政屬性，導致居民對業(yè)主委員會的認同和信賴度逐步攀升，使居委會產(chǎn)生了較強的危機感;而且業(yè)委會還逐漸承擔起保潔、保綠和保安的部分職能，在功能上有取代居委會的傾向［4］。這樣的沖擊使居委會明顯感覺到競爭的壓力和生存的威脅。求生的本能引發(fā)居委會對績效評估的強烈需求，希望借此來提高社區(qū)管理和社區(qū)服務(wù)的能力。

總而言之，無論在經(jīng)濟上、技術(shù)上，還是在社會政治上，居委會實施績效評估都是切實可行的。

三、居委會績效評估的邏輯架構(gòu)

(一)居委會績效評估的設(shè)計理念

居委會績效評估的設(shè)計必須堅持我國社區(qū)建設(shè)的指導思想，以此為前提方能確保居委會績效評估的合法性和方向的正確性。為此，在進行居委會績效評估設(shè)計時，要認真解讀我國社區(qū)建設(shè)指導思想的精要，即以國家憲法和《居委會組織法》為準繩，以政府部門頒布的相關(guān)法律文件和規(guī)章制度為依據(jù)，緊密結(jié)合各地區(qū)居委會和社區(qū)建設(shè)的實際特點，以提高居委會管理效率和服務(wù)水平為目標，以確保以人為本、居民自治的發(fā)展方向，維護社會穩(wěn)定和鞏固國家政權(quán)為目的。

它的設(shè)計理念可用精簡、高效兩個詞來概括。精簡理念要求盡量減少不必要的評估步驟，縮短冗余的評估流程，在保留基本的評估程序的基礎(chǔ)上利用運籌學等方法重新鍛造居委會績效評估的流程和體系［5］。高效原則要求在不損害居委會評估功能的前提下，刪除可有可無的評估環(huán)節(jié)，簡化繁瑣的評估程序，保持各評估步驟的目標一致性，確保評估環(huán)節(jié)安排合理、評估過程巧妙銜接，以及居委會績效評估整體流暢。如若一般性評估，可設(shè)置績效評估的簡易程序，從整體上降低運行成本、提升評估效率。

(二)居委會績效評估的設(shè)計原則

為提高居委會績效評估的精度和效度，在設(shè)計時應(yīng)遵循以下原則:(1)系統(tǒng)整體性原則。就是將居委會視作一個系統(tǒng)，通過研究其輸入、轉(zhuǎn)換和輸出的具體情況，測量出居委會績效的實際水平。另外，它強調(diào)整體的最優(yōu)而不是各個要素的功能最大化。如居委會所需各種資源的投入就是系統(tǒng)輸入，居委會日常制度的運行是系統(tǒng)轉(zhuǎn)換成效的基本保證，而居委會管理和服務(wù)的成果則是系統(tǒng)輸出。(2)分類分級原則。就是要求根據(jù)居委會組織結(jié)構(gòu)的整體特點，把居委會績效的構(gòu)成按其產(chǎn)生來源劃分為不同的類別(分類)，并按其內(nèi)在的層次關(guān)系劃分出不同的等級(分級)。如居委會的工作績效可分為管理績效和服務(wù)績效兩部分，此乃分類;而居委會的管理績效又可分為政府協(xié)管、自治管理兩方面的績效，它們與工作績效和管理績效之間形成鮮明的層次關(guān)系，此乃分級。(3)循序漸進原則。居委會績效評估設(shè)計的技術(shù)要求高、難度較大這一特點決定了設(shè)計安排必須從基礎(chǔ)性工作入手，然后有計劃、分步驟地進行。例如，在啟動居委會績效評估設(shè)計時，先要完成評估前的準備工作，再設(shè)計具體的評估指標體系，然后按照評估流程實施評估活動，最后根據(jù)評估結(jié)果作出相應(yīng)的行動。(4)量化可比原則。評估要以理性為基礎(chǔ)，用數(shù)字說話，居委會績效水平的高低最終都應(yīng)以具體數(shù)值來表示，這樣各個部分的績效值才能進行加總并綜合為居委會的整體績效。如居委會績效評估的指標體系和權(quán)重體系都是為數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換、實現(xiàn)量化功能而設(shè)計的，績效評估報告也需要大量的數(shù)據(jù)資料佐證才能令人信服。一些不能直接量化的軟指標也應(yīng)盡可能地以等級評定的方式實現(xiàn)量化目的，否則會降低績效評估的可信度、可比性和實際價值［6］。此外，還應(yīng)遵循實事求是原則，即在保持績效評估評估總體框架不變的前提下，根據(jù)各地居委會的不同特點和發(fā)展水平，制定不同的評估標準并相應(yīng)調(diào)整指標權(quán)重值。

(三)居委會績效評估的設(shè)計邏輯

居委會績效評估的設(shè)計邏輯是在其設(shè)計理念的指導和設(shè)計原則的規(guī)范下形成的。居委會績效評估的邏輯框架由評估的邏輯起點、邏輯線索、邏輯終點以及邏輯線索上的各個結(jié)點組成。

居委會績效評估設(shè)計的邏輯起點是明確居委會績效的具體指向。前文已提到，績效是評估對象引起的、與組織目標相關(guān)聯(lián)的行為及其結(jié)果，而居委會的目標是提高管理效率和服務(wù)水平，這樣，構(gòu)成居委會績效的界限就比較明顯了。按照上述限定，居委會的績效可分為資源投入、實際產(chǎn)出、制度建設(shè)和利益相關(guān)者的反應(yīng)四大板塊(如圖2)。按照系統(tǒng)論的觀點，這4個部分彼此聯(lián)系、相互影響，是一個統(tǒng)一的有機整體，并遵循輸入—處理—輸出3個階段，從不同角度反映出居委會的績效。

圖2 系統(tǒng)論下的居委會績效觀

從績效概念的界定這一邏輯起點出發(fā)，向邏輯終點挺進的運動軌跡就是居委會績效評估的邏輯線索。它以居委會績效由籠統(tǒng)抽象的整體績效轉(zhuǎn)化為可直接測量的績效指標為邏輯動力，并隨具體評估目標的調(diào)整而改變，勾勒出居委會績效評估的基本邏輯框架(如圖3)。邏輯線索上的每一個步驟就是一個邏輯結(jié)點，如設(shè)置績效評估指標、設(shè)計績效評估流程等，它與邏輯起點和邏輯終點的距離長短代表了已經(jīng)完成和尚未完成的評估步驟的多少。從狹義評估看，居委會績效評估有一個邏輯終點，即評估結(jié)果的輸出，一般以績效評估報告的誕生為標志。它是整個績效評估活動的成果總結(jié)，代表了評估活動在邏輯上的終結(jié)。但從廣義評估看，居委會績效評估應(yīng)以評估反饋即居委會工作行為的調(diào)整作為邏輯終點，而嚴格地講，它卻是一個沒有明確終點的循環(huán)系統(tǒng)，周而復始，以至無窮。

圖3 居委會績效評估設(shè)計的邏輯框架

四、結(jié)束語

“社區(qū)自治”的發(fā)展方向不允許政府行政力量直接介入社區(qū)，否則可能產(chǎn)生合法化危機。為尋求“促進社區(qū)自理”和“加強社區(qū)能力”的最佳結(jié)合，通過對社區(qū)居民委會實行績效評估，不僅能保障居委會的社會屬性、增強社區(qū)自治能力，而且能提升社會管理水平、創(chuàng)新社會組織體制，是一條值得嘗試的路徑。

［1］ 馮敏良，高揚．論政府與城市居民委員會的關(guān)系調(diào)適［J］．西南交通大學學報，2007(3)．

［2］ 張魯萍．城市基層自治現(xiàn)狀及其完善——以當前居民委員會功能式微為視角［J］．嶺南學刊，2011(6)．

［3］ 王群．論城市居民委員會自治的角色錯位與回歸［J］．九江學院學報:社會科學版，2011(3)．

［4］ 王邦佐．居委會與社區(qū)治理——城市社區(qū)居民委員會組織研究［M］．上海:上海人民出版社，2003:23．

［5］ 杜一平．行政評價的行政自制功能——基于激勵的視角［J］．內(nèi)蒙古大學學報:哲學社會科學版，2012(2)．

［6］ 顧華詳．加強和創(chuàng)新社會管理的法治建設(shè)研究［J］．重慶郵電大學學報:社會科學版，2012(3)．