加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的幾點(diǎn)思考

尚應(yīng)萍

（一）小城鎮(zhèn)的概念

在我國(guó)的城鎮(zhèn)體系中，小城鎮(zhèn)是一定區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化的中心。它以人口聚集為主體，以物資開(kāi)發(fā)、利用、生產(chǎn)為特點(diǎn)，以聚集效益為目的，是集政治、經(jīng)濟(jì)、物資為一體的有機(jī)實(shí)體。

（二）我國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展的基本形勢(shì)

十五屆三中全會(huì)提出：“發(fā)展小城鎮(zhèn)，是帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的大戰(zhàn)略”。中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，將發(fā)展小城鎮(zhèn)作為“當(dāng)前和今后較長(zhǎng)時(shí)期農(nóng)村改革與發(fā)展的一項(xiàng)重要任務(wù)”。國(guó)家“十五”計(jì)劃把小城鎮(zhèn)建設(shè)列為農(nóng)村今后發(fā)展的重大戰(zhàn)略之一。“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”曾成為事關(guān)全國(guó)特別是農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的熱門話題。

小城鎮(zhèn)之所以發(fā)展快速，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起的帶動(dòng)外，主要得益于其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理體制改革走在了城市之前，經(jīng)濟(jì)率先轉(zhuǎn)由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，社區(qū)率先向農(nóng)民開(kāi)放，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)率先在小城鎮(zhèn)啟動(dòng)；阻礙農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和人口城鎮(zhèn)化的體制性障礙較少；農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)比進(jìn)入大中城市付出的成本低，“扎根”容易，對(duì)政府壓力相對(duì)較小。

小城鎮(zhèn)過(guò)去、現(xiàn)在和將來(lái)都是農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)和人口城鎮(zhèn)化的重要渠道，這是由我國(guó)勞動(dòng)力資源豐富、資金短缺、技術(shù)落后的國(guó)情及小城鎮(zhèn)多勞動(dòng)密集產(chǎn)業(yè)和多種成分小企業(yè)的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)所決定的。

（三）目前小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的主要問(wèn)題

由于發(fā)展時(shí)間短，總體上講，我國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)尚處于起步階段，需要從數(shù)量擴(kuò)張向質(zhì)量提高和規(guī)模成長(zhǎng)轉(zhuǎn)變。我國(guó)小城鎮(zhèn)數(shù)量雖多，但平均規(guī)模小，不足9000人，按非農(nóng)人口統(tǒng)計(jì)則規(guī)模更小，聚集效益不明顯。許多小城鎮(zhèn)的建設(shè)還有很多需要完善之處，如基礎(chǔ)設(shè)施簡(jiǎn)陋，城市景觀差；人均占地多，用地制度需要健全完善；非農(nóng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，就業(yè)機(jī)會(huì)少，對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力吸納力?。簧鐣?huì)保障不完善等問(wèn)題存在，農(nóng)民“扎根”還有后顧之憂。分而言之：

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展遇到的困難直接阻礙了小城鎮(zhèn)建設(shè)的待續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。從20世紀(jì)90年代中期開(kāi)始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的社會(huì)背景和外部環(huán)境發(fā)生了變化，整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了新的發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷完善，工業(yè)獲得長(zhǎng)足發(fā)展，告別了短缺經(jīng)濟(jì)，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品普遍過(guò)剩，由賣方市場(chǎng)轉(zhuǎn)入買方市場(chǎng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展也遇到了結(jié)構(gòu)性困難，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)的能力明顯減弱，也使小城鎮(zhèn)的發(fā)展失去了資金及人流、物流的支持。

2、“二元化”的戶籍結(jié)構(gòu)影響人流向小城鎮(zhèn)聚集。城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度是1958年以后逐步建立和發(fā)展起來(lái)的，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，更是短缺經(jīng)濟(jì)的結(jié)果。附加在原有戶籍制度上的就業(yè)、上學(xué)、醫(yī)療、住房等各種權(quán)利和福利因素等都是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的特殊產(chǎn)物，賦予了戶口不應(yīng)有的福利功能。本質(zhì)上正是這些不合理的功能把城鄉(xiāng)居民區(qū)分成了兩個(gè)發(fā)展機(jī)會(huì)與社會(huì)地位不同的階層。隨著改革開(kāi)放的不斷深入、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初步建立，二元戶籍管理結(jié)構(gòu)對(duì)現(xiàn)代化和城市化進(jìn)程的制約和阻礙越來(lái)越明顯。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展呼喚建立現(xiàn)代戶籍管理新體制。

3、小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)趨同，產(chǎn)業(yè)層次偏低。我國(guó)80%以上的小城鎮(zhèn)均由農(nóng)村型居民點(diǎn)發(fā)展而來(lái)，使這些小城鎮(zhèn)均具有較為典型的農(nóng)產(chǎn)品集散和初加工型城鎮(zhèn)的特點(diǎn)。這種建立在農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)之上的城鎮(zhèn)類型在發(fā)展中無(wú)疑缺乏足夠的竟?fàn)幜?，趨同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展模式使各級(jí)小城鎮(zhèn)難以形成有效的競(jìng)爭(zhēng)力。

4、基礎(chǔ)設(shè)施不完善?，F(xiàn)有的許多小城鎮(zhèn)的城市建設(shè)沿襲了農(nóng)村型居民點(diǎn)的發(fā)展模式，造成了城市用地集約性差，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不配套、城市景觀風(fēng)貌缺乏特色等許多問(wèn)題，使小城市鎮(zhèn)的舒適度、安全性等不盡人意，進(jìn)而減小了小城鎮(zhèn)的吸引力，影響到小城鎮(zhèn)的進(jìn)一步發(fā)展。

5、城鎮(zhèn)功能不健全，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的拉動(dòng)力、整合力不強(qiáng)。正是由于城鎮(zhèn)建設(shè)水平低、管理薄弱，使城鎮(zhèn)功能普遍較弱，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的的拉動(dòng)性不強(qiáng)。由于城鎮(zhèn)規(guī)模小，金融、信息、技術(shù)等方面的服務(wù)水平低，生產(chǎn)要素市場(chǎng)發(fā)育不足，使小城鎮(zhèn)在人才和資金的引進(jìn)、產(chǎn)品技術(shù)的更新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等方面都受到很大的限制，影響了小城鎮(zhèn)功能的提高。

（四）加快小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐的對(duì)策

1、提高對(duì)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的認(rèn)識(shí)，把發(fā)展小城鎮(zhèn)作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)大戰(zhàn)略來(lái)抓。各級(jí)政府要從實(shí)現(xiàn)跨世紀(jì)戰(zhàn)略目標(biāo)和兩個(gè)根本性轉(zhuǎn)變的高度。充分認(rèn)識(shí)發(fā)展小城鎮(zhèn)對(duì)形成農(nóng)村新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化和擴(kuò)大內(nèi)需、推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的重要作用。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村城鎮(zhèn)化問(wèn)題的研究，把握小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律，協(xié)調(diào)和處理好有關(guān)農(nóng)村城鎮(zhèn)化研究、規(guī)劃、建設(shè)和政策等問(wèn)題，把農(nóng)村城鎮(zhèn)化作為其中的一個(gè)重要方面來(lái)抓。

2、要高起點(diǎn)規(guī)劃，分階段實(shí)施，確保小城鎮(zhèn)建設(shè)健康有序地發(fā)展。一定要牢固樹(shù)立規(guī)劃是龍頭的觀念，用規(guī)劃去統(tǒng)領(lǐng)小城鎮(zhèn)的建設(shè)，做到規(guī)劃和設(shè)計(jì)先行。要深化傳統(tǒng)建設(shè)方式的改革，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一施工、分片開(kāi)發(fā)、配套建設(shè)。

3、要構(gòu)造支柱產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。要把小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和市場(chǎng)體系建設(shè)相結(jié)合。根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，培植以農(nóng)產(chǎn)品加工、包裝、營(yíng)銷為主的龍頭企業(yè)。同時(shí)還要辦好市場(chǎng)，激活經(jīng)濟(jì)，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)。一定要引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)到鎮(zhèn)區(qū)進(jìn)行集中建設(shè)，只有這樣才能形成企業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和聚集效應(yīng)，才能真正解決污染問(wèn)題，才能共事能源、交通、信息和市場(chǎng)。

4、要研究和制定有利于農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)流動(dòng)的政策，實(shí)行進(jìn)城人口的市場(chǎng)化安置。通過(guò)各種途徑，千方百計(jì)為進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)造條件。要改革現(xiàn)有的戶籍管理制度，促進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)。為了鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城，一定要在政策上予以傾斜，讓農(nóng)民進(jìn)得來(lái)，住得下。

5、充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面建設(shè)小城鎮(zhèn)的積極性。小城鎮(zhèn)建設(shè)不僅是政府行為，更應(yīng)是市場(chǎng)行為。應(yīng)按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，建立起以個(gè)人投資為主，政府和企業(yè)共同參與的投資機(jī)制，走地方財(cái)政投入啟動(dòng)，基礎(chǔ)設(shè)施有償使用，公用事業(yè)收費(fèi)和引進(jìn)外資等多元化、產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化的路子。