促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的公共服務(wù)供給改革

孫德超　曹志立

摘要：城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，公共服務(wù)供給由原來(lái)的城鄉(xiāng)二元轉(zhuǎn)化為目前的城市二元。公共服務(wù)供給體系不匹配、供給范圍偏窄、供給政策銜接性差、供給能力不高、供給結(jié)果不均等，這就需要進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)建設(shè)體系規(guī)劃；健全市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)力量，培育多方建設(shè)主體；深化戶籍制度改革，剝離戶口的附加利益；豐富和拓展城鎮(zhèn)建設(shè)的融資渠道；逐步構(gòu)建涵蓋城鄉(xiāng)居民的教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)的公共服務(wù)體系。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；公共服務(wù)供給；城市二元

中圖分類號(hào)：29921； 81056文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A文章編號(hào)： 02575833（201）0300590

作者簡(jiǎn)介：孫德超，吉林大學(xué)行政學(xué)院副教授；曹志立，吉林大學(xué)行政學(xué)院研究生（吉林長(zhǎng)春130012）

城鎮(zhèn)化是指將農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，將農(nóng)村生產(chǎn)生活方式升級(jí)為城市生產(chǎn)生活方式的過(guò)程。城鎮(zhèn)化的推進(jìn)有利于農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，也為農(nóng)民就業(yè)、增收提供了機(jī)會(huì)和空間。城鎮(zhèn)化以統(tǒng)籌公共服務(wù)供給為基礎(chǔ)，以促進(jìn)公共服務(wù)均等化為目標(biāo)。目前的情況是，進(jìn)城農(nóng)民與城市居民所享有的公共服務(wù)待遇并不均等，公共服務(wù)供給由原來(lái)的城鄉(xiāng)二元轉(zhuǎn)化為目前的城市二元，嚴(yán)重影響了城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平的提高。黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)指出，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制。如何化解城市二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)公務(wù)服務(wù)均等化，已經(jīng)成為城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

一、 促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的公共服務(wù)供給存在的問(wèn)題

（一） 公共服務(wù)供給體系不匹配，縱向橫向結(jié)構(gòu)失衡

縱向?qū)用嫔?，中小城?zhèn)建設(shè)乏力。大量農(nóng)村勞動(dòng)力涌向中心城市，使中心城市交通擁擠、生態(tài)環(huán)境惡化。中小城鎮(zhèn)備受冷落。有些小城鎮(zhèn)由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給不足，并受農(nóng)村傳統(tǒng)習(xí)俗和文化的影響，盡管在空間結(jié)構(gòu)上實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化，但生活方式仍然是農(nóng)村式的。

橫向?qū)用嫔希袌?chǎng)和社會(huì)力量較為有限。從世界范圍看，城市化建設(shè)有不同模式，如西歐、

本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的理論闡釋與實(shí)踐路徑研究”（項(xiàng)目編號(hào)：12&ZD058）；教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化研究”（項(xiàng)目編號(hào)：11JZD030）；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“我國(guó)社會(huì)公平正義現(xiàn)狀測(cè)評(píng)與改善對(duì)策研究”（項(xiàng)目編號(hào)：12&ZD060）的階段性成果。

日本的政府調(diào)控下的市場(chǎng)主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化，美國(guó)的自由放任式的城鎮(zhèn)化。不同的城市化模式具有一些共同的特點(diǎn)，即以市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)人口和資源的流動(dòng)，政府往往在資源配置失效時(shí)進(jìn)行必要的干預(yù)。在中國(guó)，城鎮(zhèn)化建設(shè)基本是在政府的主導(dǎo)和控制下進(jìn)行的，政府對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃和項(xiàng)目具有嚴(yán)格的審批權(quán)和決定權(quán)。雖然政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化可以保證政府對(duì)城鎮(zhèn)化的方向、重點(diǎn)和速度的調(diào)控，也有助于動(dòng)員和整合資源。然而，過(guò)度的行政化常常造成人口、資源的不合理配置，甚至造成資源浪費(fèi)，阻礙城鎮(zhèn)化的發(fā)展項(xiàng)繼權(quán)：《城鎮(zhèn)化的“中國(guó)問(wèn)題”及其解決之道》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2011年第1期。。而且，從城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程看，呈現(xiàn)出不連貫的階段性和被動(dòng)性。有國(guó)家政策支持、政府力量推動(dòng)時(shí)，城鎮(zhèn)化發(fā)展就快，反之則慢。

（二） 公共服務(wù)供給范圍偏窄，農(nóng)民工切身利益難以得到有效保障

城鎮(zhèn)化過(guò)程的表象是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移，實(shí)質(zhì)上蘊(yùn)含著進(jìn)城農(nóng)民對(duì)城市公共資源的需求以及對(duì)公共服務(wù)制度可及性與可獲得性的平等訴求劉明慧、路鵬：《城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型中的公共服務(wù)供給約束與政府融資路徑》，《經(jīng)濟(jì)與管理評(píng)論》2013年第3期。。近年來(lái)，城鎮(zhèn)職工的就業(yè)環(huán)境、培訓(xùn)力度、勞動(dòng)合同簽訂率、社會(huì)保險(xiǎn)參加率均有所提升，然而，農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)仍然面臨參保率低、退保率高等問(wèn)題。根據(jù)人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2012年，我國(guó)農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)為53萬(wàn)人，占農(nóng)民工總數(shù)的173%。2007年，深圳共有9397萬(wàn)農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，退保人數(shù)卻為83萬(wàn)人，成功轉(zhuǎn)保的只有9672人。究其原因，除農(nóng)民工自身參保意愿差等主觀原因外，更與繳費(fèi)年限長(zhǎng)、轉(zhuǎn)移難密切相關(guān)。

（三） 公共服務(wù)供給政策銜接性差，公共服務(wù)待遇轉(zhuǎn)移難

農(nóng)民工可以參加的醫(yī)療保險(xiǎn)有多種形式，如新型農(nóng)村合作醫(yī)療保障納入模式，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)納入模式，北京、成都推行的綜合保險(xiǎn)模式等。然而，各地農(nóng)民工參加的醫(yī)療保險(xiǎn)政策彼此之間并不兼容，不能保證流動(dòng)性較強(qiáng)的農(nóng)民工的基本利益，也使農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)參保率低的問(wèn)題無(wú)法得到有效的緩解。根據(jù)人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2012年，我國(guó)農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)參保率為19%。這表明，有81%的農(nóng)民工沒(méi)有參加任何形式的醫(yī)療保險(xiǎn)，農(nóng)民工因病致貧的醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大。

（四） 公共服務(wù)供給能力不高，影響了城市居民的生活質(zhì)量

隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，大量流動(dòng)人口涌入城市，導(dǎo)致城市公用設(shè)施負(fù)荷加重，社會(huì)發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題比較突出，嚴(yán)重影響了城市居民的生活質(zhì)量。與此同時(shí)，城市建設(shè)資金不足，公共服務(wù)供給能力不高。國(guó)有商業(yè)銀行基本實(shí)行集約化的經(jīng)營(yíng)發(fā)展模式。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)和中小城市，一些國(guó)有商業(yè)銀行紛紛撤出，資金大量流出，造成城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、住宅建設(shè)面臨著選擇承貸單位難、擔(dān)保難、還款來(lái)源受限制等難題。

（五） 公共服務(wù)供給結(jié)果不均等，城鎮(zhèn)化水平名實(shí)不符

2012年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率為5257%。其中，城鎮(zhèn)人口包括沒(méi)有城鎮(zhèn)戶口的進(jìn)城務(wù)工人員，因此，該數(shù)據(jù)只能稱作名義城鎮(zhèn)化率。受戶籍制度的影響，大量進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民并不能享有與城市居民同等的公共服務(wù)待遇，他們只是“被城鎮(zhèn)化”了，與真正意義上的城市居民還有較大差別。農(nóng)民工難以成為城市居民，只是外來(lái)常住人口。他們?cè)诔鞘芯幼『蜕?，家人往往留在流出地，農(nóng)民工成為游離于城鄉(xiāng)之間的準(zhǔn)城市居民。這種淺度城市化嚴(yán)重影響了進(jìn)城農(nóng)民的社會(huì)融入左學(xué)金：《“淺度城市化”如何破題》，《人民論壇》2010年第7期。。除去沒(méi)有城鎮(zhèn)戶口的外出農(nóng)民工，我國(guó) 2012年實(shí)際城鎮(zhèn)化率僅為051%，比名義城鎮(zhèn)化率低1206%。endprint

二、 促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的公共服務(wù)供給改革思路

（一） 進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)建設(shè)體系規(guī)劃

我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異較大，城鎮(zhèn)化建設(shè)既要有全國(guó)范圍的統(tǒng)籌性的戰(zhàn)略藍(lán)圖，又需要各地結(jié)合本地實(shí)情制定具體的發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)體系。橫向上，要聯(lián)合城鎮(zhèn)建設(shè)相關(guān)部門制定發(fā)展規(guī)劃，對(duì)涉及到的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地使用、社會(huì)保障等問(wèn)題從多領(lǐng)域、多部門出發(fā)進(jìn)行綜合考察、統(tǒng)籌把握。縱向上，形成省級(jí)中心城市、區(qū)域中心城市和中小城鎮(zhèn)相互協(xié)調(diào)的公共服務(wù)供給體系，在不同層級(jí)上發(fā)揮各區(qū)域中心城鎮(zhèn)的輻射和帶動(dòng)作用。結(jié)合各地區(qū)特色，形成多元的城鎮(zhèn)發(fā)展模式。城市內(nèi)部的社會(huì)建設(shè)應(yīng)強(qiáng)調(diào)科學(xué)與可持續(xù)發(fā)展，注重城市綠化環(huán)保建設(shè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)培育，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、生態(tài)共同發(fā)展。

（二） 健全市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)力量，培育多方建設(shè)主體

伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐漸確立、不斷完善，政府職能也要進(jìn)行相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。城鎮(zhèn)化作為工業(yè)化發(fā)展到一定階段資金、人口、商品集聚的產(chǎn)物，是與經(jīng)濟(jì)形態(tài)和結(jié)構(gòu)升級(jí)同步進(jìn)行的。目前，城鎮(zhèn)化建設(shè)中部分小城鎮(zhèn)建設(shè)流于形式的現(xiàn)象還存在。一些城市在空間地域上拓展城鎮(zhèn)規(guī)模，但對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的吸收能力較差。一些城鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中還存在諸如征地、污染等問(wèn)題。上級(jí)政府對(duì)于具體情況的了解存在信息不對(duì)稱的問(wèn)題。可以考慮將城鎮(zhèn)建設(shè)的自主權(quán)下放給有條件的地區(qū)，在具體城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、資金籌備和產(chǎn)業(yè)布局上給予地方更多的決策權(quán)、審批權(quán)和相應(yīng)的行政管理權(quán)。政府在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下開展城鎮(zhèn)化建設(shè)，要引導(dǎo)多主體進(jìn)行城鎮(zhèn)共建，為城鎮(zhèn)原有和后進(jìn)主體提供良好而持久的“生長(zhǎng)發(fā)育”環(huán)境。讓資金、勞動(dòng)力和土地能在城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中形成的市場(chǎng)平臺(tái)上自由地流動(dòng)，為進(jìn)一步的工業(yè)化與現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。充分發(fā)揮當(dāng)?shù)鼐用裨诔擎?zhèn)化建設(shè)中的積極性，發(fā)掘民間資源和建設(shè)力量，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)的城市層級(jí)管理到居民自主治理的轉(zhuǎn)變。這樣，上級(jí)政府可以集中精力對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和考評(píng)，形成結(jié)果導(dǎo)向型的管理模式。從政府自身改革，以及市場(chǎng)力量和社會(huì)力量的引入著手，城鎮(zhèn)化建設(shè)不再局限于原有政府著力推動(dòng)、社會(huì)被動(dòng)接受的集中計(jì)劃模式，而是要轉(zhuǎn)變?yōu)檎龑?dǎo)，市場(chǎng)與社會(huì)力量積極參與的主動(dòng)參與模式。

（三） 深化戶籍制度改革，剝離戶口的附加利益

城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的首要難題就是進(jìn)城務(wù)工人員的大量涌入，以及隨之而來(lái)的人口管理、生活服務(wù)設(shè)施的提供和社會(huì)保障問(wèn)題的解決等。這就需要逐步放寬城市落戶限制，建立戶籍與居住一元化的管理制度。取消城鎮(zhèn)戶口和農(nóng)村戶口之間的人為劃分，是對(duì)居民基本的遷徙自由和擇業(yè)自由的重新肯定，有助于形成全國(guó)范圍的統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)。去除出生地對(duì)公民身份的人為歧視，逐步剝離城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下戶口的附加利益。提高基本公共服務(wù)的統(tǒng)籌層次，當(dāng)越來(lái)越多的福利脫離戶籍而成為普遍福利后，人口遷移的戶籍限制也就失去意義。這是人口城鎮(zhèn)化和生活方式城鎮(zhèn)化的本質(zhì)要求。

（四） 豐富和拓展城鎮(zhèn)建設(shè)的融資渠道

賦予進(jìn)城農(nóng)民同等的公共服務(wù)待遇，就要對(duì)原有的城市利益結(jié)構(gòu)和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行新的調(diào)整，豐富和拓展城鎮(zhèn)建設(shè)的融資渠道。逐步加大政府的財(cái)政扶植力度。除了各地市政府的城鎮(zhèn)建設(shè)土地出讓金和轉(zhuǎn)移支付外，省級(jí)政府應(yīng)在地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)資金方面給予城鎮(zhèn)更多的傾斜。堅(jiān)持市場(chǎng)化發(fā)展方向，探索資產(chǎn)的證券化，提高地方政府作為債務(wù)主體的市場(chǎng)承載能力，借助債務(wù)資本市場(chǎng)解決資金需求。通過(guò)地方政府債券的連續(xù)性發(fā)放，以新債還舊債，使中間還款有充足的來(lái)源與保證。以城市建設(shè)的未來(lái)發(fā)展前景和政府信用作為償債保證，市政建設(shè)債券的信用度不低于國(guó)債。同時(shí)，市政債券的利率應(yīng)低于同期限的公司債券利率，高于存款利率，以保證市政債券的綜合效益達(dá)到最佳。加大金融支持。國(guó)有商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行及股份制商業(yè)銀行可以利用土地使用權(quán)抵押融資的方式，使農(nóng)民更便捷地獲得急需的啟動(dòng)資金，發(fā)展農(nóng)業(yè)或農(nóng)村的二、三產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，帶動(dòng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)。

（五） 逐步構(gòu)建涵蓋城鄉(xiāng)居民的教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)的公共服務(wù)體系

覆蓋全國(guó)的公共服務(wù)體系應(yīng)該是基于各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平而定，實(shí)現(xiàn)不同層次有所差別的公共服務(wù)待遇。結(jié)合落戶居住的門檻限制，保障大城市不至于受到過(guò)多的人口涌入帶來(lái)的社會(huì)管理與公共服務(wù)壓力的沖擊。中小城鎮(zhèn)集中精力進(jìn)行公共服務(wù)供給體系建設(shè)，提升對(duì)農(nóng)業(yè)人口的吸引力和吸收能力，為自身城鎮(zhèn)化建設(shè)注入活力。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等公共服務(wù)供給，確保基本公共服務(wù)最低公平。

從城鎮(zhèn)化建設(shè)本義上看，城鎮(zhèn)是自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和貿(mào)易集聚的產(chǎn)物，也是服務(wù)于每位居民日常居住和生活的場(chǎng)所。從城鎮(zhèn)化發(fā)展的方式看，堅(jiān)持以工業(yè)化帶動(dòng)、以產(chǎn)業(yè)升級(jí)來(lái)穩(wěn)固城鎮(zhèn)化建設(shè)成果。從城鎮(zhèn)化建設(shè)的最終目標(biāo)看，必須以城鎮(zhèn)公共服務(wù)供給的完善來(lái)讓城市居民和進(jìn)城務(wù)工人員滿意。隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷加快和深化，處于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的變革性階段的城鎮(zhèn)化建設(shè)所涉及的經(jīng)濟(jì)社會(huì)層面有待解決的問(wèn)題越來(lái)越多也愈加復(fù)雜。城鎮(zhèn)化建設(shè)要在各省省情基礎(chǔ)上，以民生服務(wù)理念為指導(dǎo)，通過(guò)政府引導(dǎo)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)、社會(huì)力量廣泛參與，走出高效優(yōu)質(zhì)的發(fā)展道路。

（責(zé)任編輯：曉亮）

Abstract： During the process of improving urbanization， public services supply change from urban and rural dual to urban dual Public service delivery is characteristic of mismatched system， narrow range， nonconvergenced policies， poor capacity， unequal outcome It is of great necessity to improve the planning of urban construction， sound market mechanism and social forces and foster multi construction subjects， deepen the reform of the household registration system and peel additional benefits from account， enrich and expand financing channels of urbanization， and gradually build unified system about education， health care， social security， employment for urban and rural residents

Keywords： Urbanization； Public Services Supply； Urban Dualendprint