保山市保障性住房建設(shè)及金融支持探討

【摘要】大力推進(jìn)保障性住房建設(shè)對構(gòu)建社會主義和諧社會具有重要意義。本文分析了保山市保障性住房建設(shè)及金融支持現(xiàn)狀，探討了金融支持保障性住房建設(shè)中存在的主要問題。在此基礎(chǔ)上指出，加快保障性住房建設(shè)，應(yīng)從完善有關(guān)政策法規(guī)，統(tǒng)籌考慮保障性住房建設(shè)規(guī)劃，出臺保障性住房專項信貸扶持政策，推動保障性住房金融產(chǎn)品創(chuàng)新，拓寬保障性住房融資渠道等方面入手，以支持保障性住房建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】保障性住房 金融支持 探討

全面推進(jìn)保障性住房建設(shè)是我國“保民生、促發(fā)展”的一項重大舉措，是解決城市低收入家庭住房困難、抑制房價過快增長，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的有效途徑。加快保障性住房建設(shè)，不僅需要在土地供應(yīng)、建設(shè)體制機制等方面進(jìn)行改革和創(chuàng)新，而且需要加大金融支持力度，拓寬融資渠道，確保滿足保障性住房建設(shè)的資金需求。由于保障性住房與一般商品房的投融資體系存在著一定差異，同時，保障性住房建設(shè)過程中還存在一些困難和問題，需要從法律法規(guī)、信貸扶持政策、財政資金支持，保障性住房金融產(chǎn)品創(chuàng)新、保障性住房建設(shè)融資渠道等方面加以探索和解決。

一、引言

（一）保障性住房基本概念及內(nèi)涵

保障性住房是專門針對中低收入家庭建設(shè)的具有社會保障性質(zhì)的特殊住房，包括廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和限價商品住房，這種類型的住房有別于完全由市場形成價格的商品房。我國的社會保障性住房是我國城鎮(zhèn)住宅建設(shè)中具有特殊性的一種類型住宅，它通常是指根據(jù)國家政策以及法律法規(guī)的規(guī)定，由政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌，提供給特定的人群使用，并且對該類住房的建造標(biāo)準(zhǔn)和銷售價格或租金標(biāo)準(zhǔn)給予限定，起社會保障作用的住房。

（二）保障性住房主要分類

1.經(jīng)濟(jì)適用房：經(jīng)濟(jì)適用住房是政府以劃撥方式提供土地，免收城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費等各種行政事業(yè)性收費和政府性基金，實行稅收優(yōu)惠政策，以政府指導(dǎo)價出售給有一定支付能力的低收入住房困難家庭。這類低收入家庭有一定的支付能力或者有預(yù)期的支付能力，購房人擁有有限產(chǎn)權(quán)。經(jīng)濟(jì)適用房是具有社會保障性質(zhì)的商品住宅，具有經(jīng)濟(jì)性和適用性的雙重特點。

2.廉租房：廉租房是政府或機構(gòu)擁有，用政府核定的低租金租賃給低收入家庭。低收入家庭對廉租住房沒有產(chǎn)權(quán)，是非產(chǎn)權(quán)的保障性住房。廉租房只租不售，出租給城鎮(zhèn)居民中最低收入者。

3.公共租賃房：公共租賃房是指通過政府或政府委托的機構(gòu)，按照市場租價向中低收入的住房困難家庭提供可租賃的住房，同時，政府對承租家庭按月支付相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的租房補貼。其目的是解決家庭收入高于享受廉租房標(biāo)準(zhǔn)而又無力購買經(jīng)濟(jì)適用房的低收入家庭的住房困難。

4.定向安置房：安置房是政府進(jìn)行城市道路建設(shè)和其他公共設(shè)施建設(shè)項目時，對被拆遷住戶進(jìn)行安置所建的房屋。安置的對象是城市居民被拆遷戶，也包括征地拆遷房屋的農(nóng)戶。

5.兩限商品房：即“限套型、限房價”的商品住房。為降低房價，解決城市居民自住需求，保證中低價位、中小套型普通商品住房土地供應(yīng)，經(jīng)城市人民政府批準(zhǔn)，在限制套型比例、限定銷售價格的基礎(chǔ)上，以競地價、競房價的方式，招標(biāo)確定住宅項目開發(fā)建設(shè)單位，由中標(biāo)單位按照約定標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，按照約定價位面向符合條件的居民銷售的中低價位、中小套型普通商品住房。兩限房并不是嚴(yán)格意義上的“保障性住房”。

（三）我國保障性住房建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀

“十一五”期間，我國以廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房等為主要形式的住房保障制度初步形成。通過各類保障性住房建設(shè)，五年間，全國1140萬戶城鎮(zhèn)低收入家庭和360萬戶中等偏下收入家庭住房困難問題已得到解決。與此同時，我國城鎮(zhèn)保障性住房覆蓋率已達(dá)到7%至8%，城鎮(zhèn)居民人均住房面積超過30平方米；農(nóng)村居民人均住房面積超過33平方米。

“十二五”期間，我國計劃新建保障性住房3600萬套。到“十二五”末，全國城鎮(zhèn)保障性住房覆蓋率將從目前的7%提高到20%以上，基本解決城鎮(zhèn)低收入家庭住房困難問題。按照這一規(guī)劃，自2011年以來，我國積極推動保障性住房建設(shè)，加大了保障性住房的建設(shè)力度，保障性住房建設(shè)進(jìn)度較以前年度明顯提升。截至2013年末，我國已開工城鎮(zhèn)保障性安居工程666萬套，基本建成544萬套，超額完成年度目標(biāo)任務(wù)，完成投資1.12萬億元。

二、保山市保障性住房建設(shè)及金融支持現(xiàn)狀

近幾年來，保山市高度重視保障性安居工程建設(shè)工作，不斷加大保障和改善民生工作力度，通過有序推進(jìn)城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)，有效解決了一批保山市城鎮(zhèn)中低收入家庭的住房困難問題，全市保障性住房建設(shè)取得了突破性進(jìn)展。

（一）保障性住房建設(shè)取得明顯成效

保山市保障性住房工作始于2007年，經(jīng)過近六年的推進(jìn)，已逐步建立了以租賃補貼、廉租房、公租房、經(jīng)濟(jì)適用房、棚戶區(qū)改造為主要形式的住房保障制度，形成了比較完善的住房保障體系。六年來，保山市共建成及在建各類城鎮(zhèn)保障性住房37657套，其中：廉租住房10451套，公共租賃住房23404套，城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造654戶，林業(yè)棚戶區(qū)、華僑農(nóng)林場危舊房改造、墾區(qū)危舊房改造3148戶。六年來，共發(fā)放租賃補貼1億多元，涉及近萬戶居民。2013年，省政府下達(dá)保山市的保障性住房建設(shè)目標(biāo)任務(wù)為新開工建設(shè)保障性住房、棚戶區(qū)改造住房、新增租賃補貼共22912套（戶），其中：新增廉租住房2500套，新增公共租賃住房14912套、城市棚戶區(qū)改造2500戶、新增發(fā)放租賃補貼3000戶，截止2013年末，保山市開工建設(shè)保障性住房2萬套，基本建成9000套。同時，保山市在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過程中，把加快保障性住房建設(shè)、有效解決城市中低收入家庭住房困難作為重大的民生工程積極推進(jìn)，不斷加大保障性安居工程的投資力度。截止2013年末，保山市累計完成建安工程投資達(dá)241.04億元，比上年同期增長24.5%。建安工程投資額占固定資產(chǎn)投資的比重達(dá)83.59%，占比較高。

（二）保障性住房建設(shè)資金投入力度明顯

為突破資金困難這一制約保障性住房建設(shè)最大的瓶頸，保山市采取有效措施，積極拓寬籌融資渠道，在爭取上級補助資金的同時，多渠道積極爭取社會資金和企業(yè)投資保障性住房建設(shè)，并在地方財政十分困難的情況下，盡可能將保障性住房建設(shè)地方配套資金納入本級財政預(yù)算，確保了地方配套資金落實。同時，通過與相關(guān)投資公司簽訂協(xié)議，由投資公司負(fù)責(zé)保障性住房地融資、建設(shè)、管理等工作，地方政府則將各級財政補助資金和地方配套資金統(tǒng)一撥付給投資公司作為融資貸款的資本金，共同合作完成保障性住房建設(shè)項目。截止2013年末，保山市共投入各級保障性住房資金達(dá)7.26億元。其中：中央財政補助資金6.04億元；省級配套資金0.99億元；市級配套資金0.22億元。

（三）保障性住房信貸支持力度逐步加大

由于保障性住房與一般的基建項目不同，項目建設(shè)大多位于城市邊緣地帶，很多項目本身商業(yè)價值低，很難吸引商業(yè)信貸資金進(jìn)入，且項目建設(shè)還涉及到人口的搬遷，大部分項目屬于搬遷項目，配套的道路、供水、排水、供電、綠化、醫(yī)療衛(wèi)生、學(xué)校、幼兒園等基礎(chǔ)設(shè)施和公益項目都需要新建，實施這樣綜合龐大的民生工程對資金的需求較大，需要銀行給予相應(yīng)的信貸支持。為此，近幾年來，保山市逐步加大對保障性住房建設(shè)的信貸支持力度，根據(jù)保障性住房建設(shè)的經(jīng)營特點和實際情況，逐步建立和完善了相關(guān)金融配套制度框架，指導(dǎo)金融機構(gòu)在防范金融風(fēng)險的前提下，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，改進(jìn)金融服務(wù)，加大對保障性安居工程建設(shè)的信貸支持。目前，保山市保障性安居工程建設(shè)以云南省城鄉(xiāng)建設(shè)投資有限公司為投融資主體，各金融機構(gòu)作為該項目銀團(tuán)貸款的承辦行，結(jié)合自身實際和業(yè)務(wù)優(yōu)勢，對全市保障性住房建設(shè)有重點和有策略的介入，逐步加大對保障性住房建設(shè)的信貸資金投入力度。截止2014年2月末，保山市保障性住房開發(fā)貸款余額3.52億元，比年初增加1.35億元，增長62.11%。特別是今年以來，保障性住房開發(fā)貸款占房產(chǎn)開發(fā)貸款的比重逐步提高，由最初的7%提高到2月末的36%。

（四）保障性住房建設(shè)融資環(huán)境有所改善

近幾年來，保山市各級金融機構(gòu)認(rèn)真按照國家房地產(chǎn)調(diào)控的相關(guān)要求，積極調(diào)整信貸結(jié)構(gòu)，加大了差別化信貸政策執(zhí)行力度，嚴(yán)控“二套房”貸款，積極支持符合調(diào)控范圍的房地產(chǎn)開發(fā)貸款需求，不斷加強對房地產(chǎn)貸款風(fēng)險的防范和控制，有效促進(jìn)了全市房地產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展，全市房地產(chǎn)業(yè)貸款穩(wěn)定快速增長，為保障性住房建設(shè)提供了強有力的信貸資金保障。截止2014年2月末，保山市房地產(chǎn)業(yè)貸款余額60.5億元，比年初增加4.86億元，增長8.73%。其中：房地產(chǎn)開發(fā)貸款余額9.67億元，比年初增加2.84億元，增長41.55%；購房貸款余額50.84億元，比年初增加2.02億元，增長4.14%。與此同時，為改善保障性住房建設(shè)的融資環(huán)境，拓寬融資渠道，保山市還結(jié)合實際情況，出臺了相應(yīng)的政策法規(guī)，從政策上對保障性住房建設(shè)給予支持。2012年，為健全住房保障體系，調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，有效增加保障性住房供給，保山市出臺了《保山市保障性住房建設(shè)管理實施細(xì)則》，對保障性住房的建設(shè)、分配、監(jiān)管等提出了相應(yīng)的辦法，為保障性住房建設(shè)的融資渠道提供了制度保障。

三、保山市保障性住房建設(shè)及金融支持存在的問題

目前，保山市保障性住房建設(shè)面臨著保障房建設(shè)投資壓力較大、差別化保障房信貸政策尚未建立、產(chǎn)品創(chuàng)新缺乏基礎(chǔ)、保障性住房項目自償性較差、擔(dān)保、變現(xiàn)措施難以落實、金融機構(gòu)風(fēng)險敞口較大等一系列問題。

（一）保障性住房建設(shè)投資壓力較大

由于保障性住房的公益性質(zhì)，決定了其投融資渠道主要來源于財政資金，但隨著保障性住房建設(shè)力度逐步加大，地方財政負(fù)較大。2013年末，保山市財政總收入達(dá)68.84億元，而財政總支出則達(dá)到了182.65億元，其中：公共財政預(yù)算收入僅為42.84億元，而2014年，保山市計劃新開工建設(shè)1萬套保障性住房，總投資計劃20億元，地方財政資金對保障性住房建設(shè)投資的壓力較大。同時，由于保障性住房實行政府定價、限價，利潤微薄甚至沒有利潤，一般的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)從經(jīng)濟(jì)效益出發(fā)，不愿從事保障性住房的開發(fā)建設(shè)。對于銀行、企業(yè)及其他投資主體而言，保障性住房建設(shè)資金回收周期長、利潤空間小，存在一定的資金來源渠道單一，資金來源不足，導(dǎo)致保障性住房投資建設(shè)困難重重。

（二）保障性住房的選址和規(guī)劃需要科學(xué)決策

近年來，為滿足保障性住房建設(shè)用地需求，保山市對保障性住房建設(shè)用地實行計劃單列，不占地方建設(shè)用地指標(biāo)，建立了保障性住房優(yōu)先用地保障機制，為保障性住房項目建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。但由于保山市中心城區(qū)土地資源稀缺，幾無多余用地指標(biāo)用于保障性住房建設(shè)，現(xiàn)實狀況是廉租房建設(shè)項目多分布在城市偏遠(yuǎn)地區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部，公租房建設(shè)項目主要集中在遠(yuǎn)離市區(qū)的新區(qū)或園區(qū)。廉租房建設(shè)項目多選址城郊，交通極為不便，加上商業(yè)、菜市場等最基本的生活配套跟不上，租住對象的生活成本必然增加，對工作就業(yè)和生產(chǎn)生活造成嚴(yán)重影響。同時由于保障性住房主要受眾為較低收入人群，而目保山市保障性住房主要采取集中連片建設(shè)的方式，這可能加大了保障性住房集中片區(qū)社會管理的難度。

（三）金融支持保障性住房建設(shè)有待進(jìn)一步強化

一是風(fēng)險與收益不匹配，銀行參與保障性住房貸款的積極性不高。保障性住房不以盈利為目的，項目現(xiàn)金流較差，貸款風(fēng)險相對較高，且貸款周期長，經(jīng)濟(jì)資本回報率偏低，銀行收益水平較低。同時，保障性住房項目主要面對中低收入住房困難家庭，該群體經(jīng)濟(jì)實力普遍較弱，難以大量帶動個人理財、保險、托管等相關(guān)業(yè)務(wù)聯(lián)動，特別是廉租房、公租房主要以出租為主，不能為銀行帶來個人住房按揭貸款業(yè)務(wù)。因此金融機構(gòu)信貸資金投入保障性住房建設(shè)的收益小，風(fēng)險大，影響了其參與項目融資的積極性。從保山的實際情況看，目前，只有工、農(nóng)、中、建四大國有商業(yè)銀行參與了保障性信房貸款業(yè)務(wù)。二是政策體系結(jié)構(gòu)不完善，影響了銀行對其融資的積極性。保障性住房建設(shè)用地是以國家劃撥的形式取得，沒有土地使用權(quán)證，銀行不能將土地作為抵押物，沒有第二還款來源做保證。按照傳統(tǒng)的房地產(chǎn)開發(fā)貸款要求，銀行很難對其融資。同時，保障性住房建設(shè)缺乏相應(yīng)的擔(dān)保和保險政策，在項目審批條件審查、資本金到位審查、資產(chǎn)質(zhì)量認(rèn)定、不良貸款核銷等方面難于等同于其他建設(shè)項目的金融政策，這影響了金融機構(gòu)參與項目融資的積極性。

（四）保障性住房信貸政策及產(chǎn)品有待創(chuàng)新

目前，大部分金融機構(gòu)介入保障性住房項目，其審批流程、管理細(xì)則均等同于商業(yè)房地產(chǎn)項目，且保障性住房建設(shè)開發(fā)主體多屬政府融資平臺或與政府融資平臺關(guān)聯(lián)緊密的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，保障性住房能夠滿足金融機構(gòu)房地產(chǎn)信貸政策的項目比較少，從而導(dǎo)致保障性住房信貸投放總量與實際需求缺口明顯。特別是由于保障性住房部分土地為政府無償劃撥，辦理土地證過程較為復(fù)雜漫長，而金融機構(gòu)貸款發(fā)放條件較為嚴(yán)格，顯著制約了保障性住房建設(shè)的信貸投放節(jié)奏和規(guī)模。由于差別化的保障性住房信貸政策尚未建立，金融機構(gòu)針對保障性住房進(jìn)行金融產(chǎn)品創(chuàng)新的制度基礎(chǔ)嚴(yán)重不足，最終導(dǎo)致金融機構(gòu)在保障性住房建設(shè)上采取“嚴(yán)控風(fēng)險，謹(jǐn)慎介入”的支持策略。

四、保山市保障性住房建設(shè)及金融支持的策略選擇

保障性住房建設(shè)作為一項系統(tǒng)工程，應(yīng)在政府推動的前提下，按照市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀規(guī)律，統(tǒng)籌考慮保障性住房建設(shè)的各個方面，更多綜合運用市場化手段提高保障性住房建設(shè)及投融資的可持續(xù)性。

（一）建立穩(wěn)定的保障房建設(shè)資金多渠道籌措機制

一是建立以財政預(yù)算為主、多渠道的靈活多變的資金籌措機制。鼓勵和吸引社會資金參與保障房建設(shè)，鼓勵機構(gòu)投資者尤其是大型房地產(chǎn)企業(yè)參與投資經(jīng)營公租房，并提供土地供應(yīng)、投資補助、財政貼息或注入資本金、稅費優(yōu)惠、特許經(jīng)營等政策措施，切實彌補政府財力不足。二是要繼續(xù)加大財政投入力度。在積極爭取上級補助資金和政府公共預(yù)算優(yōu)先安排的基礎(chǔ)上，充分落實從土地出讓收入中安排保障性住房建設(shè)資金政策，確保土地出讓收益的10%用于廉租房建設(shè)，土地出讓收益的5%用于公租房建設(shè)。三是充分發(fā)揮住房公積金支持保障性住房建設(shè)作用。住房公積金貸款具有來源穩(wěn)定、風(fēng)險可控的優(yōu)勢。因此，要充分利用好住房公積金支持保障性住房建設(shè)各項政策，進(jìn)一步擴(kuò)大公積金貸款額度，拓寬支持保障房建設(shè)范圍，積極爭取把公積金貸款投放范圍擴(kuò)大到保障性住房建設(shè)項目。

（二）不斷提高保障性住房建投的科學(xué)性

一是科學(xué)規(guī)劃保障性住房建設(shè)結(jié)構(gòu)。科學(xué)規(guī)劃保障性住房的選址，做到便民、利民。不斷完善保障性住房的配套設(shè)施，特別是具有一定規(guī)模的保障性住房項目，需要同步建設(shè)市政公用設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施如學(xué)校、社區(qū)醫(yī)院、超市等，并配套建設(shè)一定比例的經(jīng)營用房，特別是在公共租賃住房項目中要配建一定比例的商業(yè)設(shè)施，這樣可以彌補因建設(shè)公共租賃住房導(dǎo)致項目無法盈利的缺陷。二是加快保障性住房相關(guān)問題的立法進(jìn)程。從法律層面對保障性住房的建設(shè)、融資、消費、分配等環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范，并通過法律的形式明確政府在住房保障中的責(zé)任和義務(wù)，確定保障性住房的供給原則，供給對象和操作規(guī)程。明確住房保障體系和分層次的保障對象，逐步形成一個較為完備的法律法規(guī)體系，保障住房制度的順利實施。

（三）進(jìn)一步加大保障性住房的金融支持力度

一是進(jìn)一步提高認(rèn)識。金融機構(gòu)應(yīng)認(rèn)識到保障性住房建設(shè)的巨大市場空間和發(fā)展前景，在風(fēng)險可控的前提下，積極介入保障性住房建設(shè)，擴(kuò)大業(yè)務(wù)發(fā)展空間，積極探索符合轄區(qū)實際的保障性住房融資新形式、新方法，切實提高對保障性住房融資的服務(wù)水平。二是積極拓展保障性住房融資渠道。金融機構(gòu)應(yīng)結(jié)合自身實際和業(yè)務(wù)特點，拓展保障性住房融資渠道，除通過信貸渠道進(jìn)行融資外，應(yīng)積極探索在公積金委托貸款、保險資金直投、房地產(chǎn)信托投資基金、資產(chǎn)支持票據(jù)等支持保障性住房項目的新形式上的突破；并積極參與保障性住房建設(shè)債券的發(fā)行、承銷，通過多元化的融資渠道和金融產(chǎn)品創(chuàng)新為保障房建設(shè)提供可持續(xù)性資金支持。

（四）積極推動保障性住房金融產(chǎn)品創(chuàng)新

一是不斷創(chuàng)新管理與服務(wù)方式。金融管理部門應(yīng)盡快制定專門的保障性住房信貸政策，并推動金融機構(gòu)結(jié)合自身實際，在風(fēng)險可控的情況下，針對保障性住房融資的特點，適當(dāng)提高保障性住房貸款期限，探索新的擔(dān)保、抵押方式，以期達(dá)到現(xiàn)金流與貸款期限的匹配。同時，金融機構(gòu)在嚴(yán)格控制房地產(chǎn)貸款投放節(jié)奏和新增規(guī)模的同時，保證業(yè)務(wù)合規(guī)、風(fēng)險可控的情況下，優(yōu)先安排、審批和發(fā)放保障性住房建設(shè)貸款。二是推進(jìn)金融產(chǎn)品創(chuàng)新。金融機構(gòu)要加大創(chuàng)新融資支持模式的力度，積極嘗試過通過設(shè)立保障性住房專項基金、發(fā)行保險資金債權(quán)計劃、信托、發(fā)行房地產(chǎn)投資信托基金產(chǎn)品、中期票據(jù)等多種方式，有針對性地研發(fā)適用的信貸產(chǎn)品，重點解決保障性住房建設(shè)項目資金來源問題。

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作者簡介：范應(yīng)勝（1978-），男，云南保山人，經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)士，經(jīng)濟(jì)師，供職于中國人民銀行保山市中心支行，研究方向：經(jīng)濟(jì)金融。