城鎮(zhèn)土地規(guī)劃發(fā)展與優(yōu)化對策

黃興源

貴州省盤縣國土資源局

城鎮(zhèn)土地規(guī)劃發(fā)展與優(yōu)化對策

黃興源

貴州省盤縣國土資源局

近年來伴隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)也得到了一定的進步，但是城鎮(zhèn)土地利用問題仍困擾著政府決策。本文筆者對現(xiàn)階段我國土地利用問題進行了簡單的分析，并結(jié)合當代城市化產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)與空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整規(guī)劃，提出相應的城市發(fā)展土地利用的優(yōu)化對策，僅供參考。

土地利用；存在問題；優(yōu)化

一、我國城市現(xiàn)有土地利用結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀及存在的問題

在我國城市經(jīng)濟發(fā)展的過程中，土地利用過程中存在著眾多的問題，主要表現(xiàn)在：

（一）城市道路設(shè)施缺乏，基礎(chǔ)設(shè)施不完善

目前，我國城市道路設(shè)施相對缺乏，這在一定程度上對我國城市的綜合經(jīng)濟效益產(chǎn)生了影響；城市的商業(yè)服務(wù)業(yè)與市政環(huán)境用地在城市用地中占有較小的比例，與此同時沒有建立相對完善的城市基礎(chǔ)設(shè)施，這在一定程度上對城市土地的有效利用產(chǎn)生了影響作用。此外我國數(shù)量眾多的城市都存在交通不暢，服務(wù)設(shè)施不到位等問題都影響到土地效益的形成。影響到城市土地利用價值最大化的相關(guān)原則，增加了城市土地的合理優(yōu)化配置的難度，并且給城市形象和居民居住的舒適性造成了很大的影響。

（二）城市用地結(jié)構(gòu)比例失調(diào)，影響城市相關(guān)功能的發(fā)揮

在我國現(xiàn)有的城市土地利用結(jié)構(gòu)中，工業(yè)用地占有較大的比例，同時數(shù)量眾多的工業(yè)用地較多的集中在城市中心區(qū)與城市高地價區(qū)，同時一些機關(guān)事業(yè)單位也占用了大量土地資源，這樣就在一定程度上影響到城市的商務(wù)中心效益的形成，從而對城市功能的合理劃分產(chǎn)生了重要的影響，在一定程度上削弱了城市的多中心職能。城市土地利用結(jié)構(gòu)比例會對城市相應功能的發(fā)揮產(chǎn)生影響作用。

（三）城市土地利用結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相脫節(jié)，影響城市空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

按照一般城市發(fā)展的自然規(guī)律，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整會對城市土地利用結(jié)構(gòu)帶來影響作用。同時隨著城市土地利用結(jié)構(gòu)趨于合理化，將會對空間結(jié)構(gòu)產(chǎn)生優(yōu)化作用。在許多城市中，用地結(jié)構(gòu)的不合理已經(jīng)影響到了城市空間結(jié)構(gòu)的正常發(fā)展，同時我國的第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的布局相對不合理，城市中心區(qū)被其他產(chǎn)業(yè)所覆蓋，這種土地配置不當問題在一定程度上影響到了城市現(xiàn)代功能的形成。

二、我國城市現(xiàn)有土地利用結(jié)構(gòu)存在問題的原因分析

（一）“雙軌制”城市化路線

這是我國許多城市建設(shè)所面臨的原因，雙軌制造成大量的城市重復建設(shè)，是土地利用產(chǎn)生了極大的浪費?！半p軌制”的形式展開模式一方面是基于現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的主題城市化，另一方面是基于鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化。這樣的現(xiàn)象導致我國的城市發(fā)展路線從兩個方面、兩個層次同時進行發(fā)展。而在分析我國不同層級城市的發(fā)展狀況來看，雙軌制城市化的兩個元素之間沒有很好的進行鏈接，在我國的城市之間缺乏整體協(xié)調(diào)規(guī)劃，大量的重復建設(shè)出現(xiàn)在一些大中型城市之間，這樣實質(zhì)上是對于土地資源的浪費。

（二）計劃經(jīng)濟體制遺留土地問題，土地使用制度影響到城市土地的合理利用

在計劃經(jīng)濟體制時期，我國為無償使用國有土地，這樣土地使用者往往不能對土地資源進行珍惜與合理利用，同時對于國家一方面不能利用地租的調(diào)整對土地的需求進行調(diào)節(jié)，同時也不能收取相應的土地使用費來進行城市配套設(shè)施的建設(shè)，這樣造成的局面使城市基礎(chǔ)設(shè)施長期短缺，影響到城市土地的有效利用。

在計劃經(jīng)濟體制下會將土地采用行政劃撥的形式進行分配，這樣就造成了居住用地、行政用地、商業(yè)用地較為混亂，功能區(qū)分不明顯的局面，從而影響到后來城市整體功能的有效發(fā)揮與優(yōu)化。

（三）我國城市土地利用的管理機制

一方面我國中央與地方土地管理相應的職責分配不清晰，土地利用管理較為混亂，當土地利用出現(xiàn)問題時往往需要多個機構(gòu)參與。因此當一些問題出現(xiàn)時還有可能出現(xiàn)無人管理的問題。另外一個方面，政府沒有建立較為合理的績效評估指標，現(xiàn)在地方政府在評估體系中，有著較多的經(jīng)濟發(fā)展指標。

三、我國城市土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化對策

（一）推廣土地儲備制度

在宏觀上對土地利用結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化調(diào)節(jié)，應將城市土地儲備制度充分結(jié)合相應的市場與政府管理機制進行，進而實現(xiàn)城市中心區(qū)域土地利用的優(yōu)化。一些土地儲備機構(gòu)可以利用征購權(quán)，采取相應的收購、收回、置換等手段，統(tǒng)一收購相應的劃撥土地及閑置土地，然后根據(jù)土地利用規(guī)劃進行土地開發(fā)，合理確定土地用途以及土地供應，對城市的每塊土地進行較為合理與有效的利用，最終實現(xiàn)土地利用效率的有效提高。

（二）對城市土地進行科學規(guī)劃

在城市的發(fā)展過程中，應將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與城市土地利用充分結(jié)合起來，城市土地合理利用與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化工作應屬于兩個方面，土地利用結(jié)構(gòu)應伴隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整進行變化，城市不同利用類型的土地在整個城市整體用地過程中應占有較大的比例。正是由于這種相互關(guān)系，在日后的城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與土地利用結(jié)構(gòu)或城市的空間布局方面應作出如下調(diào)整和考慮：

首先，第一產(chǎn)業(yè)應走科技興農(nóng)路線，采取措施積極提高農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營與綜合生產(chǎn)能力；其次，第二產(chǎn)業(yè)應將經(jīng)濟效益作為中心，對落后產(chǎn)業(yè)進行積極改造，進而對規(guī)模工業(yè)進行優(yōu)化。進而形成一個相對合理的現(xiàn)代化工業(yè)體系；再者，第三產(chǎn)業(yè)的重點為有效改善交通運輸，同時積極提高商業(yè)服務(wù)能力。最后，這三種產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)應充分符合世界經(jīng)濟的發(fā)展趨勢，同時能夠與地方基礎(chǔ)發(fā)展產(chǎn)業(yè)進行良好的結(jié)合。

（三）開展城市立體開發(fā)

所謂的城市立體開發(fā)是指對城市的利用結(jié)構(gòu)進行全面優(yōu)化，進行立體空間的開發(fā)。充分利用城市上空、地面和地下等空間，進行統(tǒng)一規(guī)劃開發(fā)，有效開發(fā)利用城市的上部空間與地下空間，這樣就能夠在較為有效的城市空間中，擴大城市的環(huán)境容量，有效改善城市的環(huán)境質(zhì)量，促進城市的健康、協(xié)調(diào)、有序發(fā)展。