新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的制度創(chuàng)新：綜合動因與體系架構(gòu)*

陳玉梅 呂 萍

新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化的“新”是由過去片面注重追求城市規(guī)模擴大、空間擴張，改變?yōu)橐蕴嵘鞘泄卜?wù)、文化內(nèi)涵等為中心，真正使城鎮(zhèn)成為具有較高品質(zhì)的適宜人居之所。①1949～1978年，我國城鎮(zhèn)化水平年均增長0.28個百分點，比同期世界平均增長速度低0.4個百分點；改革開放以來，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度顯著加快，城鎮(zhèn)化水平由1979年的19.0%上升至2013年53.7%，預(yù)計到2020年城鎮(zhèn)化水平將達到60%。黨的十八屆三中全會指出，要完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了行動綱領(lǐng)。然而，目前我國城鎮(zhèn)化建設(shè)還面臨諸多制度性障礙，必須順應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢和內(nèi)在要求，著力探索更為合理的制度創(chuàng)新體系架構(gòu)，從而為新型城鎮(zhèn)化的順利推進提供完善的制度保障。

制度創(chuàng)新：加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然選擇

(一)制度創(chuàng)新是加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的客觀要求

1.制度創(chuàng)新是保證新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進程中各項制度協(xié)調(diào)發(fā)展的需要

城鎮(zhèn)化作為伴隨社會經(jīng)濟發(fā)展和結(jié)構(gòu)變遷出現(xiàn)的客觀規(guī)律，不以人的意志為轉(zhuǎn)移，但是城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量與速度取決于制度創(chuàng)新，這種制度創(chuàng)新是由制度均衡→制度非均衡→制度創(chuàng)新→制度均衡→制度非均衡→……制度不斷演化創(chuàng)新的內(nèi)在規(guī)律決定的。在推進農(nóng)民市民化過程中，進城農(nóng)民工數(shù)量逐漸增加，但由于制度安排缺乏綜合性和全局性的“頂層設(shè)計”，土地、就業(yè)、教育、社會保障等配套制度與戶籍制度改革不同步，導(dǎo)致農(nóng)村剩余勞動力進城享受不到市民待遇，影響農(nóng)民工進城的積極性。因此，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)必須通過制度創(chuàng)新才能順利進行。

2.制度創(chuàng)新是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進程中城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要

亞當·斯密在強調(diào)分工能給人們帶來效率時，忽視了分工的協(xié)調(diào)成本問題。制度是人們在社會分工與協(xié)作過程中經(jīng)過多次博弈而達成的一系列契約的總和，科斯已經(jīng)驗證制度能夠降低市場交易費用。制度創(chuàng)新可以通過降低經(jīng)濟活動中的不確定性、抑制經(jīng)濟主體的機會主義傾向、提供穩(wěn)定的預(yù)期等降低交易費用。因此，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進程中，制度創(chuàng)新能夠通過減少信息成本和不確定性降低人類加快城鎮(zhèn)化建設(shè)所付出的交易費用，把阻礙城鄉(xiāng)合作的因素減少到最低限度，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌創(chuàng)造條件。

3.制度創(chuàng)新是保證新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進程中資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的需要

制度創(chuàng)新可以按照城鎮(zhèn)化建設(shè)的規(guī)范，把經(jīng)濟主體對自身利益最大化的追求限制在一定的范圍內(nèi)，并相應(yīng)抑制經(jīng)濟主體在城鎮(zhèn)化進程中可能發(fā)生的浪費資源、污染環(huán)境等機會主義行為傾向。如通過排他性的產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新可以使外部經(jīng)濟效用內(nèi)部化，規(guī)范行為主體相互之間的關(guān)系，使經(jīng)濟主體承擔(dān)或享受自身經(jīng)濟活動所引起的成本或收益，減少城鎮(zhèn)化建設(shè)中阻礙合作的因素，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進程中達到人與自然的和諧發(fā)展創(chuàng)造條件。

(二)制度創(chuàng)新推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的基礎(chǔ)條件日趨成熟

1.國家政策為制度創(chuàng)新推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了行動指南

多年來，國家制定了一系列推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策。十八大報告指出，中國走新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路，必須不斷進行制度創(chuàng)新，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系。十八屆三中全會明確指出，要完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的體制機制，最大限度釋放改革紅利?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃(2014～2020)》提出改革完善城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機制的一系列措施，要求統(tǒng)籌推進人口管理、土地管理、財稅金融、城鎮(zhèn)住房、行政管理、生態(tài)環(huán)境等重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的體制機制改革。這些政策為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的制度創(chuàng)新提供了堅實的政策基礎(chǔ)。

2.學(xué)界研究成果為制度創(chuàng)新推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了智力支持

國內(nèi)外學(xué)者從多角度、多層面開展城鎮(zhèn)化制度方面的研究。國外學(xué)者認為重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是中國城鎮(zhèn)化發(fā)展緩慢的原因，戶籍制度與計劃經(jīng)濟下的統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、人民公社制度、社會保障制度共同阻礙了中國城鎮(zhèn)化進程。②國內(nèi)學(xué)者主要基于城鎮(zhèn)化建設(shè)制度創(chuàng)新的作用與內(nèi)容兩方面開展研究，前者認為，制度創(chuàng)新是釋放城鎮(zhèn)化推進空間的重要途徑，土地制度、戶籍制度和社會保障制度是影響城鎮(zhèn)化建設(shè)最直接的制度，并主張根據(jù)需要適時調(diào)整相應(yīng)制度安排，保障城鎮(zhèn)化健康發(fā)展③；后者認為，城鎮(zhèn)化建設(shè)制度創(chuàng)新在以土地制度、戶籍制度與社會保障制度為重點的基礎(chǔ)上，還要積極完善財政管理體制，健全公共服務(wù)體制，創(chuàng)新城鎮(zhèn)管理體制等④。上述豐富的研究成果為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的制度創(chuàng)新提供了智力支持。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的制度性障礙及成因：

以東北地區(qū)為例

隨著改革不斷深化，城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)開始發(fā)生改變，但是一些制度的不完善和創(chuàng)新程度不夠仍然成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的障礙。其中，現(xiàn)行土地制度造成土地經(jīng)營規(guī)模較小，傳統(tǒng)小農(nóng)生產(chǎn)模式的分散性阻礙農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高⑤，農(nóng)民視土地為“社會保障”，“戀土”“惜土”現(xiàn)象普遍存在；城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度，超出戶籍管理的范圍，限制了人力資源在城鄉(xiāng)間自由流動，農(nóng)民工難以獲得“市民”身份；就業(yè)制度中不同程度地實行地方保護主義和勞動力市場封閉政策，城鎮(zhèn)原有較低素質(zhì)的勞動力與新進城的農(nóng)民工爭搶簡單、低端工作崗位，影響農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)順利流動。

東北地區(qū)既是我國老工業(yè)基地，又是商品糧基地，城鎮(zhèn)化建設(shè)起步也較早，長期高于全國平均水平10個百分點以上。但是進入21世紀以來，東北地區(qū)城鎮(zhèn)化速度遠落后于全國，尤其是吉林、黑龍江年均增速僅相當于全國平均水平的1/10左右。遼寧具有東部城鎮(zhèn)化發(fā)展的特點，吉林與黑龍江擁有中西部城鎮(zhèn)化發(fā)展的特征，因此，探討東北地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的制度性障礙具有典型的代表性，可為分析我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的制度瓶頸提供依據(jù)。

(一)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的制度性障礙

1.固化的土地流轉(zhuǎn)制度制約農(nóng)村剩余勞動力有效轉(zhuǎn)移。東北地區(qū)人均耕地較多，讓農(nóng)民放棄土地使用權(quán)難度較大，土地不能形成適度規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率與土地利用效率低下，制約了農(nóng)村剩余勞動力有效轉(zhuǎn)移。農(nóng)村集體土地向城鎮(zhèn)土地轉(zhuǎn)換過程中，缺乏對土地征用范圍的明確規(guī)定及對土地出讓收益分配的制度約束，低價征用土地不僅成為政府追求政績的重要途徑，而且也增加了農(nóng)民市民化成本。

2.城鄉(xiāng)分割的戶籍制度制約城鎮(zhèn)經(jīng)濟規(guī)模增長。東北地區(qū)已經(jīng)放寬中、小城市落戶條件，但是戶籍制度依然對進城農(nóng)民的就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會福利有較大限制，農(nóng)民即使進入城市，也無法享受到城鎮(zhèn)居民應(yīng)有的“待遇”，導(dǎo)致城市對農(nóng)民的吸引力不足。戶籍制度限制城鎮(zhèn)人口的適度增長，導(dǎo)致城鎮(zhèn)集聚經(jīng)濟難以實現(xiàn)；同時農(nóng)民收入增長乏力，對城市消費品有效需求不足，不利于城鎮(zhèn)經(jīng)濟規(guī)模增長。

3.歧視性的就業(yè)制度造成城鄉(xiāng)分割。東北地區(qū)受計劃經(jīng)濟體制影響較大，傳統(tǒng)就業(yè)觀念和就業(yè)制度束縛嚴重；農(nóng)民文化素質(zhì)較低，擇業(yè)能力較差，加上城鎮(zhèn)歧視性政策的限制，農(nóng)民進城難以就業(yè)，影響農(nóng)村剩余勞動力自由流動。吉林農(nóng)民工初中及以下文化程度占70%以上，僅有10%的農(nóng)民工有實用技能，且大多集中在技術(shù)含量不高的二級勞動力市場，如礦山、建筑、傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域。由于用工服務(wù)信息缺失，導(dǎo)致農(nóng)村勞動力盲目流動，不利于勞動力資源的優(yōu)化配置，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐漸強化。

4.不健全的社會保障制度阻滯城鎮(zhèn)化進程。東北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)尚未破解，農(nóng)民進入城鎮(zhèn)仍面臨社會保障覆蓋面窄、服務(wù)水平低、社會保障基金不足等問題。特別是流動人口參保率低，吉林流動人口在戶籍所在地不參保，在流入地的參保率也低于全國平均水平。東北屬于資源密集型地區(qū)，生態(tài)環(huán)境污染嚴重，職業(yè)病(如矽肺病)發(fā)病率較高，醫(yī)療保障制度不健全，不利于資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。

5.政企合一的行政管理制度造成城鎮(zhèn)差異化不足。東北地區(qū)大多數(shù)城鎮(zhèn)是國家為建設(shè)老工業(yè)基地和商品糧基地發(fā)展起來的，政府職能與責(zé)任不相稱，事權(quán)大于財權(quán)，政府對資源的控制能力過強，政企合一的行政管理制度根深蒂固，限制生產(chǎn)要素合理流動和資源優(yōu)化配置，造成城鎮(zhèn)規(guī)模盲目擴張，城鎮(zhèn)建設(shè)缺少文化底蘊和差異化定位，扼制了東北地區(qū)城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展效應(yīng)的發(fā)揮。

6.產(chǎn)業(yè)政策不合理導(dǎo)致城鎮(zhèn)綜合承載能力薄弱。東北地區(qū)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的政策使工業(yè)結(jié)構(gòu)畸形發(fā)展，第二產(chǎn)業(yè)尤其是重化工業(yè)比重過大，輕工業(yè)和服務(wù)業(yè)等勞動密集型產(chǎn)業(yè)比重偏低，存在結(jié)構(gòu)的“過度工業(yè)化”，產(chǎn)業(yè)集聚效益不高，城鎮(zhèn)化缺少經(jīng)濟支撐，水、電、氣地下管網(wǎng)和道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足，文化、教育、體育、衛(wèi)生等公共服務(wù)建設(shè)欠賬較多，城鎮(zhèn)綜合承載能力和輻射帶動能力很弱。

(二)新型城鎮(zhèn)化制度性障礙的原因

1．經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與資源環(huán)境對城鎮(zhèn)化的約束。東北地區(qū)重化工主導(dǎo)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)沒有根本轉(zhuǎn)型。一方面，經(jīng)濟發(fā)展長期依賴第二產(chǎn)業(yè)，第二產(chǎn)業(yè)占GDP的50%以上，而輕工業(yè)不發(fā)達，既制約產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，又影響就業(yè)崗位增加，導(dǎo)致城市對農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦睦Σ蛔恪Ｍ瑫r，東北地區(qū)地多人少，農(nóng)民小富即安，創(chuàng)新意識不強，農(nóng)村對農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦耐屏Σ蛔?。另一方面，東北地區(qū)屬資源密集型區(qū)域，高能耗行業(yè)投資比重偏高，制約經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，不利于城鎮(zhèn)化水平的提高。

2．市場機制對城鎮(zhèn)化發(fā)展的主推力不足。東北地區(qū)城鎮(zhèn)化是高度行政干預(yù)的政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模與布局、城鎮(zhèn)化建設(shè)與管理均以政府主導(dǎo)和投入為主，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化動力不足、可持續(xù)性差。改革開放前，政府主導(dǎo)嚴重背離工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，城鎮(zhèn)化發(fā)展呈現(xiàn)出較大波動；改革開放后，市場機制對城鎮(zhèn)化的推動作用明顯，政府對城鎮(zhèn)化的影響逐步從主導(dǎo)向引導(dǎo)轉(zhuǎn)變，但東北地區(qū)城鎮(zhèn)化過程仍然沒有擺脫強有力的政府干預(yù)，市場機制對城鎮(zhèn)化發(fā)展的主推力有待加強。

3．城鄉(xiāng)分割與“四化”聯(lián)動機制缺失。一是工業(yè)化與城鎮(zhèn)化不同步。東北地區(qū)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化水平不相適應(yīng)，工業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，對城鎮(zhèn)化支撐力弱。同時，城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量低，影響工業(yè)經(jīng)濟聚集優(yōu)勢發(fā)揮和規(guī)模效益提高，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級緩慢。二是城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不協(xié)調(diào)。城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，大城市不能有效吸納農(nóng)村剩余勞動力；農(nóng)村分散粗放型的生產(chǎn)方式阻滯農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率提高，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程遲緩。三是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)力度不夠。工業(yè)產(chǎn)品大多是初級產(chǎn)品，附加值較低，自然資源的過量開采導(dǎo)致資源供給出現(xiàn)危機，工業(yè)發(fā)展面臨資源精深加工和延長產(chǎn)業(yè)鏈的困境。東北地區(qū)在全國工業(yè)地位下降，難以通過工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)來加快城鎮(zhèn)化發(fā)展進程。

4．傳統(tǒng)觀念對城鎮(zhèn)化發(fā)展的消極作用。筆者在東北地區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，主張依靠土地種植養(yǎng)活家人的農(nóng)民占97.3%，農(nóng)民“戀土”、“惜土”，將進城打工視為畏途；75.0%的農(nóng)民持不出租或觀望態(tài)度，仍想維持單門獨戶、零星種植的格局。農(nóng)村剩余勞動力不能有序轉(zhuǎn)移，土地不能形成規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率低下，農(nóng)民增收緩慢，這種落后的小農(nóng)意識嚴重阻礙了城鎮(zhèn)化進程。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)制度創(chuàng)新的體系架構(gòu)：“三線、雙環(huán)、多元”的制度創(chuàng)新體系

通過對城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度阻礙的分析可知，我國要加快城鎮(zhèn)化建設(shè)進程，必須進行制度創(chuàng)新與體制改革，這是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要突破口。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)制度創(chuàng)新的總體架構(gòu)是“三線、雙環(huán)、多元”，其中，“三線”，即政府、企業(yè)與民眾三大主體為主線；“雙環(huán)”，即內(nèi)環(huán)制度創(chuàng)新與外環(huán)制度創(chuàng)新相結(jié)合；“多元”，即制度創(chuàng)新多元化?！叭€、雙環(huán)、多元”的制度創(chuàng)新體系要求政府、企業(yè)與民眾三大主體并行，以內(nèi)環(huán)制度創(chuàng)新為核心，內(nèi)外雙輪驅(qū)動，制度創(chuàng)新多元化(見圖1)。

圖1 新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)環(huán)與外環(huán)制度創(chuàng)新體系架構(gòu)

“三線、雙環(huán)、多元”制度創(chuàng)新體系的核心是內(nèi)外環(huán)制度創(chuàng)新。內(nèi)、外環(huán)制度創(chuàng)新分別是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的基礎(chǔ)條件與支撐保障，內(nèi)外環(huán)協(xié)調(diào)共同促進農(nóng)民市民化進程。“三線、雙環(huán)、多元”制度創(chuàng)新體系的基礎(chǔ)是制度創(chuàng)新多元化。在內(nèi)環(huán)制度創(chuàng)新中，土地制度創(chuàng)新的重點是促進農(nóng)地合理流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)地資源利用率，在保證國家糧食安全的前提下，促使農(nóng)村剩余勞動力“離開土地”；戶籍制度創(chuàng)新的重點是創(chuàng)造人口自由流動的制度環(huán)境，分階段有步驟地實行城鄉(xiāng)戶籍一體化管理，逐步建立起以居住地劃分的城鎮(zhèn)人口與農(nóng)村人口，促使“離開土地”的農(nóng)民“進入城市”；就業(yè)制度創(chuàng)新的重點是建立對進城農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)制度，加快勞動用工制度和公共就業(yè)服務(wù)制度創(chuàng)新，建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)體系，促使“進入城市”的農(nóng)民“留在城市”；社會保障制度創(chuàng)新的重點是堅持以人為本的原則，以農(nóng)村社會保障制度創(chuàng)新為重點，建立全面覆蓋的社會保障制度，逐步消除進城農(nóng)民的后顧之憂，打破城鄉(xiāng)分割的堅冰壁壘，加快農(nóng)民市民化進程。

(一)土地制度創(chuàng)新：建立規(guī)范的多級土地市場體系

1.以市場化為方向，推動土地征用制度創(chuàng)新。土地征用涉及農(nóng)民承包地和宅基地，我國應(yīng)積極推動土地征用制度創(chuàng)新。一是加強承包土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，給予失地農(nóng)民合理補償。在土地征用過程中，應(yīng)以市場化為方向，以控制征地規(guī)模為原則，規(guī)范征地拆遷程序，完善征地拆遷補償標準和安置辦法，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。二是逐步縮小經(jīng)營性建設(shè)用地征地范圍和規(guī)模。嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，探索推進經(jīng)營性項目用地退出征地范圍，完善并落實被征地農(nóng)民的社會保障政策。宅基地的處理可考慮與農(nóng)民進城后購買住房相結(jié)合，可以推廣黑龍江吉星崗鎮(zhèn)對宅基地“以舊換新”⑥的成功嘗試。

2.以提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率為目標，促進土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新。土地流轉(zhuǎn)制度能夠統(tǒng)籌配置城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期的用地，解決日益凸顯的土地供需矛盾。一是加快集體土地使用權(quán)登記頒證。保證農(nóng)民享有土地承包經(jīng)營權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)，賦予集體土地使用權(quán)完整的財產(chǎn)權(quán)，為發(fā)育土地使用權(quán)交易市場打下基礎(chǔ)，推進農(nóng)村土地市場化進程。二是鼓勵進城農(nóng)民的土地使用權(quán)有償流轉(zhuǎn)。鼓勵進城農(nóng)民將原承包土地的使用權(quán)以異地轉(zhuǎn)包、出租轉(zhuǎn)讓、投資入股開發(fā)等方式有償轉(zhuǎn)讓，既可作為農(nóng)民進城定居、社會保障基金或創(chuàng)業(yè)的啟動資金，又有利于進城農(nóng)民承包的土地逐步向種田大戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社以及龍頭企業(yè)集中，調(diào)整零散地塊，促進土地的規(guī)模化經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，確保東北地區(qū)為保障國家糧食安全做出新的貢獻。

3.以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，強化集約用地制度創(chuàng)新。在土地制度創(chuàng)新中，既要保證農(nóng)民享有土地承包經(jīng)營權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)，又要保障土地的集約利用。一是完善各級土地利用總體規(guī)劃，強化集約用地制度創(chuàng)新。把城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)占用耕地規(guī)模和人均城鎮(zhèn)工礦用地列為約束性指標，各級政府應(yīng)將強化集約用地制度納入土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃。⑦二是堅持科學(xué)合理利用農(nóng)村土地制度，有效提高城鎮(zhèn)土地利用率。加大閑置土地處置力度，盤活現(xiàn)有農(nóng)村土地資源；加大城鎮(zhèn)地上地下空間開發(fā)利用，提高城鎮(zhèn)土地開發(fā)利用強度。三是加快統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場，為城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展提供更加廣闊的空間。積極推進舊城舊村改造，重點改造棚戶區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部，盤活存量建設(shè)用地，利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，將農(nóng)村集體建設(shè)用地、復(fù)墾用地整合到新城，為新城建設(shè)提供較大的開發(fā)區(qū)域。

(二)戶籍制度創(chuàng)新：建立統(tǒng)一的、流動的戶籍制度

1.進一步調(diào)整戶口遷移政策，實行新型戶籍制度。改革戶籍管理制度，逐步統(tǒng)一東北地區(qū)城鄉(xiāng)戶口登記管理制度。十八屆三中全會指出，要推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。一是放寬和降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的條件。我國應(yīng)將人口管理模式逐步由以戶籍管理為主過渡到以居住證管理為主，以合法穩(wěn)定住所(含租賃)、居住年限、城鎮(zhèn)社會保險參保年限、就業(yè)年限等為基準條件，因地制宜地實行差別化落戶制度。全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模；根據(jù)資源環(huán)境承載力，通過合理的差別化落戶政策，推進符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力落戶，統(tǒng)籌居住管理和公共服務(wù)供給。二是推進人口管理制度改革。在加快改革戶籍制度的同時，全面推行流動人口居住證制度，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機制，健全人口信息管理制度，加快推進跨省域人口相關(guān)信息整合和共享，合理引導(dǎo)人口有序遷移和適度集聚。

2.逐步剝離戶籍制度的附加功能，促使農(nóng)村居民享有與城鎮(zhèn)居民同等的待遇。進行城鄉(xiāng)戶籍制度改革，消除人為城鄉(xiāng)分割的行政藩籬，逐步剝離戶籍制度的附加功能，促進人口有序流動，讓農(nóng)民享有與城鎮(zhèn)居民相同的待遇。一是逐步取消戶口具有的待遇和等級差別等特殊功能，還原戶籍人口登記管理功能。按照“屬地化管理、市民化服務(wù)”的原則，對農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力在就業(yè)、社會保障、子女教育、住房保障等方面與城鎮(zhèn)居民一視同仁，加快推進基本公共服務(wù)均等化，切實保障農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)益，逐步取消城鄉(xiāng)之間利益分配的差距。二是建立健全由政府、企業(yè)、個人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制。政府應(yīng)承擔(dān)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化在教育、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房、職業(yè)技能培訓(xùn)以及市政設(shè)施等方面的公共成本；企業(yè)應(yīng)落實農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬制度，加大職工技能培訓(xùn)投入，依法為農(nóng)民工繳納職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會保險費用；農(nóng)民工應(yīng)積極參加城鎮(zhèn)社會保險、職業(yè)教育和技能培訓(xùn)等，并按照規(guī)定承擔(dān)相關(guān)費用，提升融入城市社會的能力。

(三)就業(yè)制度創(chuàng)新：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的勞動就業(yè)制度

1.建立對進城農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)制度，提高進城農(nóng)民的就業(yè)競爭力。一是加強農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)。我國農(nóng)村勞動力資源豐富，但具有高中以上文化程度的勞動力不多，應(yīng)加強培訓(xùn)，使農(nóng)民工得到技術(shù)培訓(xùn)和崗位定向培訓(xùn)?？梢越梃b天津的做法，針對不同層次的培訓(xùn)對象進行職業(yè)技能培訓(xùn)，實施“職業(yè)培訓(xùn)包”⑧政策試點，盡快使進城農(nóng)民尤其是青壯年農(nóng)民掌握在城鎮(zhèn)生存的技能，提升農(nóng)民工就業(yè)競爭力。二是鼓勵各類職業(yè)院校和培訓(xùn)機構(gòu)開展技術(shù)培訓(xùn)。各級政府通過增加財政投入，把農(nóng)村勞動力培訓(xùn)納入財政預(yù)算，同時整合職業(yè)教育和培訓(xùn)資源，鼓勵各類職業(yè)院校和培訓(xùn)機構(gòu)積極開展裝備制造、交通、汽車、建筑等職業(yè)教育和技能培訓(xùn)。推進職業(yè)技能實訓(xùn)基地建設(shè)，鼓勵農(nóng)民工取得職業(yè)資格證書和專項職業(yè)能力證書，并按規(guī)定給予職業(yè)技能鑒定補貼。

2.加快勞動用工制度創(chuàng)新，為城鄉(xiāng)勞動者搭建公平的就業(yè)平臺。一是逐步形成城鄉(xiāng)勞動者自主擇業(yè)、平等創(chuàng)業(yè)就業(yè)的制度。取消對進城農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)就業(yè)的各種歧視性規(guī)定，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，實行城鄉(xiāng)平等的用工政策。城鄉(xiāng)勞動用工政策只能以技能作為選擇條件，不能以戶籍身份作為限制條件，就業(yè)崗位均要對全社會開放，在統(tǒng)一開放的勞動力市場競爭上崗。⑨二是實行就業(yè)信息公開制度。建立就業(yè)信息市場，為城鄉(xiāng)勞動者搭建公平的就業(yè)平臺，構(gòu)建農(nóng)村勞動力就業(yè)需求服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為農(nóng)民工提供免費的就業(yè)信息和政策咨詢，逐步實現(xiàn)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。

3.加快就業(yè)服務(wù)制度創(chuàng)新，建立覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)服務(wù)體系。一是加強統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)。為農(nóng)民工提供人性化的就業(yè)服務(wù)，各級財政應(yīng)設(shè)立專項資金扶持農(nóng)民工就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，有關(guān)部門要加強創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)與服務(wù)；鼓勵金融系統(tǒng)拓展融資渠道，實施小額擔(dān)保貸款、稅費減免等扶持政策；鼓勵引導(dǎo)自主創(chuàng)辦小微企業(yè)，引導(dǎo)農(nóng)村勞動力合理有序流動。二是健全農(nóng)民工勞動用工、勞動保護等方面的權(quán)益保障機制。加強農(nóng)民工勞動保障監(jiān)察、勞動爭議調(diào)解仲裁和法律援助，取締非法職業(yè)中介機構(gòu)，規(guī)范企業(yè)招用工行為，健全勞動用工與保護等方面的權(quán)益保障機制。

(四)社會保障制度創(chuàng)新：構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系

1.完善失地農(nóng)民社會保障制度，有效化解因征地引發(fā)的各種社會矛盾。一是創(chuàng)新失地農(nóng)民社會保障制度，解決由此產(chǎn)生的社會矛盾。借鑒東南沿海部分地區(qū)的經(jīng)驗，完善并落實被征地農(nóng)民的社會保障政策，如浙江嘉興以“土地換社?！睘橹饕獌?nèi)容的土地征用與補償安置的“嘉興模式”，廣東集體建設(shè)土地入市強調(diào)收益向農(nóng)民傾斜的方式，還有一些地方以土地征用所得的資金建立失地農(nóng)民社會保障的方式。二是加大失地農(nóng)民社會保障體系建設(shè)的力度。應(yīng)根據(jù)實際情況對失地農(nóng)民制定以最低生活保障(即期生活保障)和養(yǎng)老保險(遠期生活保障)為突破口的保障制度，繼而擴大到工傷保險和生育保險等險種。

2.完善進城農(nóng)民工社會保障制度，提高進城農(nóng)民工參加各類保險的比例。十八屆三中全會指出，要穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，完善進城的農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房和社會保障制度。一是實現(xiàn)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工平等享受相應(yīng)的社會保障。最基本的就是為進城農(nóng)民提供養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等各種最低生活保障，實現(xiàn)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工平等參加工傷保險、失業(yè)保險、生育保險并享受相應(yīng)待遇。二是建立特殊地區(qū)醫(yī)療保險體制。東北地區(qū)處于高寒地區(qū)，心腦血管疾病、呼吸道疾病、風(fēng)濕疾病等居全國首位，國家應(yīng)考慮設(shè)立專項資金用于建立高寒氣候、地方病與職業(yè)病高發(fā)地區(qū)的醫(yī)療保險體制。三是提高進城農(nóng)民工參加各類保險的比例，逐步把生活困難的農(nóng)民工家庭納入社會保險補貼范圍。在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險應(yīng)該規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系，全面實施社會保障“一卡通”，實現(xiàn)農(nóng)民工社會保障關(guān)系全接續(xù)。健全社會保障法律法規(guī)，提升現(xiàn)有法規(guī)的立法層次和約束力，為農(nóng)民工社會保障制度的建立提供法律依據(jù)。

3.完善農(nóng)村社會保障制度，逐步提高全職農(nóng)民的保障水平。社會保障應(yīng)社會化與全民化，在繼續(xù)完善進城農(nóng)民工社會保障制度的同時，應(yīng)健全全職農(nóng)民的社會保障制度，保證全職農(nóng)民能安心地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從而確保國家的糧食安全。農(nóng)村社會保障制度包括農(nóng)村農(nóng)民養(yǎng)老保險、農(nóng)村合作醫(yī)療、“五?！敝贫群娃r(nóng)村最低生活保障制度四個方面。⑩我國應(yīng)積極探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度，研究出臺鼓勵農(nóng)村居民續(xù)繳養(yǎng)老保險費的政策法規(guī)，逐步提高繳納檔次；提高農(nóng)村居民繳費補貼標準和待遇水平，完善農(nóng)村社會保險與社會救助制度，保證城鄉(xiāng)居民享受同等待遇。

(五)體制改革：推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)制度創(chuàng)新的著力點

1.以加大資金支持力度為目標，推進城鎮(zhèn)建設(shè)的財政金融體制改革。城鎮(zhèn)建設(shè)的最大瓶頸是資金缺乏，應(yīng)推進城鎮(zhèn)建設(shè)的財政金融體制改革，拓寬融資渠道，提高資金使用效益。一是加大財政資金對城鎮(zhèn)化的投入支持力度。發(fā)揮財政政策的導(dǎo)向作用，營造公平的發(fā)展環(huán)境。加大對重點領(lǐng)域、重點項目的支持力度，完善相關(guān)財政政策，解決就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等城鄉(xiāng)均等待遇問題。二是加快建立規(guī)范透明的城市建設(shè)投融資機制。堅持“誰投資，誰受益”的原則，實現(xiàn)以政府為主導(dǎo)、企業(yè)及個人等社會各方面積極參與的投融資主體多元化，以特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的BOT方式、TOT方式和PPP方式等多種渠道吸引社會資本參與城市建設(shè)。三是構(gòu)建多元化、多渠道的城鎮(zhèn)化金融支撐體系。依托地方性金融機構(gòu)，借力國家政策資金支持，吸引社會和民間資本投入城鎮(zhèn)化建設(shè)。加強農(nóng)村金融網(wǎng)點建設(shè)，鼓勵設(shè)立更多的村鎮(zhèn)銀行和其他新型金融機構(gòu)，鼓勵金融機構(gòu)在城鎮(zhèn)化建設(shè)中加大農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)、土地承包權(quán)等抵押貸款業(yè)務(wù)。

2.以實現(xiàn)城鄉(xiāng)一元化管理為重點，完善行政管理體制。探索城鄉(xiāng)融合的新型城鎮(zhèn)行政管理體制，加快建立城鄉(xiāng)一元化管理體制。一是精簡行政層級和機構(gòu)。通過適度調(diào)整行政區(qū)劃規(guī)模與層次，最終達到精簡機構(gòu)、節(jié)約管理成本、提高行政效率的目的，真正形成“公共服務(wù)型”政府。二是理順小城鎮(zhèn)行政管理制度。明確劃分小城鎮(zhèn)政府與上級政府的事權(quán)，按照分稅制原則建立新型的財政分配關(guān)系，保證城鎮(zhèn)發(fā)展所需的充足資金。三是進一步轉(zhuǎn)變城市管理理念。引入市場競爭機制，降低城市管理成本，打破區(qū)域和行業(yè)壟斷，提高城市管理標準和效率；整合城市管理網(wǎng)絡(luò)信息資源，統(tǒng)籌考慮各個區(qū)域的功能定位，凸顯個性與特色，發(fā)揮整體效應(yīng)，在區(qū)劃和職能上加快對接。

3.以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為方向，加快城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新。產(chǎn)業(yè)政策是推進城鎮(zhèn)化的重要支撐，應(yīng)進一步調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展吸納就業(yè)能力強的勞動密集型產(chǎn)業(yè)。一是加強產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃引導(dǎo)。準確選擇區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，對主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)加以重點扶植、優(yōu)先發(fā)展；合理調(diào)整區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，實現(xiàn)以產(chǎn)帶城、產(chǎn)城融合發(fā)展。二是實施產(chǎn)業(yè)聚集政策。在城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位上，應(yīng)體現(xiàn)特色，避免產(chǎn)業(yè)的雷同和產(chǎn)品的低水平惡性競爭。三是發(fā)揮我國勞動力資源豐富的優(yōu)勢，大力發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，特別是資本或技術(shù)與勞動密集相結(jié)合的制造業(yè)，解決農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的就業(yè)問題。通過產(chǎn)業(yè)間聯(lián)動，發(fā)展具有比較優(yōu)勢和巨大潛力的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、旅游業(yè)以及各種生活性服務(wù)業(yè)等勞動密集型產(chǎn)業(yè)。

4.以居住環(huán)境保護為內(nèi)容，建立城鎮(zhèn)宜居環(huán)境制度。在加快城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，應(yīng)堅持以人為本，切實建立優(yōu)化人居環(huán)境和城鎮(zhèn)生態(tài)的各種制度，并進行相應(yīng)的立法。一是企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營方式要由“末端治理”轉(zhuǎn)向清潔生產(chǎn)。在大城市和旅游城市嚴格控制新上高能耗、高水耗和污染嚴重的項目及產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展清潔工業(yè)。二是控制城鎮(zhèn)污染(水污染、大氣污染、噪聲污染)，強化城鎮(zhèn)環(huán)境污染綜合治理。淘汰落后的生產(chǎn)工藝、設(shè)備和產(chǎn)品，有效控制污染物排放總量。三是加強城鎮(zhèn)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。設(shè)立專項資金，增加對公共服務(wù)的投入，增強和完善城鎮(zhèn)的綠化系統(tǒng)和環(huán)衛(wèi)設(shè)施等，提高城鎮(zhèn)的綜合承載力，防治城鎮(zhèn)的空氣、土壤、水源、噪聲污染，走綠色城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，創(chuàng)造適宜生活的城鎮(zhèn)空間。四是完善資源開發(fā)補償制度，引導(dǎo)和規(guī)范各類經(jīng)濟主體合理開發(fā)資源，承擔(dān)資源開發(fā)成本、生態(tài)環(huán)境保護與恢復(fù)的責(zé)任，不斷提高區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力。對資源已經(jīng)或瀕臨枯竭的城鎮(zhèn)，國家應(yīng)給予必要的資金和政策支持，解決計劃經(jīng)濟時期該補償而未補償?shù)臍v史遺留問題。[本文受到中國博士后基金項目“城鎮(zhèn)化進程中的資源型城市生態(tài)承載力測度與提升研究”(項目號：2014M561367)、黑龍江省博士后基金項目“東北地區(qū)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化良性互動的發(fā)展機制及模式選擇研究”(項目號：LBH-Z13122)資助]

①新玉言：《新型城鎮(zhèn)化理論發(fā)展與前景透析》，國家行政學(xué)院出版社2013年版，第41頁。

②Lin,G., “The Growth and Structural Change of Chinese Cities: A Contextual and Geographic Analysis”,Cities, 2002,19.

③葉裕民：《中國城市化的制度障礙與制度創(chuàng)新》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2001年第5期。

④劉平量、曾賽豐：《城市化：制度創(chuàng)新與道路選擇》，湖南人民出版社2006年版，第24～25頁。

⑤江瑩：《關(guān)于中國城市化政策制度的研究》，《理論月刊》2003年第5期。

⑥宅基地“以舊換新”指對退出原宅基地的農(nóng)民在城鎮(zhèn)購房所需稅費應(yīng)適當減免或在購房時給予優(yōu)惠政策。

⑦曹淑晶：《完善我國節(jié)約集約用地制度的思考》，《山東財政學(xué)院學(xué)報》2010年第2期。

⑧企業(yè)根據(jù)生產(chǎn)實際和需求，實行政府購買培訓(xùn)成果機制，參加職業(yè)培訓(xùn)的人員按照市場需求程度，分別給予50%至100%的培訓(xùn)費和鑒定費補貼。

⑨張沛：《中國城鎮(zhèn)化的理論與實踐——西部地區(qū)發(fā)展研究與探索》，東南大學(xué)出版社2009年版，第76頁。

⑩王克忠等：《論中國特色城鎮(zhèn)化道路》，復(fù)旦大學(xué)出版社2009年版，第121頁。