解讀北京人口規(guī)模調(diào)控的目標(biāo)要點(diǎn)

張煒

為認(rèn)真落實(shí)中央關(guān)于“特大城市要嚴(yán)格控制人口規(guī)?！币?，北京市委、市政府迅速進(jìn)行了籌劃部署，納入重要日程。2013年12月，在市委十一屆三次全會(huì)上，郭金龍?jiān)谧鞴ぷ鲌?bào)告時(shí)，就治理“城市病”強(qiáng)調(diào)指出對(duì)人口無(wú)序過(guò)快增長(zhǎng)須痛下決心治理。王安順在作全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作報(bào)告時(shí)，就破解人口資源環(huán)境矛盾明確提出“堅(jiān)持打持久戰(zhàn)、攻堅(jiān)戰(zhàn)，務(wù)求每年都有新突破、新進(jìn)展，積小勝為大勝，積跬步至千里”。年末歲初，市委常委會(huì)、市政府黨組把加強(qiáng)人口規(guī)模調(diào)控問(wèn)題作為中長(zhǎng)期整改的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，列入黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)整改方案。新年伊始，人口規(guī)模調(diào)控首次寫入市政府工作報(bào)告，并作為一項(xiàng)重要任務(wù)進(jìn)行部署。北京人口規(guī)模調(diào)控，已蓄勢(shì)而發(fā)。

人口規(guī)模調(diào)控的目標(biāo)解讀

年初，北京市政府印發(fā)了《市政府黨組黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)整改方案》，提出加強(qiáng)人口規(guī)模調(diào)控的整改目標(biāo)，即綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)等手段，合理控制人口規(guī)模，優(yōu)化人口空間布局，改善人口發(fā)展環(huán)境，疏解中心城區(qū)功能，做實(shí)“以證管人、以房管人、以業(yè)控人”，使人口增長(zhǎng)速度明顯下降。這一整改目標(biāo)，也是當(dāng)前和今后一段時(shí)期內(nèi)，指導(dǎo)北京人口規(guī)模調(diào)控工作的總體目標(biāo)。總體目標(biāo)，既符合中央要求，又切合北京實(shí)際。

目標(biāo)科學(xué)，便于操作。從既往的事實(shí)看，北京人口規(guī)模調(diào)控目標(biāo)的設(shè)定不能再重復(fù)過(guò)去以量為標(biāo)、“作繭自縛”的“故事”，應(yīng)堅(jiān)持以“速”為基、以“降”為調(diào)。整體看，北京人口發(fā)展是特大城市發(fā)展的“綜合吸引力”和首都功能需求的“超強(qiáng)集聚力”共同作用的結(jié)果，人口增長(zhǎng)具有多元性、復(fù)雜性和特質(zhì)性，人口規(guī)模調(diào)控的目標(biāo)，不是增不增的問(wèn)題，而是每年增多少（增速）的問(wèn)題。局部看，隨著人口規(guī)模調(diào)控力度加大，區(qū)域間人口有增有減屬正常，只減不增不現(xiàn)實(shí)，控增速比控總量更符合區(qū)縣實(shí)際。因此，將常住人口增長(zhǎng)速度明顯下降作為人口規(guī)模調(diào)控的目標(biāo)要求，既順應(yīng)了人口發(fā)展總體趨勢(shì)，又便于分區(qū)操作，也為人口總量的控制預(yù)留出回旋的空間。

主題突出，重點(diǎn)明確?？刂迫丝谒俣冗^(guò)快增長(zhǎng)，是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的工作，必須緊緊圍繞合理控制人口規(guī)模、優(yōu)化人口空間布局、改善人口發(fā)展環(huán)境這一主題逐次展開、整體推進(jìn)。而這其中，優(yōu)化人口空間布局是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。人口空間布局的優(yōu)化，背后是生產(chǎn)力空間布局的調(diào)整，關(guān)系到人口與資源這兩大基本要素的空間重組，重點(diǎn)是解決人口規(guī)模與環(huán)境容量的空間矛盾，進(jìn)而促進(jìn)區(qū)域生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整及人口發(fā)展環(huán)境改善。也就是說(shuō)，合理控制人口規(guī)模，優(yōu)化人口空間布局，改善人口發(fā)展環(huán)境，必須把優(yōu)化人口空間布局作為戰(zhàn)略大方向，把疏解中心城區(qū)功能作為戰(zhàn)術(shù)突破口。

手段多樣，綜合施治。一般而言，城市的功能多，城市的需求就大，人口規(guī)模也就大。反之亦然，人口規(guī)模越大，城市的需求就越大而且需求的層次和結(jié)構(gòu)就越復(fù)雜，引發(fā)城市功能進(jìn)一步拓展。從供需平衡角度說(shuō)，人口規(guī)模調(diào)控首先是城市需求的調(diào)控，其手段選擇和運(yùn)用之要，重在“擠壓”與城市性質(zhì)功能定位不相適應(yīng)且有較大彈性的需求，必須綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)等手段。因此，應(yīng)做實(shí)“以證管人、以房管人、以業(yè)控人”，把人口規(guī)模調(diào)控融入人口基礎(chǔ)管理、專項(xiàng)管理和服務(wù)管理之中，多法并用、多管齊下，搞好搭配、掌控時(shí)序，既要發(fā)展各手段的單獨(dú)功效，又要發(fā)展多手段的整體療效，確保人口規(guī)模調(diào)控既實(shí)現(xiàn)“調(diào)”的預(yù)期，又達(dá)到“控”的目標(biāo)。

人口規(guī)模調(diào)控的部署要點(diǎn)

從目標(biāo)分解、任務(wù)細(xì)化和實(shí)化落實(shí)的流程看，人口規(guī)模調(diào)控，應(yīng)始終堅(jiān)持以人為本，著重圍繞在推進(jìn)首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展還“需要”多少人（人口增長(zhǎng)），實(shí)現(xiàn)首都城市健康發(fā)展能“留下”多少人（人口容量），留下的人往哪放（人口分布），放下后能否安居樂(lè)業(yè)（人口服務(wù)）這一主線，進(jìn)行規(guī)劃部署，進(jìn)一步明確任務(wù)預(yù)期和工作重點(diǎn)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)各項(xiàng)工作落實(shí)。

把產(chǎn)業(yè)調(diào)控作為合理控制人口規(guī)模的重頭戲。人口規(guī)模的調(diào)控，從經(jīng)濟(jì)角度說(shuō)是勞動(dòng)力市場(chǎng)調(diào)控，根本上是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的調(diào)控。首都經(jīng)濟(jì)發(fā)展到現(xiàn)階段，第三產(chǎn)業(yè)比重已超過(guò)78%，但第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)還不合理，突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一個(gè)是對(duì)房地產(chǎn)的依賴還是很高，一些高耗能制造業(yè)沒(méi)有完全退出；另一個(gè)是對(duì)外來(lái)勞動(dòng)力的依賴，一些低端產(chǎn)業(yè)仍在吸引聚集大量流動(dòng)人口。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)控仍有較大的結(jié)構(gòu)空間和彈性空間，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)低端產(chǎn)業(yè)向高端產(chǎn)業(yè)升級(jí)，勢(shì)在必行。

壓縮低端產(chǎn)業(yè)的生存空間，完善與首都資源環(huán)境相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策和管理措施，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)對(duì)人口流動(dòng)的引導(dǎo)和配置效應(yīng)。目前，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)以下工作：一是抓轉(zhuǎn)型，對(duì)不符合首都功能定位、占地多、產(chǎn)出低、資源消耗大、勞動(dòng)密集型的項(xiàng)目，加強(qiáng)分類指導(dǎo)，促進(jìn)此類企業(yè)轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)型或退出；二是退低端，加快區(qū)域產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，堅(jiān)決調(diào)整退出不符合首都功能定位的低端產(chǎn)業(yè)，嚴(yán)控低端產(chǎn)業(yè)無(wú)序發(fā)展；三是嚴(yán)監(jiān)管，制定更為嚴(yán)格和綜合的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、退出、升級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管機(jī)制；四是重考核，對(duì)重大規(guī)劃、重大政策、重大項(xiàng)目進(jìn)行人口評(píng)估和交通評(píng)價(jià)、水資源評(píng)價(jià)，研究建立與人口調(diào)控掛鉤的政府投資、公共資源分配機(jī)制，明確區(qū)縣調(diào)控責(zé)任，實(shí)行重點(diǎn)督查考核。

把疏解中心城區(qū)功能作為優(yōu)化人口空間布局的突破口。目前，北京城市空間發(fā)展仍處于單中心向多中心艱難轉(zhuǎn)型的發(fā)展階段，一方面，受中心城區(qū)資源局限，產(chǎn)業(yè)和人口向郊區(qū)疏散勢(shì)頭明顯，一些郊區(qū)新城或社區(qū)不斷崛起。另一方面，由于新城功能較為單一，郊區(qū)“臥城”現(xiàn)象凸現(xiàn)，不僅帶來(lái)城郊通勤的單向流動(dòng)，也進(jìn)一步加劇了產(chǎn)業(yè)和就業(yè)者對(duì)中心城區(qū)的過(guò)度依賴，使得城市能源極大地?fù)p耗，嚴(yán)重影響城市發(fā)展效率和活力。為此，應(yīng)加快中心城區(qū)與郊區(qū)的關(guān)系調(diào)整，利用空間功能重組，進(jìn)一步釋放城市發(fā)展新的動(dòng)力。

城市功能優(yōu)化調(diào)整，難點(diǎn)是中心城區(qū)，重點(diǎn)在新城，關(guān)鍵是資源，核心是人口，當(dāng)務(wù)之急是統(tǒng)籌中心城區(qū)“能量”的釋放與新城“聚能”的對(duì)接，抓緊編制中心區(qū)功能疏解戰(zhàn)略規(guī)劃，從戰(zhàn)略層面破解中心“堵”局、謀劃城市發(fā)展新局。近期，應(yīng)重點(diǎn)把握以下環(huán)節(jié)：一是“嚴(yán)”字當(dāng)頭，嚴(yán)格控制中心城建設(shè)規(guī)模和開發(fā)強(qiáng)度，對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)和公共服務(wù)項(xiàng)目就地?cái)U(kuò)建，設(shè)置更高的限制條件；二是“建”字為重，高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)新城，重點(diǎn)引進(jìn)建設(shè)一批優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療、文體等公共服務(wù)項(xiàng)目，強(qiáng)化人口與產(chǎn)業(yè)聚集功能；三是“疏”字為先，制定商品交易市場(chǎng)管理辦法，引導(dǎo)服裝、小商品、建材市場(chǎng)逐步退出，并建立中心城優(yōu)質(zhì)公共資源和人口向新城疏解的利益引導(dǎo)機(jī)制，完善企業(yè)跨區(qū)縣遷移管理辦法。

把改進(jìn)服務(wù)管理作為改善人口發(fā)展環(huán)境的優(yōu)選項(xiàng)。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，流動(dòng)人口與所在城市關(guān)系的調(diào)整也在不斷發(fā)生變化，由經(jīng)濟(jì)活動(dòng)參與到社會(huì)福利分享及公民權(quán)益維護(hù)的遞進(jìn)加快，追求城市不同主體發(fā)展權(quán)利的同質(zhì)均等性的意愿越來(lái)越強(qiáng)烈。作為流動(dòng)人口占比達(dá)38%的首都，做好這一個(gè)群體的服務(wù)管理工作，無(wú)疑具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

現(xiàn)階段，改進(jìn)人口服務(wù)管理應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好流動(dòng)人口與戶籍人口在發(fā)展機(jī)遇和公共福利分享上的平等問(wèn)題，進(jìn)一步做好制度設(shè)計(jì)，著重解決社會(huì)管理與公共服務(wù)對(duì)接的問(wèn)題，從制度和規(guī)則上促進(jìn)各群體之間融洽相處，為“優(yōu)先解決存量，有序引導(dǎo)增量”創(chuàng)建和諧穩(wěn)定的人口環(huán)境。當(dāng)前，仍需重點(diǎn)加大以下服務(wù)管理力度：一是權(quán)益分享的制度保障，加快實(shí)施居住證制度，研究推出與此相配套、實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口權(quán)益待遇梯級(jí)享有的政策措施；二是居住環(huán)境的安全保障，探索實(shí)施出租房屋經(jīng)營(yíng)許可制度，開展群租房專項(xiàng)治理，整治違法建設(shè)與非法出租；三是“底線”服務(wù)的公平保障，統(tǒng)籌解決好流動(dòng)人口在教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)保障等方面的新期待，積極構(gòu)建包容共享的發(fā)展機(jī)制，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

人口規(guī)模調(diào)控的戰(zhàn)略保障

作為首都北京，嚴(yán)格控制人口規(guī)模，將涉及北京未來(lái)人口發(fā)展態(tài)勢(shì)和城市發(fā)展格局，觸及城市功能優(yōu)化調(diào)整、資源重新配置、城市規(guī)劃管理和發(fā)展戰(zhàn)略完善等重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。因此，要落實(shí)中央制定的大政方針、城鎮(zhèn)化總體規(guī)劃和戰(zhàn)略布局，進(jìn)一步制定相應(yīng)規(guī)劃，創(chuàng)造性開展建設(shè)和管理工作。

城市科學(xué)管理中依規(guī)發(fā)展和以法管理的戰(zhàn)略統(tǒng)籌。城市規(guī)劃是城市發(fā)展的大綱，城市依規(guī)發(fā)展是城市發(fā)展質(zhì)量的重要保障，但提升城市發(fā)展水平僅靠規(guī)劃的引導(dǎo)還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，也必須重視和加強(qiáng)依法管理，尤其是首都的城市發(fā)展。多年來(lái)，在北京城市發(fā)展總體規(guī)劃的引導(dǎo)下，首都城市發(fā)展日新月異，但發(fā)展過(guò)程中面臨的“攤大餅”、人口持續(xù)快速增長(zhǎng)等老問(wèn)題依然如故，甚至更加突出，城市規(guī)模擴(kuò)張實(shí)際上在“引領(lǐng)”著城市規(guī)劃的發(fā)展（修訂）。目前，全國(guó)城鎮(zhèn)化總體規(guī)劃即將出臺(tái)，首都經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展規(guī)劃正在編制，北京城市總體規(guī)劃修訂也正在考慮。從加強(qiáng)京津冀城市群崛起、推進(jìn)首都經(jīng)濟(jì)發(fā)展圈整體發(fā)展的戰(zhàn)略高度，把北京城市發(fā)展提升到國(guó)家戰(zhàn)略層面，進(jìn)一步集中全國(guó)人民智慧，為北京城市發(fā)展建言獻(xiàn)策，從國(guó)家層面為北京城市發(fā)展建章立制。

國(guó)際化視野中首都城市定位和國(guó)家政治訴求的戰(zhàn)略對(duì)接。首都城市是一個(gè)國(guó)家的核心城市之一。從國(guó)家和首都的關(guān)系上看，一個(gè)國(guó)家對(duì)它的首都有怎樣的政治訴求，最終決定這個(gè)城市的發(fā)展形態(tài)。1983年7月，中共中央對(duì)北京城市建設(shè)總體規(guī)劃方案的批復(fù)，提出了首都“四個(gè)服務(wù)”的職能定位。2005年1月，國(guó)務(wù)院對(duì)北京城市總體規(guī)劃的批復(fù)中，進(jìn)一步明確了做好“四個(gè)服務(wù)”的要求?！八膫€(gè)服務(wù)”，是中央對(duì)首都工作的基本要求。在做好“四個(gè)服務(wù)”的驅(qū)動(dòng)下，各種高端要素加速向北京市聚集，北京在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、文化繁榮等方面引領(lǐng)國(guó)家發(fā)展，城市發(fā)展達(dá)國(guó)內(nèi)領(lǐng)先水平。在中國(guó)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體且日益成為引領(lǐng)世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新“引擎”的大背景下，北京這個(gè)對(duì)外代表著中國(guó)展露給世界“官方”的“形象大使”，日益成為中國(guó)現(xiàn)代化、經(jīng)濟(jì)活力以及建設(shè)成就的“展臺(tái)”，承擔(dān)著中國(guó)國(guó)際影響力釋放的功能。然而，搭建這個(gè)“展臺(tái)”，并不需要把北京建設(shè)成為世界人口最多的、建設(shè)用地最大的城市。這就要求，北京必須走內(nèi)涵式發(fā)展的道路，探索如何差異化發(fā)展、特色化升級(jí)，尋找新的驅(qū)動(dòng)力和增長(zhǎng)點(diǎn)，而這必須基于對(duì)城市發(fā)展理念的再思考，城市發(fā)展戰(zhàn)略的再調(diào)整。

陽(yáng)春二月，習(xí)近平總書記在北京考察工作對(duì)新時(shí)期首都發(fā)展的戰(zhàn)略定位、發(fā)展方式、發(fā)展途徑、發(fā)展重點(diǎn)提出了明確要求，深刻地闡明了新階段北京發(fā)展、管理方面的重大理論和實(shí)踐問(wèn)題。這在首都發(fā)展歷史上具有里程碑意義，將極大地鼓勵(lì)和鞭策我們?cè)鷮?shí)推進(jìn)人口規(guī)模調(diào)控、加快首都城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，為把北京早日建設(shè)成為國(guó)際一流的和諧宜居之都注入強(qiáng)大的發(fā)展動(dòng)力。

（作者單位：原北京市人口計(jì)生委規(guī)劃協(xié)調(diào)處）

責(zé)任編輯：沈 聰