輸變電項目社會穩(wěn)定風險分析及防范措施研究

周莉，杜振東，丁曉宇，陳宏偉

（1.浙江省電力設計院，杭州310012；2.國網(wǎng)浙江省電力公司經(jīng)濟技術研究院，杭州310008）

輸變電項目社會穩(wěn)定風險分析及防范措施研究

周莉1，杜振東2，丁曉宇1，陳宏偉1

（1.浙江省電力設計院，杭州310012；2.國網(wǎng)浙江省電力公司經(jīng)濟技術研究院，杭州310008）

輸變電項目社會穩(wěn)定風險因素分析，是針對輸變電項目前期、動遷期、施工期以及運行期可能影響社會穩(wěn)定的因素開展科學系統(tǒng)的預測、分析，從源頭上預防、消除可能引發(fā)風險的因素，確保項目決策的準確性、科學性、可靠性、可行性和社會穩(wěn)定性。主要分析了輸變電項目中潛在的社會穩(wěn)定風險點，并提出了相應的防范和化解措施，為推進輸變電項目的穩(wěn)步發(fā)展、維護社會穩(wěn)定和諧提供參考。

輸變電項目；社會穩(wěn)定分析；防范措施

0 引言

隨著改革開放的不斷深入，我國經(jīng)濟在快速平穩(wěn)的發(fā)展中逐漸凸顯各種問題與矛盾，社會風險也在不斷積累[1]。為了更好地維護人民群眾的利益，對各類風險進行科學的預測和分析，創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境，國家發(fā)改委于2012年頒布了《重大固定資產(chǎn)投產(chǎn)項目社會穩(wěn)定風險評估暫行辦法》（發(fā)改投資[2012]2492號）。

電網(wǎng)建設是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要基礎設施，是保證經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展的重要動力。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，用電需求日益增長，輸變電項目建設的加速推進與土地資源緊張的矛盾日益突出。在變電站落點困難、廊道資源緊張的背景下，社會沖突、法律糾紛不斷增多，電網(wǎng)建設項目前期頻頻受阻。而電網(wǎng)建設的滯后又將導致經(jīng)濟發(fā)展緩慢，影響整個社會的繁榮和穩(wěn)定。因此，保證電網(wǎng)項目社會穩(wěn)定風險分析有序進行是推進電網(wǎng)建設之所需，也是社會經(jīng)濟發(fā)展和維護社會穩(wěn)定之所需。

本文對輸變電項目實施過程中可能出現(xiàn)的風險點進行預估和分析，并提出了相應的防范、化解措施。

1 社會穩(wěn)定風險因素調(diào)查

根據(jù)社會穩(wěn)定風險分析的目的，輸變電項目社會穩(wěn)定風險調(diào)查內(nèi)容主要包括：項目建設的合法性、合理性、可行性、可控性，項目周邊群眾公眾參與及利益相關者調(diào)查。

1.1 合法性調(diào)查

輸變電項目建設的合法性調(diào)查包括：

（1）擬建項目與國家、地方規(guī)劃的相符性，具體指項目建設是否符合項目建設地的城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和環(huán)境保護的要求。

（2）項目審批、申報程序的合法性，具體指項目是否符合電網(wǎng)的統(tǒng)一規(guī)劃，是否已納入國家或地方建設計劃，并按基建程序辦事，以及項目相關的建設書、可行性研究報告、環(huán)評報告書、水源保護報告書等是否已經(jīng)由相關部門審批核準。

1.2 合理性調(diào)查

輸變電項目建設的合理性調(diào)查包括：

（1）項目建設必要性的合理性調(diào)查：就項目對電網(wǎng)的積極作用、項目對于地區(qū)經(jīng)濟的促進性作用，以及對社會總體規(guī)劃的推進作用進行全面調(diào)查，確認項目建設的必要性是否合理，是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策。

（2）項目用地方案的合理性調(diào)查：用地方案的合理性調(diào)查是對項目中的變電站占地面積、占用耕地情況，輸電線路塔基占地情況，項目用地是否存在壓覆礦和文物，是否影響通航和軍事設施等進行調(diào)查。

對于變電站新建項目，站址占地規(guī)模應符合集約和有效使用土地的要求，做到耕地占補平衡。

（3）項目涉及拆遷安置的合理性調(diào)查：拆遷安置的合理性調(diào)查指對項目涉及拆遷范圍的調(diào)查，包括對變電站站址范圍內(nèi)涉及的拆遷，以及依據(jù)線路拆遷原則、環(huán)評要求，不滿足工頻電場強度、工頻磁感應強度、噪聲標準等需拆遷的住房。對移民安置規(guī)劃方案是否保障群眾的合法權益，是否滿足其生存、生產(chǎn)的需要等進行調(diào)查、論證。

（4）項目產(chǎn)生環(huán)境影響的合理性調(diào)查：對項目產(chǎn)生的環(huán)境影響類型、環(huán)境影響程度進行調(diào)查。根據(jù)項目的不同實施階段，輸變電項目產(chǎn)生的環(huán)境影響主要發(fā)生在施工期和運行期，涉及一級水源保護區(qū)、風景名勝區(qū)、野生動物保護區(qū)的項目，應充分論證項目實施對區(qū)域環(huán)境及生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生的影響。

1.3 可行性調(diào)查

項目可行性調(diào)查主要包括項目建設條件分析和宏觀經(jīng)濟效益分析。

（1）建設條件分析：從項目配套是否完善，建設時機是否成熟，項目實施后是否會引發(fā)不穩(wěn)定因素等進行調(diào)查。

（2）宏觀經(jīng)濟效益分析：投資規(guī)模較大的項目可能對區(qū)域經(jīng)濟造成重大影響，因此要進行充分的經(jīng)濟效益分析。輸變電項目，特別是500 kV及以上高電壓等級工程，應進一步論證其對供電質(zhì)量的促進作用及對供電安全的重要性。

1.4 可控性調(diào)查

基于建設單位和各級政府層面，對項目建設實施可能出現(xiàn)的社會穩(wěn)定風險制定的防范、化解措施是否可行，風險防范、化解措施是否能落實到位進行調(diào)查，綜合判斷擬建項目可能引發(fā)的社會穩(wěn)定風險是否可控。

1.5 項目周邊群眾參與及利益相關者調(diào)查

利益相關者主要指項目中的變電站周圍及輸電線路沿線評價范圍內(nèi)的居民點，是項目直接涉及的利益群體，其對項目的態(tài)度關系到項目能否順利實施?？赏ㄟ^媒體公示、現(xiàn)場公示、問卷調(diào)查等多種方式，對可能受項目直接影響的居民、團體進行調(diào)查，對持反對意見者需進行回訪，進一步傾聽他們的意見與訴求。

2 社會穩(wěn)定風險因素確定

社會穩(wěn)定風險分析的目的是從源頭上防范、化解影響社會穩(wěn)定的因素，因此社會穩(wěn)定風險分析工作將貫穿項目實施的全過程。根據(jù)輸變電項目實施階段劃分，社會穩(wěn)定風險發(fā)生階段也可分為前期、動遷期、施工期以及運行期。

2.1 前期

項目立項不符合政策規(guī)定，不符合經(jīng)濟和社會總體規(guī)劃，有悖于國家、群眾的利益，是項目前期引發(fā)社會不穩(wěn)定的原因之一。

此外，項目審批階段程序合法、合規(guī)性引發(fā)的風險，以及在規(guī)劃階段項目選址、選線不合理或不符合設計規(guī)范標準，也將引發(fā)一定的社會穩(wěn)定風險。

2.2 動遷期

房屋征收、拆遷是群眾在項目實施中最為敏感與擔憂合理公平性的問題。項目因新建變電站或因不滿足輸電線路環(huán)保要求而需拆遷房屋時引發(fā)社會穩(wěn)定風險的主要原因如下：

（1）房屋拆遷存在強制性。目前房屋征收工作由政府負責，僅在對被征收人進行合理補償?shù)那疤嵯聦Ψ课葸M行征收，而未將被征收人的意愿作為條件，被征收人產(chǎn)生的心理負面作用可能引發(fā)一定的社會穩(wěn)定風險。

（2）群眾對補償?shù)钠谕^高。由于房屋被征收人的期望值和附加條件過高，政府無法滿足其訴求而引發(fā)風險。

（3）補償不公平。對于跨市、跨省的輸變電項目，由于各地的補償標準不同，可能造成群眾的盲目攀比，心理上產(chǎn)生不公平感，極有可能導致群體事件發(fā)生。

（4）政府補償不到位。政府拆遷程序不到位、補償費用不能按時撥付等，都有可能引發(fā)社會穩(wěn)定風險。

（5）群眾對原生產(chǎn)、生活的情感依賴。被征收人被迫離開原生產(chǎn)地、生活地，短期內(nèi)可能會對新環(huán)境難以適應。此外，涉及特殊建筑物（如墓地、寺廟等）拆遷的項目，極有可能導致與當?shù)氐娜宋漠a(chǎn)生沖突，從而引發(fā)群體性事件。

2.3 施工期

項目施工期可能影響社會穩(wěn)定的因素主要包括生態(tài)環(huán)境的影響和項目建設管理的影響。

2.3.1 生態(tài)環(huán)境影響

生態(tài)環(huán)境關系到群眾的切身利益，對群眾的健康權益有重大影響，因此項目產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境影響極有可能引發(fā)社會不穩(wěn)定事件。項目施工期產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境影響主要有機械作業(yè)產(chǎn)生的噪聲、交通運輸產(chǎn)生的揚塵、生產(chǎn)廢水的排放、地表開挖造成的水土流失以及植被破壞等，極易引起群眾的不良情緒，從而引發(fā)社會穩(wěn)定風險。

2.3.2 項目建設管理

項目建設管理存在風險點的主要原因是：

（1）施工人員素質(zhì)參差不齊，部分人員缺乏專業(yè)培訓，極可能造成施工事故。

（2）施工組織管理不善，影響了項目周邊居民的生產(chǎn)、生活。

2.4 運行期

項目運行期存在的風險主要是因為變電站、輸電線路產(chǎn)生工頻電磁場影響、無線電干擾以及噪聲干擾。根據(jù)環(huán)評要求，對于在采取措施后仍不滿足環(huán)評要求的居民住房應予以拆遷，因此項目運行期存在風險的原因主要是由于群眾對電磁環(huán)境影響的誤解，造成了一定的心理擔憂。

3 風險等級判定

輸變電項目社會穩(wěn)定風險評定方法采用風險指數(shù)法。

3.1 單項風險等級判定

對單項風險等級的判定首先通過風險的發(fā)生概率和影響程度來量化識別單項社會穩(wěn)定風險因素的風險程度，將單項風險因素發(fā)生概率（p）與風險因素影響程度（q）相乘，求出該類風險因素程度指數(shù)r（即p×q）。根據(jù)風險指數(shù)計算結果將單因素風險程度等級r分為重大風險（r＞0.64）、較大風險（0.64≥r＞0.36）、一般風險（0.36≥r＞0.16）、較小風險（0.16≥r＞0.04）和微小風險（r＜0.04）5個等級。

風險發(fā)生概率p及風險影響程度q的取值范圍、評判標準如表1及表2所示。

表1 單因素風險概率判斷參考標準

表2 單因素風險影響程度評判參考標準

3.2項目整體風險等級判定

采用定性與定量相結合的方法對項目整體風險等級進行判定。

3.2.1 定性判定法

根據(jù)項目識別出的單因素風險個數(shù)及可能引發(fā)社會穩(wěn)定風險的程度，對比《項目初始風險等級評判參考標準》的相關標準，定性判定項目整體的風險等級。

3.2.2 定量判定法

依據(jù)環(huán)評階段公眾參與表反饋意見分類統(tǒng)計結果、專家意見咨詢結果及同類工程風險因素的權重取值，對擬建項目各單項風險因素的權重i（0≤i≤1，且各項風險因素的權重之和為1）取值。對各類風險的指數(shù)求和，即得到項目的綜合風險指數(shù)，即∑（i×r）。綜合風險的指數(shù)越高，項目的風險等級越高。

項目初始預警風險等級評判參考標準如表3所示。

表3 項目初始預警風險等級評判參考標準

4 風險措施分析

4.1 項目前期的風險因素

確保項目的規(guī)劃選址、選線符合地方規(guī)劃，與經(jīng)濟、社會發(fā)展無沖突；有序開展項目前期工作，在項目立項及審批過程中確保各項程序的全面、合法、合規(guī)。

4.2 項目施工期的風險因素

（1）落實各項環(huán)?？刂拼胧?，盡可能減少項目施工期對環(huán)境的影響，同時禁止夜間施工。

（2）加強對施工人員的管理培訓，完善監(jiān)督機制，做到文明施工。

4.3 項目運行期的風險因素

（1）優(yōu)化變電站總平設計，采用低噪設備或采取隔聲措施，減小變電站運行期的噪聲影響。

（2）采取加大導線截面、提高導線高度等措施，保證在項目周圍居民點處產(chǎn)生的工頻電場強度能夠滿足4 kV/m、工頻磁感應強度滿足0．1 mT的標準限值要求，無線電干擾值滿足55 dB（μV/ m）標準限值要求。

（3）加強環(huán)境監(jiān)測，對項目運行后仍不滿足環(huán)保要求的房屋予以拆遷。

4.4 其他措施

（1）做好利益相關者的安撫工作，密切關注利益相關者的動態(tài)。

（2）發(fā)放宣傳材料，加大對項目的正面宣傳。

（3）根據(jù)項目實施特點、所在地人文等情況，制定相應的應急響應預案。

5 實例分析

蒼南500 kV輸變電工程位于溫州市蒼南縣，計劃于2016年建成投產(chǎn)。建設該工程的目的是滿足溫州南部縣市的用電需求，加強蒼南地區(qū)諸多220 kV變電站的供電可靠性和供電能力，同時提高電網(wǎng)抗御自然災害的能力，并為新建的220 kV變電站提供合適的系統(tǒng)接入點。

通過對蒼南500 kV輸變電項目的合法性、合理性、可行性、可控性以及利益相關者的調(diào)查發(fā)現(xiàn)：項目已取得核準所需的各項文件；項目建設必要性充分，設計方案合理，與城鎮(zhèn)規(guī)劃無沖突；項目涉及民房拆遷量約為1 000 m2，涉及1處寺廟拆遷；民意調(diào)查顯示，48%的個人被調(diào)查者和40%的團體被調(diào)查者認為該工程投產(chǎn)后對周邊生活環(huán)境影響較大。

依據(jù)民意反饋意見分類統(tǒng)計結果、專家咨詢意見，并參考同類工程風險因素發(fā)生概率、影響程度，得出綜合風險指數(shù)計算結果見表4。

通過項目綜合風險指數(shù)計算，蒼南500 kV輸變電工程綜合風險指數(shù)為0．31。根據(jù)綜合風險指數(shù)評判標準，項目的風險等級接近中級，可能存在較大的負面影響，引發(fā)集體上訪、圍堵施工現(xiàn)場、堵塞/阻斷交通，出現(xiàn)媒體負面輿情的可能性較大。

針對各類風險因素采取相應的措施后，可降低各類風險因素的風險程度。其中，針對寺廟拆遷可能引發(fā)的宗教問題，設計單位根據(jù)環(huán)評意見在變電站內(nèi)采取了變壓器三面防火墻隔聲、圍墻處加設隔聲屏障等降噪措施，確保拆遷區(qū)域內(nèi)的噪聲值達標，避免了寺院拆遷，不僅節(jié)約了拆遷所需的費用，也大大降低了影響社會穩(wěn)定風險發(fā)生的可能性。

通過采取一系列社會穩(wěn)定風險穩(wěn)控措施，蒼南500 kV輸變電工程綜合風險指數(shù)降至約0．18。項目后期通過各責任單位的積極配合，可進一步控制引發(fā)社會穩(wěn)定風險的因素。

表4 項目綜合風險指數(shù)計算表

6 結語

根據(jù)輸變電項目實施特點，從項目前期、動遷期、施工期以及運行期各階段進行社會穩(wěn)定風險因素識別，通過界定各類風險發(fā)生可能性的大小，采用風險指數(shù)法判定項目社會穩(wěn)定風險等級，判定結果科學、準確。提出的風險防范和化解措施，從源頭上防范、化解風險點，保證項目落點，對電網(wǎng)項目下一步工作開展具有實際指導作用。

[1]郭秀云．重大項目社會穩(wěn)定風險的管理與控制[J]．重慶社會科學．2017，212（7）∶14-18．

（本文編輯：龔皓）

Social Stability Risks Analysis of Power Transmission and Transformation Projects and Research on the Preventive Measures

ZHOU Li1，DU Zhengdong2，DING Xiaoyu1，CHEN Hongwei1
（1.Zhejiang Electric Power Design Institute，Hangzhou 310012，China；2.State Grid Zhejiang Economy Research Institute，Hangzhou 310008，China）

Social stability risk factors analysis of power transmission and transformation projects is conducted to scientifically and systematically forecast and analyze factors influencing social stability in early stage，relocation stage，construction stage and operation stage of power transmission and transformation projects，the purposes of which are to fundamentally prevent and eliminate potential risk factors and ensure that decisionmaking is appropriate，scientific，reliable，workable and socially stable.This paper mainly analyzes potential risk points of social stability in power transmission and transformation；besides，it proposes relevant preventive measures and solutions，helping to enhance stable development of power transmission and transformation projects as well as maintain social stability and harmony.

power transmission and transformation projects；social stability；preventive measures

TM711.2

：B

：1007-1881（2014）12-0004-05

2014-09-17

周莉（1987-），女，江蘇常州人，工程師，主要研究方向為電力系統(tǒng)規(guī)劃與設計。