貴州省三大連片特困地區(qū)扶貧制度調(diào)查研究

胡波云

摘要：貴州省是我國少有的欠發(fā)達(dá)地區(qū)之一，在實現(xiàn)共同富裕的大背景下，貴州省政府針對貴州的貧困狀況，特別是連片特困地區(qū)的貧困問題提出了各種扶貧模式。本文在分析貴州連片特困地區(qū)的貧困現(xiàn)狀以及扶貧制度產(chǎn)生的績效的基礎(chǔ)上，對部分扶貧制度的存在的問題進(jìn)行剖析，進(jìn)而提出自己的一些政策建議。

關(guān)鍵詞：連片特困地區(qū)；扶貧制度；扶貧績效

1.貴州省三大集中連片特困地區(qū)貧困現(xiàn)狀

貴州省的烏蒙山區(qū)、武陵山區(qū)和滇桂黔石漠化區(qū)三大集中連片特困地區(qū)共涵蓋了貴州省66個縣域，占全省縣域總數(shù)的75%，這其中還包括50個國家重點扶貧縣。該連片地區(qū)石漠化面積達(dá)到3.3萬平方公里。三大片區(qū)常用耕地面積136萬公頃，占全省耕地面積的77.3%。2012年末，貴州省三大集中連片特困地區(qū)的總?cè)丝谑?319.9萬人，占全省總?cè)丝诘?6.6%。2012年貴州省三大片區(qū)的生產(chǎn)總值是3214.94億元，占整個貴州省生產(chǎn)總值的43.9%，人均生產(chǎn)總值是13858元，是全省人均生產(chǎn)總值的70.4%。2012年，貴州三大片區(qū)公共財政收入和財政支出是285億元和1201.7億元，分別占貴州省的公共財政收入和支出的28.1%和43.6%。貴州三大片區(qū)2012年農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)量是1069.97億元，是全省總產(chǎn)量的74.5%。三大片區(qū)的糧食產(chǎn)量是867.2萬噸，占全省的糧食產(chǎn)量的80.3%。2012年末，貴州三大集中連片貧困地區(qū)的農(nóng)村貧困人口813.12萬人，占全省貧困人口的88.1%。三大片區(qū)的農(nóng)村貧困發(fā)生率為35%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全省的26.8%的農(nóng)村貧困發(fā)生率。集中連片特困地區(qū)集中了石漠化問題與貧困問題，扶貧難度較大。

2.貴州連片特困地區(qū)扶貧制度及績效分析

2.1參與式扶貧制度績效

上世紀(jì)90年代以來，貴州省就開始推行參與式扶貧制度。參與式扶貧制度的理念就是讓農(nóng)民積極參與其中，成為扶貧的主體，充分調(diào)動貧困人口的脫貧致富的積極性。一方面是實行“參與式整村推進(jìn)”政策，讓農(nóng)民自主決策扶貧資金和項目的實施，充分調(diào)動了建設(shè)自己家園的創(chuàng)造性。另一方面，通過基層社區(qū)主導(dǎo)的方式進(jìn)行扶貧試點，完善基層民主制度。

在連片特困地區(qū)，參與式扶貧制度也初見成效。以滇桂黔石漠化區(qū)的羅甸縣為例，從2003年到2005年，舉辦了90多期的農(nóng)村技能培訓(xùn)，參加培訓(xùn)人數(shù)達(dá)8550人次，有60%以上的農(nóng)戶掌握了1至2門致富技術(shù)。15個村的2995戶的住房、飲水、交通、衛(wèi)生服務(wù)等都得到了較大的改善。

2.2整縣推進(jìn)制度績效

在貴州連片特困地區(qū)，整縣推進(jìn)制度是一種比較有效、快速的脫貧方式。整縣推進(jìn)通過引導(dǎo)社會資金、財政資金等資金多元使用，統(tǒng)籌和整合資源，集中投入到貧困地區(qū)，促進(jìn)邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)脫貧致富。

以烏蒙山區(qū)的威寧縣為例，該縣在實行整縣推進(jìn)扶貧制度的過程中，加強(qiáng)扶貧資金的統(tǒng)籌管理和集中使用，把威寧縣建成為全省扶貧開發(fā)、生態(tài)建設(shè)的示范縣。

2.3勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)扶貧制度績效

勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)扶貧制度是指對貧困地區(qū)的有外出務(wù)工意愿的農(nóng)民進(jìn)

行就業(yè)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)，從而提高農(nóng)民收入、技術(shù)水平和生活水平。

貴州省從2005年到2010年每年作為專項獎金的財政扶貧資金就有5000萬元，連片特困地區(qū)每年完成勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)任務(wù)10萬人。2010年參加培訓(xùn)的人數(shù)達(dá)到60萬、48萬人參與轉(zhuǎn)移，192萬貧困人口解決了溫飽、脫貧致富問題。

2.4產(chǎn)業(yè)化扶貧制度績效

在連片特困地區(qū)，由于在連片特困地區(qū)工業(yè)很難帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)貧困地區(qū)脫貧致富的關(guān)鍵措施是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，只能依靠農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化帶動貧困地區(qū)扶貧致富。

當(dāng)前連片特困地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧模式大致分為以下幾種類型：

第一，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)。以滇黔桂石漠化區(qū)的晴隆縣為例，該縣是貧困與石漠化的典型，從2006年到2011年，實現(xiàn)了從2006只波爾山羊種羊起步到存欄羊42萬只的光榮成績，1.28萬農(nóng)戶參與養(yǎng)殖，脫貧致富的人群已達(dá)到75%，養(yǎng)羊的人均收入達(dá)到5296元，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值中畜牧業(yè)的比重由2001年的31%提高到2011年的50%。

第二，大力扶植龍頭產(chǎn)業(yè)?！笆晃濉币詠?，貴州省大力扶持中藥材產(chǎn)業(yè)，累積投入各項扶貧基金3億多元，中藥材種植面積多達(dá)120萬畝。中藥材產(chǎn)業(yè)覆蓋了200多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從中收益的農(nóng)民接近7萬多。大力扶持中藥材的種植和加工工業(yè)，最終建成了一批中藥材龍頭產(chǎn)業(yè)基地。

第三，旅游扶貧模式。旅游扶貧是充分利用貧困地區(qū)旅游資源，結(jié)合當(dāng)?shù)氐恼咧С?，使?dāng)?shù)氐穆糜螛I(yè)產(chǎn)業(yè)化，從而促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提高，進(jìn)而擺脫貧困狀況。

貴州省針對連片特困地區(qū)的旅游資源，圍繞紅色旅游、民族風(fēng)情旅游等主題，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游扶貧示范區(qū)和鄉(xiāng)村旅游扶貧品牌，啟動建設(shè)10個省級鄉(xiāng)村旅游扶貧示范縣和示范鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），實現(xiàn)“農(nóng)民人均純收入的20%來自鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村就業(yè)20%來自鄉(xiāng)村旅游、全省旅游總收入20%來自鄉(xiāng)村旅游”。

3.連片現(xiàn)有扶貧制度存在的問題：

（1）扶貧只注重經(jīng)濟(jì)效益，忽視了社會效益和環(huán)境效益。在現(xiàn)有在扶貧績效考核中，更多的是以經(jīng)濟(jì)效益衡量扶貧成果。因此政府更加關(guān)注的是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，過分的追求經(jīng)濟(jì)效益。其實，扶貧績效的考核應(yīng)該是一個多層次、多方位的考核體系，在考核經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的同時，也要充分考慮社會效益和環(huán)境效益。以勞務(wù)輸出扶貧模式為例，這種扶貧模式在解決農(nóng)村剩余勞動力、增加農(nóng)民工收入方面取得了比較理想的效果。但是，在大量的青壯年勞動力輸出的背景下，出現(xiàn)了留守兒童、老人的養(yǎng)老問題等社會問題。

（2）產(chǎn)業(yè)聯(lián)動效益不高。以往的連片特困地區(qū)的扶貧模式主要有：對口扶貧、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶貧、景區(qū)帶動扶貧和異地安置扶貧等形式。這些扶貧模式都是從某一因素進(jìn)行研究，強(qiáng)調(diào)了外來援助、農(nóng)業(yè)、旅游和人口遷移等因素對扶貧的重要作用，但忽略了相關(guān)資源的銜接和整合，沒有把扶貧工作放在整個區(qū)域經(jīng)濟(jì)中統(tǒng)籌考慮，因此，產(chǎn)業(yè)聯(lián)動效益不高。

（3）貧困人口自主參與程度較低。目前的扶貧制度，無論是對口扶貧、勞務(wù)輸出扶貧、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶貧還是旅游扶貧。在實際操作中，更多的是針對扶貧項目的要求和完成上級的硬性指標(biāo)。而貧困人口在參與扶貧項目的過程中，往往不能發(fā)揮主觀能動性，因此，貧困人口很難在獲得公平、合理的機(jī)會。就如“移民反遷”的現(xiàn)象，就足以證明貧困人口自主參與程度低造成的后果。

4.扶貧開發(fā)對策建議

針對貴州省三大連片特困地區(qū)生產(chǎn)力狀況低下的現(xiàn)狀以及現(xiàn)有扶貧制度存在的問題，提出相應(yīng)的對策建議。

4.1優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實行產(chǎn)業(yè)化扶貧

實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化扶貧最重要的就是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，而在貴州省三大連片特困地區(qū)，亟待產(chǎn)業(yè)優(yōu)化的就是農(nóng)業(yè)和工業(yè)。在三大連片特困地區(qū)，農(nóng)業(yè)是扶貧克堅的主要著手點。由于連片地區(qū)耕地資源稀缺，土地生產(chǎn)能力低下，因此我們急需利用科學(xué)技術(shù)來改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，這是實現(xiàn)農(nóng)民持續(xù)增收的可靠途徑。我們可以依托科學(xué)技術(shù)來發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，學(xué)習(xí)“晴隆模式”的經(jīng)驗，根據(jù)當(dāng)?shù)氐耐恋刭Y源特點，集中當(dāng)?shù)氐娜肆?、物力開發(fā)出一種或者集中有市場潛力的特色農(nóng)業(yè)。適合種藥材的種藥材、適合栽果樹的種植果樹、適合種植蔬菜的種蔬菜，反正一切要以因地制宜、科學(xué)規(guī)劃、合理布局為中心。針對連片地區(qū)礦產(chǎn)資源豐富，但是資源利用不合理，資源利用率不高，不可持續(xù)開發(fā)等特點，有必要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，建設(shè)有效、合理的工業(yè)結(jié)構(gòu)。在礦產(chǎn)資源開發(fā)方面，首先要利用先進(jìn)技術(shù)，提高加工能力，增加附加值。同時積極推進(jìn)資源整合和優(yōu)化開發(fā)，加快實現(xiàn)資源開采，深加工等一體化模式，壯大區(qū)域扶貧產(chǎn)業(yè)規(guī)模。

4.2.開啟生態(tài)扶貧模式

在石漠化嚴(yán)重的三大連片地區(qū)，日益惡化的生態(tài)環(huán)境，日益脆弱的環(huán)境承載能力已經(jīng)成為這片地區(qū)生態(tài)環(huán)境的主要特點。政府為了兼顧環(huán)境問題，在制定扶貧政策時，生態(tài)扶貧模式就是一種必然選擇。

（1）依靠生態(tài)農(nóng)業(yè)實現(xiàn)三大片區(qū)生態(tài)扶貧

生態(tài)農(nóng)業(yè)是指依靠農(nóng)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部來維持土壤肥力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定增長的產(chǎn)業(yè)。而三大片區(qū)在發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)方面有的其它地方無可比擬的優(yōu)勢。該片區(qū)光熱資源豐富，水資源蘊藏量巨大。適宜農(nóng)作物生長的自然條件培育出了板栗、油茶、茶葉、煙草等經(jīng)濟(jì)作物，以及黃連、杜仲、銀杏等中藥材。因此，政府部門要充分利用上述比較優(yōu)勢，積極采取多種有效措施調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。首先，要加強(qiáng)對現(xiàn)有的林木資源的管理和保護(hù)，在滿足農(nóng)業(yè)用地的基礎(chǔ)上，大力開展植樹造林、封山育林、退耕還林，提高片區(qū)森林覆蓋率和林業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。其次是引導(dǎo)農(nóng)民找準(zhǔn)市場，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，積極發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力。再次是要制定優(yōu)惠政策，創(chuàng)造良好的社會環(huán)境吸引農(nóng)民積極開展生態(tài)農(nóng)業(yè)，采取“公司——基地——農(nóng)戶”“公司——農(nóng)戶——基地”等多種經(jīng)營方式，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)。

（2）依托生態(tài)工業(yè)實現(xiàn)三大片區(qū)生態(tài)扶貧

過去，三大片區(qū)主要依賴“資源——產(chǎn)品——廢棄物”的單向物質(zhì)流動模式來發(fā)展工業(yè)，這種傳統(tǒng)的發(fā)展模式必然導(dǎo)致生態(tài)破壞嚴(yán)重，為了避免資源的日益消耗和生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞，我們必須積極引入物質(zhì)循環(huán)流動模式，在片區(qū)內(nèi)大力發(fā)展生態(tài)工業(yè)。而生態(tài)工業(yè)發(fā)展的最佳組合模式就是生態(tài)工業(yè)園區(qū)。一個完整的生態(tài)工業(yè)園區(qū)由多個產(chǎn)業(yè)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)縱橫交錯而形成的，在這些生態(tài)網(wǎng)絡(luò)中，若干個不同的產(chǎn)業(yè)部門可以相互利用原料、能源、“三廢”和中間產(chǎn)品，從而實現(xiàn)一種理想的循環(huán)經(jīng)濟(jì)形式，達(dá)到資源和能源的高效利用，實現(xiàn)片區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

（3）依托生態(tài)旅游業(yè)實現(xiàn)三大片區(qū)生態(tài)扶貧

大力發(fā)展三大片區(qū)生態(tài)旅游業(yè)，首先要制定發(fā)展生態(tài)旅游的戰(zhàn)略目標(biāo)，在開發(fā)旅游產(chǎn)業(yè)的同時要注重保護(hù)稀有的旅游資源。其次要積極宣傳環(huán)保旅游，倡導(dǎo)游客綠色旅游。

4.3.全面推行教育扶貧

普及掃盲教育、義務(wù)教育、接受職業(yè)教育和技能培訓(xùn)可以促使受教育者獲得就業(yè)機(jī)會，改善收入狀況，是全社會共享經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展成果，擺脫貧困的關(guān)鍵。

首先，要普及基礎(chǔ)教育。堅決地實施九年義務(wù)教育是普及基礎(chǔ)教育的關(guān)鍵，必須結(jié)合三大連片貧困地區(qū)的特點開展基礎(chǔ)教育，辦學(xué)方式可以采取多形式、多渠道的方式，教育方式可采取分散、固定和流動相結(jié)合的方式，特殊情況下可以發(fā)展寄宿制學(xué)校。采取積極有效的措施控制九年義務(wù)教育階段的學(xué)生輟學(xué)率。

其次，要重視職業(yè)教育。要想提高人力資源的勞動技能必須重視職業(yè)教育。在三大連片特困地區(qū)教育結(jié)構(gòu)的調(diào)整中，應(yīng)逐步打破傳統(tǒng)的以升學(xué)為目標(biāo)的教育模式，積極探索適應(yīng)連片貧困地區(qū)發(fā)展的新型教育模式，使連片特困地區(qū)的教育更有實用性、針對性和吸引力。

再次，要發(fā)展技術(shù)教育，文化科技知識教育是傳播和普及科技知識的重要渠道，是提高成人勞動者的知識和技能的有效方式。動員連片貧困地區(qū)內(nèi)外科學(xué)技術(shù)部門、科研機(jī)構(gòu)、大專院校幫助貧困縣建立農(nóng)技站、職業(yè)中學(xué)以及與有關(guān)技術(shù)經(jīng)濟(jì)部門聯(lián)合舉辦各類有針對性的職業(yè)培訓(xùn)，如委托培訓(xùn)、訂單式培訓(xùn)、半工半讀等，向貧困農(nóng)戶推廣實用技術(shù)成果，以提高貧困鄉(xiāng)村勞動力的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)水平。重點選擇一些成熟可靠、容易掌握，有利于解決群眾溫飽、脫貧致富的科學(xué)技術(shù)，通過扎扎實實的工作，落實到項目上，落實到貧困戶手中，真正轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。

4.4.改善基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)社會公共服務(wù)

研究表明，基礎(chǔ)設(shè)施能力與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出增長是正相關(guān)的關(guān)系，基礎(chǔ)設(shè)施能力每增長1%，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出就能增長大約1%。政府應(yīng)采取以下措施來加強(qiáng)貴州三大連片特困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施：一是加快交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高運輸能力；二是加快電力、通訊、信息等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高信息傳播速度。三是加快水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高水資源利用，增強(qiáng)抗旱能力。提高貴州三大片區(qū)貧困地區(qū)的社會服務(wù)是一項艱巨的任務(wù)，首先要針對人均純收入低于維持基本生存需要的食物貧困線的貧困人口實施社會救助措施，解決貧困人群“吃飯”的問題。其次，建立健全農(nóng)村貧困人口的生活保障制度，實行分類援助，對農(nóng)村“五保戶”的救助標(biāo)準(zhǔn)要高于農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)。最后，對農(nóng)村特困地區(qū)醫(yī)療條件加大投入力度，將所有農(nóng)村貧困人口納入醫(yī)保救助范圍，解決好老百姓看病難的問題。（作者單位：貴州大學(xué)）

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