農(nóng)村食品安全監(jiān)管的法律問題及其建議

胡婷

摘要：城市食品市場正在日益規(guī)范化，其在市場監(jiān)管的嚴(yán)格和全面上要優(yōu)于農(nóng)村食品市場甚多，許多在城市無法上架的不安全食品紛紛涌向農(nóng)村，農(nóng)村食品安全亟需強(qiáng)有力的監(jiān)管。然而縱使我國有《食品安全法》及相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)制定出較為完善的監(jiān)管機(jī)制，但我國農(nóng)村食品安全依然存在諸多問題。本文通過分析農(nóng)村食品安全及其監(jiān)管機(jī)制存在的問題和原因，給出相應(yīng)的法律建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村食品安全；問題；市場監(jiān)管

一、農(nóng)村食品安全存在的問題

食為民之天，人之生，離不開食之安，食品安全問題始終是擺在社會(huì)面前的頭等大事。農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)集市隨處可見許多令人觸目驚心的食品問題：“康帥傅”牌的飲料，“奧麗奧”餅干等模仿大眾熟知品牌的各種食品；零售一毛至一元、添加大量色素和香精的兒童食品；還有包裝上沒有任何標(biāo)示的散裝食品，小作坊生產(chǎn)的無任何說明的米粉面條，以及穿梭于揚(yáng)塵尾氣中的小推車無證經(jīng)營流動(dòng)小吃店等等。單從臺(tái)前銷售這一環(huán)節(jié)就有如此多的問題，更勿論這些食品的幕后生產(chǎn)過程及其環(huán)境又有如何多的安全隱患。

如此隱患重重的食品充斥農(nóng)村市場，很大部分原因是這些食品價(jià)格低廉適應(yīng)農(nóng)村消費(fèi)者重價(jià)格、輕品質(zhì)的食品消費(fèi)觀念，同時(shí)農(nóng)村消費(fèi)者文化水平與消費(fèi)安全意識(shí)有限。農(nóng)村食品市場的落后給以部分偽劣食品可趁之機(jī)，許多在城市商店和超市無法上架銷售的偽劣食品轉(zhuǎn)而涌向農(nóng)村市場，以其低廉的價(jià)格占有市場。除此之外，還有一個(gè)重要原因是我國法律對(duì)于農(nóng)村市場和食品的監(jiān)管有相關(guān)規(guī)定，未能在農(nóng)村食品市場得到有效運(yùn)用。

二、現(xiàn)有食品監(jiān)管立法

現(xiàn)有法律中，食品安全監(jiān)管主要規(guī)定于下面兩部法律：

（一）《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，于2006年11月1日起施行。根據(jù)該法規(guī)定，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)督管理工作由縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)。在農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場應(yīng)當(dāng)設(shè)立或者委托農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測機(jī)構(gòu)，對(duì)進(jìn)場銷售的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全狀況進(jìn)行抽查檢測。同時(shí)，農(nóng)產(chǎn)品銷售企業(yè)對(duì)其銷售的農(nóng)產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)建立健全進(jìn)貨檢查驗(yàn)收制度。此外，在發(fā)生農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事故后，有關(guān)單位和人員負(fù)有及時(shí)采取措施和報(bào)告的義務(wù)。

（二）《中華人民共和國食品安全法》，于2009年6月1日起正式實(shí)施，是食品安全方面的基本法。該法規(guī)定國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì)，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，負(fù)責(zé)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的制定，組織查處食品安全重大事故。建立分段監(jiān)管體制，由衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)量、工商、食品藥品等部門進(jìn)入到食品生產(chǎn)經(jīng)營各環(huán)節(jié)中進(jìn)行監(jiān)管，以促進(jìn)實(shí)現(xiàn)真正意義上的從農(nóng)田到餐桌的全程監(jiān)管。該法還創(chuàng)設(shè)了食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和評(píng)估機(jī)制：由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門會(huì)同有關(guān)部門制定、實(shí)施國家食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測計(jì)劃，省級(jí)政府衛(wèi)生行政部門據(jù)此結(jié)合本行政區(qū)域的具體情況，組織制定、實(shí)施本行政區(qū)域的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測方案。

三、現(xiàn)有監(jiān)管體系在農(nóng)村食品市場中的法律問題及其原因

（一）立法層面。我國立法不完備，現(xiàn)階段我國并未制定適合地域特點(diǎn)的地方性食品安全法律法規(guī)，對(duì)于食品生產(chǎn)經(jīng)營的質(zhì)量和監(jiān)管要求也沒有區(qū)分城市與農(nóng)村兩種情形，這顯然不符合農(nóng)村實(shí)際情況。而且針對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營各個(gè)環(huán)節(jié)的配套法律法規(guī)也不完善，基本法也只是建立了制度框架，還沒有對(duì)中央和地方的關(guān)系進(jìn)行詳細(xì)而明確的規(guī)定。

（二）執(zhí)法層面。一是難監(jiān)管，農(nóng)村食品生產(chǎn)經(jīng)營分散，監(jiān)管區(qū)域廣，而各監(jiān)管部門由于人員、經(jīng)費(fèi)不足，導(dǎo)致監(jiān)管周期較長，并造成監(jiān)管盲點(diǎn)。另外，監(jiān)管職責(zé)涉及的部門眾多，分段監(jiān)管制度，而食品安全委員會(huì)的職能定位為只協(xié)調(diào)、不管理，那么可能導(dǎo)致重復(fù)執(zhí)法或者相互推諉的情況。二是立法本身存在的問題，僅依靠現(xiàn)有的幾部法律法規(guī)，監(jiān)管執(zhí)行存在很大難度。另一方面，許多落后地方政府為了保證本地的財(cái)政收入，許多執(zhí)法部門主觀上不嚴(yán)格執(zhí)行食品安全法律法規(guī)。此外，部分基層監(jiān)管執(zhí)法部門忽略其職責(zé)所在，執(zhí)法存在偏差或者以罰代管，甚至腐敗執(zhí)法，導(dǎo)致食品安全的相關(guān)法律法規(guī)在農(nóng)村得不到有效執(zhí)行。

（三）農(nóng)村消費(fèi)者難維權(quán)。農(nóng)村群眾普遍缺乏食品安全方面的知識(shí)，他們對(duì)食品的標(biāo)準(zhǔn)不了解、不重視。而且由于食品本身的特性，許多不安全食品對(duì)人體的危害是無法直接在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)，所以很多時(shí)候農(nóng)村消費(fèi)者都無法意識(shí)到自己的權(quán)益受到了侵害。再加上其經(jīng)濟(jì)上的弱勢(shì)地位，信息閉塞，文化低，能力有限，維權(quán)成本高，也導(dǎo)致農(nóng)村群眾不愿維權(quán)。

四、對(duì)農(nóng)村食品安全監(jiān)管的建議

（一）完善食品安全立法

美國從1906年開始立法，將食品安全納入其法制化軌道運(yùn)作；德國更早，其食品法歷史可追溯到1879年，迄今關(guān)于食品安全的各種法律法規(guī)多達(dá)200多個(gè)，涵蓋了食品材料生產(chǎn)和銷售的所有環(huán)節(jié)。發(fā)達(dá)國家對(duì)食品安全的重視源遠(yuǎn)流長，而且相關(guān)法律和監(jiān)管體系在與時(shí)俱進(jìn)地不斷修訂完善。我國應(yīng)學(xué)習(xí)上述國家的經(jīng)驗(yàn)，以國際現(xiàn)有的食品安全法為依據(jù)建立我國農(nóng)村食品安全法規(guī)體系的基本框架，逐步健全和完善以《食品安全法》為核心的法律法規(guī)體系。我國應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章和實(shí)施細(xì)則的立法工作和完善工作。

（二）構(gòu)建有效可行的農(nóng)村食品安全監(jiān)管機(jī)制

有效可行的監(jiān)管機(jī)制應(yīng)由多元主體共同參與協(xié)調(diào)合作，各負(fù)職責(zé)，而政府監(jiān)管部門應(yīng)該明確分工，加強(qiáng)溝通、密切配合，發(fā)揮行政主導(dǎo)作用。同時(shí)，還應(yīng)加大對(duì)地方政府及其管理部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)、指導(dǎo)的力度，避免各級(jí)政府、各職能部門之間職責(zé)糾紛，以提高行政執(zhí)法的效率，由此構(gòu)建多方協(xié)調(diào)的良性監(jiān)管機(jī)制。政府監(jiān)管部門還應(yīng)配合司法機(jī)關(guān)的工作，而對(duì)于進(jìn)入司法審判程序的食品安全案件不僅要執(zhí)行行政處罰，還必須及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)處理。此外，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)建設(shè)農(nóng)村食品監(jiān)管制度的創(chuàng)新，比如在鄉(xiāng)村劃區(qū)駐點(diǎn)監(jiān)管，在村民委員會(huì)設(shè)立舉報(bào)點(diǎn)，經(jīng)常性巡查結(jié)合重點(diǎn)檢查等，更適合農(nóng)村實(shí)際情況的監(jiān)管制度，加大監(jiān)管力度。

（三）加大對(duì)農(nóng)村食品違法行為的懲罰力度

任何法律發(fā)揮其作用，執(zhí)行都是關(guān)鍵。目前，我國食品安全監(jiān)管中違法成本過低也是食品安全事故頻發(fā)的一個(gè)主要原因。不論食品的生產(chǎn)經(jīng)營者的違法成本都會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其所獲得的利潤，故即使法律規(guī)定了食品安全要違法賠償，危害食品安全的行為和現(xiàn)象依然屢禁不止。因此，應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的農(nóng)村食品安全責(zé)任追究機(jī)制，一方面追究被監(jiān)管對(duì)象即農(nóng)村食品各環(huán)節(jié)負(fù)責(zé)人的違法犯罪責(zé)任，加大懲罰力度，提高食品生產(chǎn)、經(jīng)營者的違法成本。使消費(fèi)者在食品安全事故中得到足額的賠償，也使食品生產(chǎn)者、經(jīng)營者喪失再次犯罪的能力。另一方面，對(duì)監(jiān)管部門忽略其職責(zé)所在、監(jiān)管不力，以罰代管，或是腐敗執(zhí)法等行為，要按《食品安全法》及其他相關(guān)法律和《刑法》追究其責(zé)任。（作者單位：四川大學(xué)）

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