淺論中部地區(qū)城際鐵路建設(shè)融資工作

蔣嬌娥

隨著國(guó)內(nèi)第一條高速鐵路武廣高鐵建成通車(chē)后，城市之間聯(lián)系更加緊密，高鐵時(shí)代帶來(lái)的便捷刷新了國(guó)民對(duì)城市距離的定位，城際鐵路建設(shè)呼聲日上。2009年以來(lái)，國(guó)家逐漸發(fā)展城際鐵路建設(shè)，以推進(jìn)城市化進(jìn)程。當(dāng)時(shí)立項(xiàng)批復(fù)的的城際鐵路集中在湖北、河南、廣東、湖南。相對(duì)國(guó)鐵，城際鐵路建設(shè)模式有所不同，國(guó)鐵以原鐵路部為主，地方征地拆遷入股為輔；城際鐵路則是原鐵道部和地方政府各出資一半，較之以往，地方出資比例明顯增大。此種共同建設(shè)城際鐵路的模式，充分發(fā)揮了地方優(yōu)勢(shì)，有利于地方根據(jù)各自經(jīng)濟(jì)實(shí)力，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，強(qiáng)化區(qū)域一體化。但是對(duì)于中部省份而言，如果地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力不佳，為了追求城際鐵路而盲目上新項(xiàng)目，則容易造成建設(shè)受阻，甚至可能形成爛尾工程。結(jié)合當(dāng)前城際鐵路建設(shè)實(shí)際，接下來(lái)，我想談?wù)勚胁砍请H鐵路建設(shè)中極為關(guān)鍵的一個(gè)環(huán)節(jié)——融資工作。

一、城際鐵路項(xiàng)目建設(shè)資金現(xiàn)狀

1、鐵路建設(shè)思路轉(zhuǎn)變。在動(dòng)車(chē)事故引發(fā)鐵路行業(yè)危機(jī)的背景下，根據(jù)2011年鐵路建設(shè)工作會(huì)議精神，鐵道部堅(jiān)持“保在建、上必需、重配套”的建設(shè)原則不變，但是，不再以工期為依據(jù)推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，而是以資金到位情況和投資計(jì)劃安排作為項(xiàng)目推進(jìn)的依據(jù)。該緩的緩，做到既不大干快上，也不全線停工。隨后，2013年鐵道部撤銷(xiāo)，加速了鐵路政策的重大調(diào)整，鐵路建設(shè)步伐減慢，有限的資金原則上向國(guó)鐵傾斜，在建的城際鐵路項(xiàng)目資本金不寬裕。

2、中部地區(qū)資金實(shí)力欠佳。中部省份經(jīng)濟(jì)普遍欠發(fā)達(dá)，城際鐵路項(xiàng)目建設(shè)資金主要依靠銀行貸款及少量的稅收返還，出資者代表存在貸款難的問(wèn)題，資本金籌集非常困難。基于實(shí)際，省政府往往無(wú)法具體明確城際鐵路資金籌集原則和具體來(lái)源，具體融資方案遲遲無(wú)法出臺(tái)，城際鐵路項(xiàng)目資本金預(yù)期沒(méi)有保障。

3、銀行貸款困難。近年，貨幣政策相對(duì)穩(wěn)健緊縮，銀行貸款額度緊張。個(gè)別銀行受行業(yè)集中度的影響，有貸款額度但存在政策障礙，項(xiàng)目貸款受阻。更為重要的是，銀行對(duì)中部省份城際鐵路項(xiàng)目預(yù)期收益估算悲觀，存在信心不足等顧慮，導(dǎo)致放貸困難。

上述幾個(gè)方面引發(fā)的最直接后果就是，城際鐵路建設(shè)資本金不能及時(shí)到位，銀行貸款無(wú)法落實(shí)，建設(shè)資金嚴(yán)重不足，進(jìn)而影響工期。目前，個(gè)別城際鐵路項(xiàng)目工期預(yù)期延長(zhǎng)一年以上。

二、國(guó)內(nèi)外鐵路建設(shè)資金籌措經(jīng)驗(yàn)

（一）國(guó)外鐵路

鐵路建設(shè)一般投資巨大，需償還高額的債務(wù)資金本息，國(guó)外鐵路除日本的新干線、香港的城鐵外，大多處于虧損運(yùn)營(yíng)。鑒于鐵路投資額度大、融資困難、具有社會(huì)公益性等特點(diǎn)，國(guó)外一般由政府制定特別的建設(shè)融資政策，采取多元化的市場(chǎng)融資方式，并在運(yùn)營(yíng)期間由政府給予高額補(bǔ)貼。

1、國(guó)外鐵路建設(shè)籌融資渠道

國(guó)外鐵路建設(shè)融資方式是多元化的。日本積極開(kāi)拓市場(chǎng)融資方式，發(fā)行鐵路債券、發(fā)行政府擔(dān)保債券、利用社會(huì)資本等，其中上越新干線還采用了融資租賃方式。法國(guó)除采用上述方式外，還吸引風(fēng)險(xiǎn)投資，使個(gè)人投資進(jìn)入鐵路建設(shè)行列。西班牙在鐵路建設(shè)中融入了歐盟資金?？偨Y(jié)世界各國(guó)鐵路建設(shè)的主要資金來(lái)源，主要有以下幾個(gè)方面：（1）政府財(cái)政直接投資；（2）財(cái)政信用投資及財(cái)政投資貸款；（3）資本市場(chǎng)貸款；（4）發(fā)行企業(yè)債券；（5）IPO方式在證券市場(chǎng)上市融資；（6）私人部門(mén)資金；（7）線路轉(zhuǎn)讓收入、線路租賃費(fèi)及線路使用費(fèi)。

2、國(guó)外對(duì)鐵路運(yùn)營(yíng)的補(bǔ)貼

日本鐵路建設(shè)籌融資和對(duì)鐵路運(yùn)營(yíng)的補(bǔ)貼。日本的新干線經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)二十年的運(yùn)營(yíng)和客流培育，自1987年才開(kāi)始盈利。國(guó)鐵民營(yíng)化前，政府為此支付了巨額補(bǔ)助資金。民營(yíng)化后，政府對(duì)鐵路的補(bǔ)助驟減，但自1999年到2004年，政府對(duì)鐵路的補(bǔ)貼又有所回升，基本穩(wěn)定在30億日元左右。對(duì)于北海道、四國(guó)、九州等3家客流較少、經(jīng)營(yíng)較困難的公司，民營(yíng)化改革時(shí)，政府專(zhuān)門(mén)設(shè)立了“經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定基金”，通過(guò)該基金運(yùn)作產(chǎn)生的收益作為收入，彌補(bǔ)鐵路運(yùn)營(yíng)赤字。

（二）國(guó)內(nèi)鐵路

經(jīng)調(diào)研了解，福建、廣西、湖北、山東等省份按照“政府主導(dǎo)、多元化投資、市場(chǎng)運(yùn)作”的原則，多渠道籌措鐵路建設(shè)資金，制定出臺(tái)了一系列加快鐵路建設(shè)的優(yōu)惠政策和措施。

1、財(cái)政投入。各省政府均加大了政府財(cái)政資金投入，包括省市縣各級(jí)財(cái)政都投入資金，用于充實(shí)公司資本金。如福建省財(cái)政、發(fā)改委安排資金50億元；山東省“十一五”期間財(cái)政、發(fā)改委、交通各安排資金5億元，市縣出資80億元。

2、資產(chǎn)劃撥。通過(guò)劃撥省屬優(yōu)質(zhì)企業(yè)股權(quán)、土地、礦產(chǎn)等國(guó)有資產(chǎn)，充實(shí)省級(jí)出資平臺(tái)的資本金，實(shí)現(xiàn)多元化經(jīng)營(yíng)。

3、分級(jí)分?jǐn)?。按照誰(shuí)受益、誰(shuí)出資的原則，建立省、市、縣三級(jí)共同分?jǐn)倷C(jī)制。市、縣出資由省出資人代表代持股份。具體有三種做法，即省、市、縣按固定比例出資、一事一議確定比例、發(fā)達(dá)地區(qū)資助落后地區(qū)等。山東省確定的省市分?jǐn)偙壤秊?：3。福建省采取一事一議的方式，如廈門(mén)市出資30億元幫助解決部分落后地區(qū)的出資問(wèn)題。江蘇省蘇北地區(qū)城際鐵路建設(shè)確定的省市比例為5：1。江西省市縣出資以土地差價(jià)進(jìn)行分擔(dān)。

三、城際鐵路建設(shè)項(xiàng)目資金籌措政策建議

中部欠發(fā)達(dá)地區(qū)鐵路投資集團(tuán)成立時(shí)間短，投資的項(xiàng)目尚處于建設(shè)期，自身“造血”功能不足，還本付息主要依靠鐵路建安營(yíng)業(yè)稅返還、運(yùn)營(yíng)營(yíng)業(yè)稅返還和財(cái)政貼息等優(yōu)惠政策，目前能夠確定到位的只有鐵路建安營(yíng)業(yè)稅返還和部分鐵路專(zhuān)項(xiàng)資金，資金來(lái)源尚不能償還貸款本息，投融資能力受到限制，投資資金與鐵路建設(shè)資金需求差額巨大，嚴(yán)重制約鐵路建設(shè)與發(fā)展。建議充分借鑒國(guó)內(nèi)外鐵路融資經(jīng)驗(yàn)，按照政府主導(dǎo)、多元化投資、市場(chǎng)運(yùn)作的原則，多渠道籌措鐵路建設(shè)資金，研究制定和落實(shí)各項(xiàng)優(yōu)惠政策，并在信貸方面給予傾斜。

（一）盡快落實(shí)和制定鐵路營(yíng)業(yè)稅返還政策

根據(jù)財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、中國(guó)人民銀行聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于調(diào)整鐵路運(yùn)輸企業(yè)稅收收入劃分辦法的通知》精神，盡快研究并制定出臺(tái)符合各省實(shí)際的鐵路營(yíng)業(yè)稅返還政策。目前中部省份鐵路建設(shè)資金來(lái)源主要是財(cái)政投入、項(xiàng)目建設(shè)期間的建安稅返還和銀行貸款。如果將返還的營(yíng)業(yè)稅專(zhuān)項(xiàng)用于鐵路建設(shè)，則可大大緩解各省鐵路項(xiàng)目建設(shè)資金的籌資難度。

（二）建立鐵路建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)基金，加大財(cái)政投入

鐵路是公共基礎(chǔ)設(shè)施，社會(huì)效益顯著，鐵路建設(shè)資金密集、建設(shè)周期長(zhǎng)、一次性投資額度大，各級(jí)政府給予財(cái)政投入是必要的。目前各省政府均加大了政府財(cái)政資金投入，包括省市縣各級(jí)財(cái)政投入資金。建議省市縣各級(jí)政府加大財(cái)政投入，充實(shí)出資人代表的資本金，充分利用融資平臺(tái)進(jìn)行債務(wù)資金融資。同時(shí)，建立省級(jí)鐵路建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)基金，明確用于全省鐵路建設(shè)和發(fā)展的相關(guān)支出，以及貸款的還本付息。省級(jí)鐵路建設(shè)基金可考慮從以下方式籌集：財(cái)政預(yù)算安排資金、鐵路建設(shè)財(cái)政全額貼息、部分省屬企事業(yè)單位資產(chǎn)處置變現(xiàn)收入、部分省級(jí)的罰沒(méi)收入、部分地方債券資金以及地方每年新增財(cái)力的一定比例資金，土地、礦產(chǎn)資源、國(guó)有股權(quán)和其他實(shí)物資產(chǎn)等。

（三）發(fā)行企業(yè)債券融資

建議以政府出資人代表的名義，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等，用于省內(nèi)鐵路建設(shè)。2004年國(guó)務(wù)院《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》下發(fā)后，各地方相繼組建了政策性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資公司，并以此為主體進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資。2009年初銀監(jiān)會(huì)提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”。據(jù)此，建議鐵路建設(shè)按項(xiàng)目或按標(biāo)段組建地方政策性融資平臺(tái)，發(fā)行債務(wù)融資，彌補(bǔ)建設(shè)資金不足。近兩年，湖北、云南、廣西、浙江等省份均發(fā)行了鐵路建設(shè)債券或中期票據(jù)。（作者單位：湖南城際鐵路有限公司）