“小組政治”與制度彈性

楊雪冬

近期一些重要領(lǐng)導(dǎo)小組的公布，連同媒體對所謂“小組政治”的廣泛報道，讓許多人都開始關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)小組現(xiàn)象。加上一些領(lǐng)導(dǎo)小組組成和工作方式不公開，更增添了想象和猜測的空間。固然，“小組政治”有鮮明的中國特色，但并非中國特有的現(xiàn)象，因為這是許多國家乃至國際組織在解決重要問題，特別是應(yīng)對新問題時，為打破或者減少現(xiàn)有科層機構(gòu)的制約，提高工作效率和創(chuàng)新性而采用的慣用方式。

科層制是現(xiàn)代制度的基本形態(tài)，存在于各種大型組織之中，政治體制里最為典型。科層化符合社會分工的要求，能夠在面對復(fù)雜多樣的環(huán)境下，通過標(biāo)準(zhǔn)化、分工明確的管理，提高效率，減少成本。但是，如果走到極端就會蛻變?yōu)閺V為詬病的官僚主義。過于強調(diào)程序會失去效率，只重視部門的責(zé)任會忽視了協(xié)調(diào)合作，層級過多則會造成信息傳遞的扭曲。因此，建立科層制和反對官僚主義，成為各國制度建設(shè)中不時出現(xiàn)的雙重變奏。

從這個角度來說，最近被公眾熟知的領(lǐng)導(dǎo)小組，就承擔(dān)著減少制度運行中官僚主義的功能，符合現(xiàn)代制度運行的邏輯。當(dāng)然，主要領(lǐng)導(dǎo)人兼任領(lǐng)導(dǎo)小組負責(zé)人，領(lǐng)導(dǎo)小組成員分布廣泛，并且領(lǐng)導(dǎo)小組運行長期化、制度化，則富有中國特色。所以才有中國最大的領(lǐng)導(dǎo)是小組長的說法。

就目前公布的各領(lǐng)導(dǎo)小組來說，其針對的都是中國經(jīng)濟社會發(fā)展和國家治理體系現(xiàn)代化過程中的重大問題和新問題，而且這些問題具有跨部門、影響范圍大、戰(zhàn)略意義強等特點，不是單個職能部門所能應(yīng)對的，必須從國家層面進行通盤考量、協(xié)調(diào)解決。當(dāng)前，部門本位主義已經(jīng)嚴(yán)重干擾到許多重大政策的制定，而一些新的問題又經(jīng)常被相關(guān)部門踢皮球，相互推諉，導(dǎo)致潛在問題突出化、細小問題擴大化，這對于治理日益復(fù)雜、變化快速的龐大社會來說，是巨大的挑戰(zhàn)。領(lǐng)導(dǎo)小組在組成結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)方式和工作機制上的設(shè)計，有利于克服部門主義，提高決策的系統(tǒng)性和長遠性。

執(zhí)行是決策的生命，沒有有效的執(zhí)行，任何美好的政策都會僅停留在紙面上，還會削弱政令的權(quán)威性和公信力。領(lǐng)導(dǎo)小組成員來自相關(guān)黨政職能部門，通過參與領(lǐng)導(dǎo)小組的工作，不僅能更全面地理解決策的意圖，也有助于在共識的基礎(chǔ)上將其具體落實。更重要的是，在共同工作過程中，也能解決常見的政策執(zhí)行中相互協(xié)調(diào)配合不足問題。

中國的制度建設(shè)雖然基本完備，但是在實際運行中還帶有戰(zhàn)爭年代和計劃經(jīng)濟時代的色彩，因此雖然具有集中力量辦大事的優(yōu)勢，但是在應(yīng)付多樣復(fù)雜問題時存在著方式單一、辦法簡單的缺陷。領(lǐng)導(dǎo)小組超越部門利益、地方利益，可以在創(chuàng)新思路、創(chuàng)造性地思考和解決問題上大膽嘗試。這也是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義。

當(dāng)然，在制度完備的前提下，領(lǐng)導(dǎo)小組的作用不僅要有效發(fā)揮，更要合理發(fā)揮?？梢猿讲块T利益，但不能代替部門職能；可以實現(xiàn)共識，但不能命令主義；可以創(chuàng)新思路，但不能閑置現(xiàn)有制度。因此，如何處理領(lǐng)導(dǎo)小組與現(xiàn)有制度體系之間的平衡，將其有機地置于整個制度體系之中，是比成立領(lǐng)導(dǎo)小組更大的挑戰(zhàn)。

（作者為中央編譯局全球治理與發(fā)展戰(zhàn)略研究中心研究員）endprint